论中国特色社会主义社会管理理论的形成.docx

论中国特色社会主义社会管理理论的形成 黄进 陈序（四川省社会科学院社会学所，四川 成都 610072）摘要 中国特色社会主义社会管理理论是几代国共产党人集体智慧的结晶，它经历了理论准备、奠基和形成的历史演进过程。党的十八报告对社会管理作出了比较全面系统的阐述，是中国特色社会主义社会管理理论形成的重要标志。报告清晰界定了社会管理的地位及其与社会建设的关系，完整阐述了中国特色社会主义社会管理体系的内涵，提出了构建中国特色社会管理体系的现实路径。关键词 中国特色社会主义；社会管理；社会管理体系；社会建设中图分类号A849 A 1001 - 8999( 2013) Ol - 0028 - 05社会管理是规范和协调社会关系、社会行为和社会组织，实现国家与社会良性互动，维护社会秩序的活动。中国特色社会主义社会管理理论是中国特色社会主义理论的一个重要组成部分，是我们维护社会稳定、促进科学发展、保障公平正义的重要思想武器。一、新中国成立以来社会管理理论的历史演变中国特色社会主义社会管理理论是几代中国共产党人集体智慧的结晶，它经历了一个从被包容到逐渐独立、从孕育到发展、从零散到逐渐系统的历史演进过程。（一）中国特色社会主义社会管理理论的准备时期以毛泽东为核心的党的第一代中央领导集体提出了有关社会管理的若干观点，特别是毛泽东关于正确处理人民内部矛盾的问题一文可以看作是新中国早期关于社会管理的经典文献。为了防止由于激烈的社会变迁带来的社会失范和社会动荡，实现国家与社会的良性运行和协调发展，以毛泽东为核心的党中央第一代领导集体带领广大人民群众对社会管理进行了艰苦卓绝的探索。在建国初期，政府把社会管理纳入其职能体系，由内政部（即后来的民政部）履行社会管理职能，其他机关事业单位和生产单位也承担了部分具体的社会管理任务，建立了有力、有效的社会管理体系，为社会长治久安提供了重要的社会保障。1957年，毛泽东作了关于正确处理人民内部矛盾的问题的重要讲话，这个讲话包含了现代社会管理的思想。毛泽东首先指出了社会管理的必要性和重要性。“在一般情况下，人民内部的矛盾不是对抗性的。但是如果处理得不适当，或者失去警觉，麻痹大意，也可能发生对抗。”毛泽东高瞻远瞩地预测到社会矛盾具有长期性，他说：“没有矛盾的想法是不符合客观实际的天真的想法。”他正确地提出了解决人民内部矛盾的基本方法，他主张用民主的、讨论的、批评的方法说服教育，而不是强制的、压服的行政方法，强调“团结批评团结”，惩前毖后，治病救人。毛泽东指出：“我们的目标，是想造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面。”这正是我们现在提出的社会管理的基本目标。遗憾的是，毛泽东正确的社会管理思想在实践中并没有得到较好的贯彻和坚持。随着“单位制”的全面建立和深受“以阶级斗争为纲”路线的影响，社会空间急剧缩小，政府的社会管理职能范围严重萎缩，国家的统治职能与社会职能混为一体，形成了“党政主体、高度集权、严密控制、平均分配”的社会管理体制。但是，党的第一代领导人的探索和实践，为中国特色社会主义社会管理理论的建立提供了宝贵经验、理论准备、物质基础。（二）中国特色社会主义社会管理理论的奠基时期从1978年改革开放到2002年党的十六大，是中国特色社会主义社会管理理论的奠基时期，在不断回应社会稳定问题的过程中，提出了现代“社会管理”的概念和方法。在这个时期传统的社会管理体系迅速解体，社会主义市场经济体制的目标逐渐确立，私人经济大量出现并成为社会主义经济的重要组成部分，以私营企业、城乡社区、民间组织为代表的社会自治空间大量出现并快速发展。如何在改革开放中建立新的社会管理体制、确立新的社会管理方式，成为第二代、第三代中央领导集体必须面临的重大问题。改革开放初期，既要努力克服“国家一单位个人”一元化的传统社会管制模式，又要应对商品经济、西方思潮带来的各种纷扰，维护社会稳定特别重要。因此，邓小平的社会管理思想往往与社会稳定结合在一起。邓小平指出，“中国要摆脱贫困，实现四个现代化，最关键的问题是需要稳定。”社会管理手段往往与打击犯罪、建设精神文明融合在一起，他反复强调：“在建设具有中国特色的社会主义社会时，一定要坚持发展物质文明和精神文明，坚持五讲四美三热爱，教育全国人民做到有理想、有道德、有文化、有纪律。”在社会管理的主体方面，他重视人民群众参与管理活动，要求充分发扬人民民主，保障人民群众真正享有有效管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企事业的权力。