韩清林2005年3月以县为主教育财政管理体制和管理.doc

建立和完善以县为主的教育财政管理体制
——关于唐山市丰南区建立教育集中支付中心推进教育财务管理变革的调研报告
从2002年9月以来，唐山市丰南区以贯彻落实“以县为主”的农村义务教育管理新体制为目标，成立了丰南区财政集中支付中心教育分中心，积极推进教育财务管理体制和管理方式的变革，实现了教育财务集中归口管理，经过三年来的运转和完善，丰南教育财务管理已经取得了明显效果。其经验集中到一点就是：建立和完善以县为主的教育财政管理体制，转变中小学教育财务管理方式，更好地发挥教育财务对县域教育改革发展的保障、促进和导向功能。
一、丰南区以县为主教育财政管理体制改革的主要内容
丰南区以县为主教育财政管理体制改革已经形成了较为稳定和成熟的管理模式，其改革的内容主要有以下几个方面。
教育集中支付中心负责监督、管理全区所辖教育单位的财务收支及预算工作。运行中采取“集中管理，统一开户，分户核算”的办法，坚持在服务中强化监督、在监督中搞好服务的指导思想和工作规范。各教育财务单位以银行为依托，实行定期保障。财务统管后，学校对资产的管理权不变，对资金的使用权不便。
合理设置机构和岗位，明确各个岗位的主要职责。教育支付中心与教育局计财科合署办公，业务上直接接受区财政集中支付中心指导，按照“集中管理，统一开户，分户核算”的办法，对全区所辖学校的财务收支核算工作进行全面的监督管理，撤销乡镇中心校及国办学校财务机构，各中心校和国办学校只设一名报账员。教育支付中心设岗9人,中心主任1 人，总会计1人，分管乡镇会计2人，分管国办学校会计2人，出纳1人，审核1人，票据管理1人。全区共减少财会人员30多人。报账员负责办理本单位应缴财政专户款和其它收入的上缴业务，负责备用金保管及日常经费支出的报账业务，定期与教育支付中心核对账目。
依法履行会计职能，严格管理和监督全部预算内、预算外资金。教育支付中心对全县各级各类公办学校及各直属事业单位的预算内外资金使用情况实行全面监管管理，为各单位进行会计核算，定期向各单位提供会计报表，年底负责决算报表工作，并向财政部门如实反映教育单位的财务情况，同时负责保管各单位的会计档案，做到专人负责，及时归档，规范管理。定期与财政、银行等管理机构做好对账工作。
做好各单位的会计衔接工作。为保障各校资产不流失，财务统管前，他们及时做好了各单位的会计衔接工作：一是固定资产清查，确保账物相符，同时填报固定资产清查登记表；二是清理款项，特别是个人借款，限期收回，及时进行账务处理；三是填报资产负债表、收入支出明细表、往来明细表及科目余额表；四是交接前将库存现金全部转入教育支付中心指定的开户行，同时交回各种空白结算凭证。会计工作的有效衔接对教育支付中心今后各项工作的正常运转奠定了坚实基础。
建立健全教育系统的账目。在会计衔接工作结束后，他们在财政集中支付中心建立了一套教育系统的账目，在这套账中，以国办学校、乡镇中心校、乡镇中学及中心小学为核算单位，共计196个。经费使用中实行分部门独立核算。他们之所以将账户设置到学校，目的就是使各学校及时了解、掌握本学校财务的收支情况，为下一步工作做好计划安排，同时解决了中心校对基层学校经费使用中的截留、挪用问题，对学校财务工作加强了监督。2004年1月，根据布局调整学校减少的实际，他们又以乡镇中心校、国办校为单位重新设置账套，新设账40套，进一步完善了财务管理。在运行中，他们还责成各单位建立了两套辅助账：一是收支流水账，便于各单位及时掌握本单位收支情况，同时也便于各单位对下一阶段经费的使用做出合理计划，突出经费使用的计划性、科学性；二是学校固定资产账，为全面加强学校资产的管理，在2003年对各学校资产清查的基础上，他们要求各单位重新建立了固定资产账，完善了固定资产总账和明细卡片账，制定了固定资产定期清查盘点的相关规定，从而形成了一个规范的固定资产管理体系。
认真落实“收支两条线”。各单位所有收入、支出，均一步到位由教育支付中心收付。各单位的应缴财政专户的收入仍按规定均纳入财政专户存储；各单位的课本代收款由教育支付中心统一代储。义务教育阶段实施“一费制”后，他们又将作业本费纳入了统管范畴，严格控制各单位直接坐收坐支。教育支付中心负责所辖教育单位的收费检查，督促各单位全面落实“收支两条线”的规定，杜绝私设“小金库”现象。