邓小平深刻指出：“所谓管理得好，主要是做好人的工作。”告诫我们在社会管理中要坚持群众路线，做好群众工作。党的十三届四中全会以后，以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体，高度重视社会管理工作。江泽民同志反复强调，稳定是发展和改革的前提，社会治安是群众安居乐业的前提。面对复杂多样的社会现象，层出不穷的社会问题，实现社会管理的长效性就必须依法治国。江泽民同志高度重视法治，将依法治国作为党和国家治国理政的基本方略，强调依照宪法和法律规定，保证人民管理经济文化事业、管理社会事务，这标志着党对社会管理的探索有了进一步的发展，对于以后明确提出社会管理的“法治保障”具有重大意义。（三）中国特色社会主义社会管理理论形成时期党的十六大以后到党的十八大是中国特色社会主义社会管理理论的形成时期，在这个时期社会管理领域逐渐独立，社会管理的内涵逐渐清晰，社会管理创新、社会管理格局、社会管理体系、社会管理科学化、现代社会管理等相关概念不断提出，最终在党的十八大报告中对社会管理作出了比较完整系统的阐述，标志着中国特色社会主义社会管理理论的形成。2003年党的十六届三中全会明确提出了我国政府有四项基本职能：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。2004年党的十六届四中全会将社会管理能力作为我党执政能力建设的重要内容。2006年党的十六届六中全会首次提出必须创新社会管理体制。党的十七大报告有八处提到“社会管理”，并用专门段落论述“完善社会管理，维护社会安定团结”，将社会管理提到了新的高度。2010年党的十七届五中全会通过的“十二五”规划把“加强和创新社会管理”作为社会建设中的独立章节，这是“社会管理”第一次正式进入国家发展规划，此后不少省市也将“社会管理”作为专门章节纳入当地的“十二五”规划之中，在实践层面确立了“社会管理”的重要地位。2011年2月，胡锦涛同志专门针对加强和创新社会管理问题发表了重要讲话，要求扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系。这是新时期关于社会管理的经典文献，提出了研究社会管理创新的重大命题，对加强和创新社会管理作出了具体阐述，提出了明确要求。但是“中国特色社会主义社会管理体系”的内涵到底是什么？社会管理与社会建设的关系是什么？社会管理到底包括哪些内容？这些问题在理论界存在较大争议。党的十八大报告清楚明确地回答了这些问题，对社会管理做出了比较全面系统的新阐述，这是迄今为止，有关中国特色社会主义社会管理理论最重要的文献，是中国特色社会主义社会管理理论形成的重要标志。二、党的十八大界定了社会管理的独立地位及其与社会建设的关系“社会管理具有多重含义，广义的社会管理是指整个社会的管理，即指包括政治子系统、经济子系统、思想文化子系统和社会生活子系统在内的整个社会大系统的管理。狭义的社会管理主要指与政治、经济、思想文化各子系统并列的社会子系统或者社会生活子系统的管理。”社会主义社会管理理论脱胎于“国家单位个人”的一元化管控模式，随着社会主义市场经济体制的初步建立和完善，党和政府的社会管理理念不断更新，社会管理体制不断变迁。自党的十六大首次在党的文件中使用了社会管理的狭义概念以后，社会管理随着社会建设的正式确立而逐渐获得独立地位，彰显了社会管理的应有作用。党的十八大报告把社会管理界定为社会建设的一个重要方面，明显是指狭义的社会管理。（一）确立社会管理的独立地位是历史发展的必然将社会管理从党和国家的管理职能中逐渐独立出来，是我国改革开放深化和现代化进程加快的必然结果，是对社会自主空间迅速扩展的及时回应。改革开放以来，传统的社会管控体系（特别是基层社会管控体系）的经济基础瓦解，社会结构发生了巨大变化，人们的思想观念发生了深刻变化，社会矛盾发生了重要转变，社会生活发生了剧烈变动，传统社会管理既严重滞后于市场化、网络化、多元化、自主化、动态化、国际化的社会环境，也与建设民主法治和谐的现代化国家相悖。因此，亟待现代的、科学的、有效的、创新的社会管理理论和实践出现。我国的社会结构从传统的一元化演化为目前的多元化。数量庞大的农民进城务工、经商，转化为现代产业工人和私营企业主、个体户；私营工商企业主大量出现，拥有强大的物质资本，成为一个举足轻重的社会阶层；传统的单位制快速解体，大量的“单位人”转变为“社会人”，失去了传统福利的关照；社会组织大量出现，成为脱离国家传统体制的一支重要的民间力量。人们的思想观念也日趋多元化，进入到一个思维大活跃、观念大碰撞、思潮大交融的新时代。市场经济带来了自主观念，各种利益诉求增多，各种社会思潮通过新媒体广泛传播。在我国由传统社会向现代社会、由计划经济向市场经济的急剧转型过程中，社会矛盾多元化、复杂化、利益化、现实化，很多社会矛盾被压缩到一个较短的、较狭窄的时空之中，呈现出集中爆发之势，成为社会稳定的重大隐患。与此同时，我国的人均GDP仍然较低，居民收入仍然不高，城乡发展、区域发展很不平衡，严重制约社会管理水平。在这样的历史背景下，必须把社会管理摆在更加重要的突出位置，必须作为一项专门的工作和任务。因此，社会管理取得独立地位是我党努力探索治国之道的必然选择，是历史发展的必然结果。（二）社会管理与社会建设的关系党的十八大报告承接了党的十六大以来的关于狭义社会管理的含义，并明确指出，“在改善民生和创新管理中加强社会建设”；“必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设”。比较清晰地揭示了社会管理的独立地位和重大作用，并界定了社会管理与社会建设、公共服务的关系。将微观社会管理从宏观社会管理中独立出来，有利于正确回应社会空间快速发展的各种诉求，有利于正确处理政府、市场与社会的关系，有利于探索社会管理的内在规律。社会管理是社会建设的一个重要方面，社会管理与公共服务共同构成社会建设的全部内容。社会管理与公共服务既区别又相互联系，两者统一于和谐社会建设之中，共同发挥着维护社会公平正义的功能。公共服务直接针对的是公共产品的匮乏性问题，通过直接提供公共产品，从正面直接满足民生需求，更多地涉及社会建设的内在功能；社会管理针对的是社会主体的参与性、有序性、安全性问题，通过避免和化解负面因素（如社会矛盾、公共安全）间接服务民生，更多地涉及社会建设的内在结构。根据结构决定功能的原理，必须把加强和创新社会管理放在更加重要的位置，特别是要通过“构建中国特色社会主义社会管理体系”来改善社会建设的结构性问题。目前，我国社会建设中的结构性问题比较突出，党中央深刻认识到这一点，因而党的十八大报告连用了“四个加快”来表达这一任务的紧迫性，要求加快形成中国特色的社会管理体制、基本公共服务体系、现代社会组织体制和社会管理机制。三、党的十八大完整阐述了中国特色社会主义社会管理体系的内涵2011年11月，胡锦涛同志首次提出“中国特色社会主义社会管理体系”的概念，党的十八报告继续沿用这个概念，并进一步指出：“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”这是第一次完整阐述了中国特色社会主义管理体系的基本内涵，概括地讲，它由四个部分组成，分别是合作共治的社会管理体制、健全完备的基本公共服务体系、法制规范的现代社会组织体制、相互结合的社会管理机制。（一）合作共治的社会管理体制现代社会管理体制涉及社会管理主体及其相关法治保障，最基本的特征应当是合作共治。根据我国国情，社会管理的主体包括党委、政府、社会、公众，这四大主体既各在其位、各司其职、各负其责，又共同参与、协商合作、互助共享。党委要在社会管理体制中发挥领导核心作用，总揽全局、制定方针、统筹协调。政府要动员资源、强化责任、细化目标、加强监督。社会各个方面要充分发挥自身优势，与党委政府同心互动、优势互补。人民群众要积极、有序、依法参与社会管理，切实发挥主人翁精神。法治是治国理政的基本方式，也是社会管理的基本方式。建设中国特色的社会管理体制必须以法治作为保障，以法律的形式界定各自职权，确定权利义务，加强社会管理和创新不能突破法律底线，任何人、任何组织绝不能以创新社会管理为名践踏法律的尊严。（二）健全完备的基本公共服务体系健全完备的基本公共服务体系是现代文明国家的基本要素。这次党的报告直接把建设基本公共服务体系作为社会管理体系的一个重要内容，强化了管理与服务相结合的理念，在理论层次上更加明晰了社会管理的根本目的改善民生。我国的基本公共服务的特征是：在主体上，政府代表国家成为公共服务最主要的责任承担者，要发挥主导作用；在范围上，公共服务要覆盖城乡，发挥减轻和消除城乡二元结构的作用；在时效上，要具有可持续性，发挥基本公共服务的长效持久作用。只有把保障和改善民生放在更加突出的位置，人民才能安居乐业，社会才能安定有序，国家才能长治久安。构建中国特色的社会主义社会管理体系就要把管理和服务结合起来，以服务支撑管理，以服务促进管理，以服务柔化管理，以服务畅通管理。