建立健全规章制度。为便于教育支付中心工作的正常运行，他们依据《中华人民共和国会计法》及《中小学会计制度》，制定了《唐山市丰南区教育系统财务管理办法》、《唐山市丰南区教育系统财务集中核算办法》及《唐山市丰南区报账员工作规则》等各项财务管理制度，规范财务统管后的各项工作。为使各岗位人员及各报账员尽快领会各项规章制度及掌握相关的操作方法，区教育局与区财政局联合召开了多次财务工作培训会，对改制后的各项规章制度及业务方面进行了辅导和培训。
规范资金运转程序。一是规范预算控制程序。严格执行年度预算和月用款计划，教育支付中心根据财政部门批复的部门预算和各单位分月用款计划，控制教育经费的支付。有预算的，按规定予以支付；无预算或超出预算的，不予以支付。遇有特殊情况或有重大开支项目，采取提前申请、临时报批的形式。二是规范备用金的发放及转账支票的使用程序。根据学校规模和业务量大小，在实际运行中年初发放给各单位一定的备用金，供单位零星业务支出，以银行为依托，实行定期报账。三是规范资金报账程序。对合理的支付项目，经过一系列规定程序审核后，予以报账。对不合理的支付要求，经教育支付中心报领导批准后，教育支付中心签署拒付意见，连同原始凭证一并退还申请支付单位。每月25日结账，按部门打印报表，交给各单位。
二、丰南以县为主教育财政管理体制改革正在显现出来的作用与效果
通过三年来的实际运转，丰南区教育集中支付中心的财务管理体制进一步完善，财会制度进一步健全，加强和规范了“拨、转、收、支、购、资、人、督”等教育财务、教育物资、教育资产、教育财务机构以及教育财务监督等八个方面或环节的管理，对全区教育事业的稳定健康发展和办学水平的进一步提高，发挥了很好的规范、服务和保障功能。
（一）规范了“拨”，即规范了政府的预算内教育经费拨付制度，使教育财政由隐蔽化走向了公开化，由模糊化走向了明晰化，为切实保障“三个增长”奠定了制度保障。
以县为主教育财政管理体制的建立，大大强化和规范了丰南区政府的教育投入行为，进一步改革、完善了教育财政预算和教育财政决算制度，按照国家和上级规定，将预算内教育事业费、教育公用经费、教育基建经费、财政超收追加教育经费、城市教育费附加和抵顶税费改革中减少的农村教育费附加的教育拨款等项经费及时拨付教育集中支付中心，由教育行政部门在财政部门的监督下安排使用，切实保证教育经费的“三个增长”。从2003年到2005年，三年间支付中心运转了80724万元教育经费，其中城市教育费附加3656万元，每年238万元三年合计714万元的上级转移支付、每年1200万元三年合计3600元的抵顶原农村教育费附加，共计用于学校基本建设和发展的经费达10371万元，预算内公用经费10163.16万元，小学、初中、高中生均公用经费保持在省定公用经费标准的高限，并能够做到逐年增长。
长期以来，教育财政拨款完全由财政说了算，应该给教育多
丰南区2003年—2005年教育支付中心管理运行的教育财政资金统计表
项目
2003年
2004年
2005年预算数
合计
教育经费总投入（万元）
24901
31535
24288
80724
其中：城市教育费附加
896
1560
1200
3656
抵顶原农村教育费附加
1200
1200
1200
3600
中央、省、市、县级专款
1179
1148
788
3115
其中：用于布局调整及危房改造
1199
1089
738
3026
预算内公用经费总额（万元）
2486
3817
3860.16
10163.16
其中：小学
684
741.6
855.03
2280.63
初中
948
1428.3
1040.23
3416.53
高中
356.6
1221.3
1253.52
2831.42
生均预算内公用经费（元）
257.03
408.5
425.48
―
其中：小学
147.81
184.39
223.49
―
初中
261.5
389.03
301.18
―
高中
337.34
1055.21
1016.72
―

少，实际给了教育多少，不仅教育局长说不清，而且连主管教育的副县长、副市长也说不清。建立教育集中支付中心后，明确了各项教育财政拨款项目，每年应该给教育多少，实际给了教育多少，一清二楚。丰南区建立集中支付中心三年来，是全区有史以来预算内教育经费大幅度增加的三年，除了政府重视的原因外，支付中心的建立使教育财政预算由隐蔽转化为公开，教育财政拨款由模糊转变为明晰，按项目核定经费预算的办法大大增强了对政府教育财政拨款的约束性，这就为教育经费的“三个增长”强化了体制约束和制度约束。