要以人民群众现实利益为重，着力解决好就业、医疗、教育、收入分配、社会保障等问题，使之成为社会管理的出发点和落脚点。（三）法制规范的现代社会组织体制党的十八大报告将现代社会组织体制作为社会主义社会管理体系的一个组成部分，这是第一次鲜明地、充分地肯定了现代社会组织在社会管理中的重大作用。社会组织是社会管理体系中的重要一员，是人民群众参与社会生活的重要载体。目前我国的社会组织发展迅速，但总体上数量少、资源少、能力弱，政府对社会组织的管理水平也比较落后，严重制约了社会自我发育程度和社会自我管理水平。现代社会组织体系的基本特征是：政社分开、权责明确、依法自治，核心是法制规范。政社分开是指政府行政职能与社会的自我管理相分离，特别是党政机关要与社会组织分离，行政权力与自治权利分离。在当前创新社会管理中，随着权力和资源下移到基层，基层政府的事务增多，压力增大，迫切需要通过制度化的手段，转移和分化政府职能，把非行政事务交给社会组织和社区来完成，逐渐形成社会的自我发展空间。权责明确是指法律法规和政策要清晰界定社会组织的权利、义务、职能、责任，使社会组织在一个法定的、权威的规则体系中运行。目前，我国社会组织权责不清的情况比较突出，权利边界不清、自治边界不明、规则体系不全、规范运作不够，既存在个别违法乱纪的暗箱操作，也存在作用发挥不足的普遍问题，迫切需要明确社会组织的法定权责。依法自治是指社会组织在法律法规范围内自我管理、自我服务、自我发展、自我完善，这是管理效率最高、作用发挥最强的管理方式，应该成为以后社会组织首要的管理原则。（四）有机结合的社会管理机制社会管理机制是指社会管理各个环节的相互关系，这些环节应当相互联系、相互支撑、相互融合。当前我国社会矛盾复杂，触点多、燃点低、处理难，必须将源头治理、动态管理和应急处置有机结合，才能形成有效的、持久的、良性的、科学的社会管理机制。源头治理是治本之策，就是要将处置社会矛盾的关口前移，尽可能防止、减少、弱化严重的社会问题和社会冲突。因此，要着力保障和改善民生，健全社会规范，深化体制机制改革，完善政府决策机制，“要建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”。强化思想道德教育。动态管理是及时化解之策，要建构对社会矛盾的跟踪、梳理和化解机制，使社会矛盾不断及时化解，不断向好的方面转化，做到社会矛盾不积累、不激化、不蔓延、不升级、不恶化，使社会处于动态平衡、动态协调、动态优化的良性状态。应急处置是应对突发事件和社会风险的必要机制。当前我国正处于工业化、城镇化快速发展时期，群体性事件不时发生，同时自然灾害也频发，应急管理机制建设十分紧迫。总之，源头治理、动态管理、应急管理三者统一于社会管理机制之中，只有多管齐下，有机结合，才能标本兼治，有的放矢，真正化解矛盾、消除危机。四、党的十八大提出了构建中国特色社会管理体系的现实路径（一）加快社会体制改革党的十八大报告指出：“加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。”同样地，构建中国特色社会管理体系的基本路径也是加快推进社会体制改革。合作共治的社会管理体制要求改革一元化的行政管理体制，法治规范的现代社会组织体制要求改革社会组织的行政化组织模式，健全完备的基本公共服务体系要求改革政府公共服务供给方式，相互结合的社会管理机制要求改革静态的社会矛盾处理模式，如此等等，都需要大胆改革和创新。（二）着力加强和创新基层社会管理党的十八大报告指出：“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”社会管理的重心在基层，活力在基层，突破口也在基层，因此要将更多的人财物投向基层，通过政府购买服务、建立社工服务站、社区自治等形式，充分发挥社区居委会、社会组织、居民群众的积极性和创造力。（三）为社会管理提供有力保障党的十八大报告指出：“提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。”因此，要加强法律制度建设，坚固社会管理的“腿脚”；加强体制机制建设，增强社会管理的“体魄”；加强能力建设，强化社会管理的“筋骨”；加强人才队伍建设，升级社会管理的“大脑”；加强信息化建设，疏通社会管理的“血脉”。（责任编辑：胡学举） 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