从河北省目前推行以县为主教育财政管理体制的30多个县的实施情况看，不管是富县，还是穷县，只要在财政部门监督下
真正在县教育局建立了集中支付中心，都会大幅度增加教育财政拨款。国家级扶贫开发重点县——丰宁满族自治县，实行集中支付制度以来，在2003年、2004年，仅城市教育费附加和转移支付资金两项就每年由政府划拨到教育局1000多万元，这些资金由教育局用于改善办学条件。
财务体制改革后，将全区教师工资的发放全部上收到区财政统一管理，教育集中支付中心对每所学校的教职工工资单独列账，按月由财政通过银行直接发放到教师个人的银行账户上，做到了财政统一安排、银行统一发放，教育局分校列账，使全区教师工资发放得到了可靠的保障，从根本上消除了拖欠教师工资的隐患。
（二）规范了“转”，即规范了专项经费的及时划转制度，上级和同级财政教育专项经费及时划转到教育局，并实行报账制，做到了专款专用，防止专项经费被长期滞留和挪用，提高了专项资金的利用率。
县财政局将国家、省、市下拨的各项专项资金，如危房改造资金、布局调整资金、远程教育资金等及时划转教育支付中心，按照预定项目计划，专款专用，组织好施工。几年来，中央、省、市、区四级教育专款3115万元，其中区财政每年安排500万元的中小学布局调整和危房改造专项经费，都及时划转到教育集中支付中心由教育局按预定项目安排使用，并全部实行报账制。中央、省、市、县教育专项资金集中划转制度的建立，彻底改变了过去教育经费的运转程序，杜绝了由于资金按照乡镇、学校逐级划拨而造成的教育专项经费得滞留、截留、挪用、贪污、浪费等现象，按照财权和事权相统一的原则，按时落实项目建设计划。
（三）规范了“收”，即规范了收费管理制度，约束了学校的收费和代收费行为，为治理中小学乱收费、搞好教育系统的行风建设提供了制度保障。
支付中心统一管理各级各类学校的收费。建立教育支付分中心后，各单位所有收入、支出，均一步到位由教育支付中心收付。各单位的应缴财政专户的收入仍按原来规定，均纳入财政专户存储；各单位的课本代收款由教育支付中心统一代储。义务教育阶段实施“一费制”后，他们又将作业本费纳入了统管范畴，严格控制各单位直接坐收坐支。教育支付中心负责所辖教育单位的收费检查，督促各单位全面落实“收支两条线”的规定，杜绝私设“小金库”现象。各单位对所取得的各项资金一律开据合法票据，收取的预算外资金收入按票款分离有关规定，乡镇中小学由中心校汇总直接填制《河北省行政事业性收费缴款书》，将收费直接交到银行，区财政纳入财政专户，然后及时划转区教育局教育集中支付中心以学校为单位立账，分学校安排使用。
学校收费的统一管理实现了教育事权与财权的统一，转变了教育财务管理方式。多年以来，由于实行分级办学、分级管理的体制，乡财政作为一级政府财政统一管理全乡的各种预算内、外收入，学校收费纳入财政专户管理后，乡镇中小学校的财务也纳入了乡镇财政所统一管理。就全省情况看，从上个世纪90年代中后期以来，不少地方发生的学校乱收费和学校债务与这种财政体制有关。这是因为中小学乱收费和教育债务的形成大体属于三种情况，即为了学校的生存和正常运转而乱收费、而借款，为了学校的发展而乱收费、而借款，基于利益驱动而乱收费、而借款。由于乡党委、乡政府领导班子的教育政策水平普遍偏低，在税费改革中全面取消了“三提五统”和农业税、农林特产税及其附加，乡财政的经费来源越来越少，多数乡财政十分困难，在学校收费由乡财政管理的情况下，一是难以避免被滞留、挤占、挪用，二是容易发生乡政府主导下的乱收费、乱借款。丰南区经济发展水平较高，县、乡财政较好，但也难以避免个别乡镇对教育经费的截留、挪用，部分乡镇的中小学失去了对教育经费使用的自主权，不少学校捉襟见肘。丰年区建立区教育集中支付分中心后，学校收费不再由乡财政直接管理，转变了教育经费的运转渠道和教育财务的管理方式，实现了教育事权与财权的统一，存在多年的一些问题都得到了较好解决，所有资金全部实行报账制，完全杜绝了乡镇的挪用、截留现象，杜绝了新的教育债务的发生。
教育收费的集中管理，即管住了“收”，也管住了“支”，实现了教育系统行风的根本好转。实行教育集中支付制度三年多来，由于规范了中小学乱收费，丰南区教育局连续两年被评为全区行风建设先进单位，2004年获得了行风免评单位的殊荣。使中小学乱收费这一长期得不到有效治理的顽症，在丰南成为销声匿迹教育现象。在全国、全省教育乱收费一直得不到根本性治理的形势下，丰南区通过教育财政管理体制改革，把教育乱收费这个问题从根本上解决了，成为无乱收费区，并获得了行风免评单位的殊荣，这不能说不是一个奇迹。
（四）规范了“支”，即规范了各项教育经费的支出管理制度，严格把关，杜绝不合理开支，为防止教育资金支出上的不正之分和腐败提供了制度保障。
预算外资金使用上的不规范所形成的教育支出管理秩序和行为的无序化，是造成教育系统不正之分和腐败的重要根源。长期以来，中小学乱收费问题得不到根本治理的原因是多方面的，表现在“收”上，而实际根源在“支”上。要治理好学校乱收费既要管好“收”，更要管好“支”；管好“支”是关键，管不死“支”，就管不住“收”，控制住了“支”，就约束住了“收”。丰南区的经验完全证明了这一点。多年以来，丰南区与全省其他县区一样，也程度不同的存在学校乱收乱支问题：一是个别学校招待费、差旅费不仅从公务费中列支，而且个别学校存在严重超标现象。二是教职工的福利、奖励费用由事业基金或公用经费中列支，久而久之，学校的公务费、办公费被挤占用光。三是个别乡镇学校存在超年度提前列支现象，学校的收费还没有上来，经费还没有拨下去，有的学校就提前把这部分经费透支了。四是有的学校使用白条收据直接列支，甚至从中渔利，严重违反了财经纪律。五是乡镇中心校财务管理很不规范，如对于相同的收支，不同的单位却纳入不同的科目处理，各级政府部门对教育的投入不能在账目中真实的反映出来；个别乡镇会计科目的设置过于笼统，账务的处理过于简单，不按规定方式核销错误账项，且随意涂改、勾抹现象严重；不按规定履行会计记账规则，个别单位的账簿中，还存在账款不平衡的严重违纪问题。上述问题的存在，导致了教育经费的损失和浪费，导致了中小学乱收费现象的滋生，导致了教育腐败问题难以有效得到遏制，制约了教育事业的发展。
强化支出管理的程序和制度。建立教育集中支付中心后，各单位的经费由财政局拨付教育支付中心后，教育支付中心按照用款计划办理各单位的报账业务。首先强化了基层报账员的责任，国办学校和乡镇中心校各设一名专职报账员，报账员受理本单位业务经办人的收入、支出票据后，对原凭证进行严格预审，确保原始凭证的真实性、完整性、合法性，银行结算票据填写的正确性、有效性，检查经办人、审批人的签字是否完备，是否符合审批权限的规定等。教育集中支付中心按照财政部门的有关要求，从账目管理、票据的使用到各学校账务的处理程序，都建立了一整套严格的审核程序和制度，全区各学校的账务处理统一了会计科目，统一了会计处理办法，统一了结账时间。在报账员到支付中心报账时，要经过一系列严格的审核，对不合法的原始票据，支付中心一律不予受理。全区教育经费的支出管理实现了规范化，解决了一些单位因会计基础规范化管理工作薄弱而造成的账目设置混乱的问题，解决了长期以来学校财务工作不规范而造成的乱支乱用问题。

形成了“三统一”、“三分离”的教育财务管理制度。“三统一”，即会计科目、处理办法、结账事件的三统一；“三分离”，即会计的决策者（校长）与会计执行者（支付中心会计）的分离，财务审批者（校长）与会计监督的分离，会计凭证的存放管理与形成单位的分离。经费使用中，一些超标准、不合理的支出明显减少，很多单位的报账员经常事先向中心询问一些经济业务的合理性、合法性，或者有关具体会计事项的审批权限及办理程序等，从而有效控制经费的不合理开支，控制了各学校列支的随意性。把一些不合理的财务支出行为提前消灭在萌芽状态，从运作机制上有效的遏制教育舞弊、腐败行为。由于规范了支出管理，就从根本上约束了学校的收费行为，杜绝了乱收费、乱借款现象，切实强化了教育战线的行风建设。
（五）规范了“购”，即规范了物资采购管理制度，全面推行学校物资的政府采购，降低了教学仪器设备采购价格和成本，保证了质量，提高了资金使用效益，防止了物资采购环节的不正之风乃至违法犯罪现象的发生。
全面落实政府采购制度。多年以来，学校物资采购由学校或者乡镇负责，存在诸多不规范问题。实行新体制后，全县经费统一管理，各学校需要采购的物资，集中起来实行政府集中采购。区教育局通过票据的审核，严格控制政府采购规定的采购商品，严格控制私采乱采行为，对属于政府采购范围却没有履行政府采购的，不予报销票据。通过票据的审核，严格控制政府采购规定的采购商品，严格控制私购乱购行为，凡属于政府采购范围却没有实行政府采购的，严禁票据的报销。通过强化管理，各单位政府采购意识日渐浓厚，对采购内容、项目不清的，及时与政府采购办沟通、咨询，采购中认真办理采购手续，使每一项应采购的项目均落到实处。同时，对于一些大型的非政府采购范围之外的物资，各学校也认真实施政府采购。通过强化管理，各学校的政府采购意识日益增强，主动办理采购手续，使每一项采购的项目均落到了实处。他们对中小学作业本实行了统一招标采购办法，2005年上半年一个学期就为学生节省20余万元。这一制度的施行，不仅保证了教育物资的质量，而且普遍降低了价格，还为防止物资采购环节的腐败行为发生提供了制度保障。
（六）规范了“资”，即规范了学校固定资产的管理制度，确保学校国有资产不流失。
长期以来，学校固定资产管理很不规范、很不健全，区教育局很难掌握全区教育国有资产的底数，极易造成国有资产的流失。随着办学标准提高，各学校都在逐年增建校舍，添置设备，学校固定资产越来越多。但全区乡镇中小学对学校的固定资产没有单独设立固定资产账，个别学校对新增加的固定资产，如计算机、学生桌椅等也没有纳入固定资产管理。支付中心建立后，强化了以学校为单位的学校固定资产管理，2003年对各学校资产进行了全面清查，在此基础上，各学校普遍建立了固定资产账，支付中心建立了固定资产总账和明细卡片账，制定了固定资产定期清查盘点的相关规定，从而在教育系统形成了一个规范的固定资产管理体系。
（七）规范了“人”，即规范了教育财务管理机构和管理队伍的基本制度，精简了财务管理人员，提高了专业人员素质，形成一体化的高效运转的教育财务管理系统，实现了教育财务管理队伍的专业化。
教育集中支付中成立后，撤销了乡镇中心校及国办学校财务机构，各中心校和国办学校只设一名报账员。教育支付中心设岗9人,全区共减少财会人员30多人。制定完善了中心和报账员的管理制度，在教育财务人员大幅度减少的情况下，教育财务管理更加快捷、方便、有效，管理队伍实现了专业化。
（八）规范了“督”，即规范了教育财务工作的监督制度，构建起相互制约的教育财务监督体系。
教育集中支付中心建立之后，如何进一步理顺财政部门与教育部门、教育局与学校之间的关系，加强对教育经费管理的监督、检查，进一步规范教育经费的使用、管理行为，是提高教育集中支付中心运行效率的关键环节，也是巩固、提高以县为主教育财政管理体制的基础性工作。特别是通过进一步明确分工，明确职责，理顺教育局与财政局的关系成为一个关键环节。
进一步理顺教育部门与财政部门关系。这是搞好集中支付中心工作的关键环节之一。在区委、区政府的领导与统筹下，丰南区教育集中支付中心按照在财政部门严格监督下开展工作的原则，已经或正在从以下几个方面构建与财政部门的新型关系：一是预算内教育经费由财政部门安排。预算内教育经费由区教育局提出预算方案，报区财政局审核并经区政府同意后，由区财政部门正式提出预算草案，报区人大审议通过。二是学校行政性收费全部由财政专户管理。学校收费通过银行全部上缴财政专户，然后由财政全额划拨教育局集中支付中心，以学校为单位安排使用。三是各项专项资金由财政统筹。中央、省、市和区本级的各项专项资金由财政划拨到教育支付中心，由教育局提出方案，联合会签后发文执行。四是县教育局对经费支出管理情况定期向财政部门汇报。教育集中支付中心向财政部门如实反映教育单位的财务情况，每季度和年末由县教育局向财政局提出经费使用情况报告，自觉接受财政部门监督；五是学校需要的大型物资都通过财政部门的有关机构组织采购。采购计划由学校提出，报教育局审批后，由区财政局直接管理的政府采购中心负责招标采购；六是区教育局自觉接受区财政局对教育集中支付中心进行的财务检查；七是审计、纪检和监察部门对教育财务的检查结果及时反馈财政部门。从上述七个方面看，教育集中支付中心并不是脱离财政部门独立行使教育财务管理权，而是在财政的宏观管理和严格监督下对教育财务实施具体的管理，支付中心既受教育局的直接领导，又受财政局的业务指导和直接财务监督，即实现了事权与财权的统一，又理顺了财政部门与教育部门的关系，建立了公共财政体制下的以县为主的教育财政管理体制。
在强化区委、区政府有关部门对教育财务行使有效监督的同时，区人大加强了包括教育财务工作在内的教育工作的监督检查。
理顺区教育集中支付中心和学校之间的关系。这是搞好集中支付中心工作的又一个关键环节。首先，教育集中支付中心代表教育局对学校财务行使服务、管理、监督职能，坚持以服务为宗旨，在服务中强化管理和监督，在管理和监督中搞好服务。第二，充分落实学校对学校资金的自主权、支配权和使用权，防止教育局或教育支付中心平调、挪用、截留学校的收费和预算内公用经费。支付中心要明确告知每所学校其学校全部预算以及年中各个时期的学校财务状况，从而使校长对本校财务心中有数，更好地用好资金。学校的预算内、外资金，教育集中支付中心只有监督权和建议权，没有支配权，不能包办代替，更不能截留、挪用。第三，集中支付中心对各个学校的资金、资产情况进行有效监督，不符合预算要求和财务纪律的项目、账务不予受理。
三、建立教育集中支付中心推进教育财务管理方式变革的重大意义
（一）建立教育集中支付中心、推进教育财务管理方式变革理顺了财政和教育部门的关系，使教育财政工作实现了明晰化和公开化，为确保教育教育经费“三个增长”奠定了制度保障。
在《教育法》规定的“三个增长”中，第一个增长，即教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长是硬指标，要每年都实现法定增长难度较大。第二个增长，即生均事业费增长，既与教育事业费总额的增长有关，又与在校生人数的变化有关。第三个增长，即教师工资和生均公用经费的增长，在很大程度上决定着“三个增长”的总体形势。因为就中小学来说，教师工资一般占市、县教育财政拨款的较大比重，而且教师工资增长受国家工资政策的制约，在国家或省域范围内调资年份，只要教师工资有较大幅度调整，教师工资增长必然拉动第一个增长和第二个增长，在生均公用经费稍有增长的情况下，“三个增长”就会有保证。但从多年来的实践看，国家不可能年年较大幅度调整工资。在我国国民生产总值和各级财政收入较快增长时期，要在非调整工资年份确保“三个增长”，必须在教育经费预算安排上明确列出经费项目：一是城市教育费附加必须足额征收并拨付教育部门安排使用；二是基本建设资金、公用经费和专项资金必须明显高于财政经常性收入的增长；三是转移支付资金安排不得低于上个财政年度；四是年末财政超收部分要按不低于年初预算安排的比例用于教育。只有满足上述几个条件，确保“三个增长”才有可能。由于教育集中支付中心具体管理各项资金，使教育财政预算由隐蔽转为公开，教育财政拨款由模糊转变为明晰，按项目核定经费预算的办法大大增强了对政府安排教育财政拨款的约束性，教育局在做年初预算方案时，按照上述各个资金项目提出计划，报请区财政局列入预算草案，因此能保证各项教育经费逐年都有明显增长。丰南区建立集中支付中心三年来，是全区有史以来预算内教育经费大幅度增加的三年。从2003年到2005年三年来共筹集基本建设资金10371万元，用于危房改造、布局调整和标准化学校建设，其中城市教育费附加3656万元，费改税抵顶农村教育费附加3600万元，上级和本级财政安排的专项资金3115万元。各项经费集中起来统筹使用，有利于完成一些大的项目建设及设备添置，体现了“集中财力办大事”的原则。
丰南区之所以能够做到三年来教育经费增加额度最大、增长幅度最大，其主要原因就是教育局在经费预算安排上，按照项目争取教育经费，抓城市教育费附加、抓转移支付资金、抓专项资金、抓学校基本建设资金、抓公用经费预算、抓年末财政收入超收部分的安排。三年来全区共安排预算内公用经费10163.16万元，生均公用经费做到了逐年增长，明显增强了教育财政的服务功能，有力地促进了学校的稳定和运转。
由于区教育局掌握了较大数额的建设资金，对各个乡镇建立了分层次、按比例、互动性的教育投入激励机制，对经济条件较好的乡镇不发放配套资金，对经济条件一般的乡镇发放50%的学校建设主体工程配套资金，对经济条件较差的乡镇发放70-80%学校建设主体工程配套资金，学校建设附属工程费用由乡镇承担。对严格按照规定使用资金，认真组织项目工程建设的，优先拨付配套资金，并对如期完成项目建设的给予10%的配套资金奖励。这一激励机制调动了各个乡镇进一步优化学校布局、建设标准化学校的积极性。从2002年到2005年，全区农村中小学校舍建设总投入9920.36万元，新建、改扩建校舍93497平方米，涉及项目学校共45所；全区小学由2001年的156所撤并到目前的81所，达到了校均400人的规模。由于办学规模的扩大，节约装备资金1000余万元，同时，优化了师资配备，在减少师资配备200余人的情况下，按照新课程改革的要求，实现了学科教师专任化，开齐开全了国家规定的所有学科课程，使农村学校的孩子享受到了同城区孩子一样的学习环境，推动了教育均衡发展，推进了教育公平。
（二）丰南区教育财政体制改革适应了农村税费改革新形势，是对我国农村义务教育县乡财政体制改革的新探索。
我国是一个传统的农业大国。发达的城市与落后的农村长期并存，并已成为我国二元社会的基本特征与基本国情。农村、农业、农民问题始终是中国革命和建设的根本问题。与此相适应，农村教育始终伴随着“三农”问题成为中国社会变革与现代化建设的基本问题之一。发展农村教育，特别是发展农村义务教育，提高农村人口素质，促进农村劳动力和农村人口向城镇转移，既是根本解决“三农”问题的基础工程，又是伴随“三农”问题存在始终的一个难点问题、关键问题。随着我国工业化、城市化步伐的加快，继土地改革、家庭联产承包责任制改革之后的第三次农村重大社会变革——农村税费改革的推进， “工业反哺农业，城市支持农村”的政治经济社会制度正在逐步形成。农村义务教育伴随着农村经济社会的发展与变革，也在发生着全局性的深刻变革。
我国农村义务教育伴随农村第二次变革，与家庭联产承包责任制相适应，建立了“以地方政府负责，分级办学、分级管理”的体制，依靠农民集资和征收农村教育费附加极大地改善了农村中小学办学条件，实现了基本普及九年义务教育的目标。尽管这个“普及”是基本的普及、低标准的普及、初步的普及，但毕竟为农村孩子接受九年义务教育提供了基本的入学机会，为农村经济社会的长远发展奠定了基本的国民素质基础。
伴随中国农村第三次变革，国家由上而下地推进农村税费改革。到2005年，全国农村税费改革已经进历了两个阶段。第一阶段改革的主题是，规范、减轻、稳定农民负担，把各种收费规范为农业税和附加，取消了包括农民集资和农村教育费附加在内的各种面向农民的行政事业性收费，制止各种乱收费、乱摊派、乱罚款，并在此基础上保持农民负担稳定。第二阶段的改革主题是，在第一阶段工作的基础上，逐步取消农业税，进一步减轻农民负担，加快各种配套改革，从根本上消除农民负担反弹的隐患，建立农民增收减负的长效机制，促进城乡经济协调发展。我省农村税费改革从2000年开始，先在14个县进行试点，2002年在全省全面推开。到2006年，，全省将和全国一样全部取消农业税。经过五年来的税费改革，全省减轻农民负担总额57.5亿元；明显改善了干群关系，促进了社会稳定，推动了农村上层建筑领域的改革和调整。从农民身上征收税赋，是自然经济条件下传统农业社会的产物。从春秋时期的鲁宣公15年（公元前594年）实行“初税亩”算起，到2006年正好是2600年。到明年，在中国历史上绵延了数千年的古老税种就将终结了。这是一个具有划时代意义的重大社会变革。从2006年起，开始进入农村综合改革的新阶段。
伴随农村税费改革的推进以及所引起的一系列根本性的变革，伴随国家财政体制由投资性财政体制向公共财政体制的转变，农村义务教育在税费改革的新形势下，遇到了前所未有的困难和挑战。为解决税费改革对农村义务教育造成的困难和冲击，国家不失时机地制定并发布了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》和《国务院办公厅关于进一步加强农村教育工作的决定》，确定了 “在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”，制定了一系列政策措施，解决了长达近十年的拖欠中小学教师工资问题。
温家宝总理在今年6月份召开的全国农村税费改革试点工作会议上指出：“农村税费改革进展到今天，不可避免的要求进行乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制等方面的配套改革，带动农村上层建筑的变革与进步。这不仅关系到农村税费改革的成果，而且关系到整个农村经济社会的现代化进程。”伴随农村税费改革进入农村综合改革新阶段的总体形势，进一步落实“以县为主”农村义务教育管理新体制，必须进一步深化下述四个方面的改革，即学校管理体制改革、教育财政管理体制改革、教育人事管理体制改革和学校内部管理体制改革。建立规范的以县为主的教育财政管理体制，确保中小学教职工工资按时足额发放，确保中小学正常运转经费，确保危房改造和建设资金的稳定来源，确保学校预算外资金收支行为的严格规范，这是当前和今后一个时期农村义务教育面临的一项紧迫而重大的改革任务。
丰南区教育财政体制改革是伴随全国全省农村税费改革新形势，伴随县乡财政体制改革的新特点，是对县乡教育财政体制改革的有益探索。县乡教育财政体制改革必须与国家财政体制改革相适应。我省县乡财政体制改革从20世纪80年代恢复乡镇财政以来，大体经历了三个阶段。第一届阶段是从80年代初建立乡财政到1994年实行“分税制”，县对乡实行的财政体制主要是各种形式的“分级包干”体制。从1994年到2002年进入第二阶段，伴随中央和省市对下实行分税制财政体制改革，县乡财政体制主要为各种带有分税制因素的包干体制，少数地方实行统收统支或分税制财政体制。从2002年开始进入第三个阶段，县乡财政体制进入新一轮的调整期，统收统支体制呈现大面积推进的格局，教师工资全部上收到县，由县财政统一发放。据财政部门统计，到目前，全省1971个乡镇中，实行统收统支体制的乡镇有988个，占乡镇总数的50%；实行分级包干体制的乡镇798个，占乡镇总数的41%；实行分税制体制的乡镇有185个，约占9%。与这种新的以县为主的统收统支财政体制相适应，教育财政体制也必须实行以县为主的集中管理模式。丰南区党委、政府及其教育行政部门正是适应了这种改革大趋势，坚持从当地实际出发，设立教育集中支付分中心，建立了封闭运行的以县为主的教育财政管理体制。
（三）按照事权与财权相统一的原则，在财政部门监督下由教育局对教育经费实行集中管理是建立公共教育财政体制的必然选择。
所谓公共教育财政体制是把教育作为社会公共产品，主要由国家提供，各级政府必须用财政资金保证教育的发展。而不能像一般消费品一样，主要由个人通过购买教育机会的方式来实现教育的发展。义务教育是关系到国家发展、人民幸福的最重要的社会公共产品，必须由国家予以保障。因此，义务教育必须依靠公共教育财政予以保证。
丰南以县为主的教育财政体制模式的主要内容是，受县财政部门监督，在区教育行政管理部门设立教育集中支付分中心，负责全区教育经费的整体运行及各学校的财务收支管理、监督；学校经费统管后实行“两权”不变，即学校对资产的管理权不变，学校对资金的支配权不变。经过三年来的运转，充分显示了这一新体制的强大生命力和无比优越性。丰南区为全国、全省县域教育的财政管理体制改革提供了成功的经验，做出了重要贡献！
实行教育经费集中管理是建立公共教育财政体制的必然选择。在分级办学、分级管理的体制下，乡村和学校可以通过教育集资、农村教育费附加来改善办学条件，乡镇和学校有筹集教育经费的环境和能力。在这种旧体制下，教育财务工作实行人、财、物“三权”下放，乡镇学校的财务工作由乡镇财政部门管理，学校的财务工作由本校自己管理。这样的教育财务管理模式和方法对改善学校办学条件、促进教育稳定发展，起到了积极的促进和保障作用。但随着农村税费改革的推进和深化，国家取消了教育集资、农村教育费附加，“三提五统”改为农业税和农业税附加，此后又推进第二步改革，逐步取消农业税；到今年年底，全国将全面取消农业税，义务教育完全纳入到国家公共财政开支范围之内，由国家保证公办义务教育的投入，学校收费完全纳入“收支两条线管理”。在这种新的形势下，与多渠道办学体制相适应的以乡镇、以学校为单位的分散管理的教育财政体制已经完全不适应教育发展的需要了。教育财务实行集中管理，建立以县为主的公共教育财政体制，是公共财政体制下教育改革发展的必然归宿。
成立县级教育集中支付中心是财政体制改革的必然要求。财政部门在积极推进税费改革的同时，各地相继成立了财政集中支付中心，对直属单位的财务实行了集中管理。由于财政集中管理的单位不断扩大，管理工作量逐步加大。在这种形势下，教育系统是一个大系统，下属单位多、资金量大，会计单位之下又有二级支出单位，按照教育财务统管的新思路，在县级财政集中支付中心设立教育分中心，按照事权、人权、财权统一和效能的原则，由教育部门自己解决教育财务中存在的各种问题，方便学校对经费的使用，确保专款专用，使财务工作更好地服务于教育教学，促进教育协调健康发展，更加有利于发挥教育财政对教育事业的服务功能。因此，在县一级教育行政部门设立教育集中支付分中心，建立以县为主的公共教育财政体制，这也是县乡财政体制改革的重要内容。
四、大力推进县级教育集中支付中心建设，积极构建以县为主的公共教育财政体制
（一） 丰南区的经验在全省乃至全国已经产生了重要影响。
2003年1月，本人对丰南区建立支付中心、推进教育财务管理改革的情况进行了调研，在河北省基础教育工作会议上提出，要大力推广风难的经验。此后又多次到丰南考察、调研。2004年初，在河北省教育工作会议上，丰南区主管教育的副区长向大会作了经验介绍。2005年3月31日，中共河北省委六届七次全会讨论通过并以中共河北省委、河北省人民政府发布的《关于加强教育工作的决定》明确提出，“在财政部门监督下，建立县级教育集中支付分中心，中小学公用经费和专项经费实行集中管