新模式、新形势、新路径-东莞市国土空间总体规划编制初步思考.docx

新模式、新形势、新路径-东莞市国土空间总体规划编制初步思考 国土空间规划最早出现在2013年中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，提出要“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态开发管制边界，落实用途管制”，以及“完善自然资源监管体制，统一行使国土空间用途管制职责”。随后在2014年生态文明体制改革总体方案中要求构建“以空间规划为基础，以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”。期间，经历了多规合一试点工作。2018年3月，国家机构改革方案确定成立自然资源部，负责构建空间规划体系并实施监督。2019年5月，中共中央、国务院下发关于建立国土空间规划体系并监督实施的意见（下简称若干意见），明确“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现多规合一，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署”。自此，国土空间规划的地位、目标以及体系逐步清晰。目前，东莞市国土空间总体规划已启动相关前期工作。本文结合东莞实际情况，提出对市县级国土空间规划编制的思考。一、新时代国土空间规划的模式转型迈入21世纪，我国进入全面建成小康社会的关键期，国内外形势发生剧烈变化。从国际形势来看，随着第三次技术革命红利的退潮，西方主要发达国家在2008年全球金融危机后彻底跌入低增长区，各地的保守政党、民粹主义逐渐抬头，人类社会似乎再次陷入零和博弈、存量争夺的“马尔萨斯陷阱1”。在此背景下，伴随着全球气候问题的加剧，西方国家不允许我国再走高消费、高消耗的“美欧老路2”。而事实上，我国在过去快速发展的40余年间，过度消费、产能过剩、生态污染等现象依然严重，城市与城市之间无序竞争、资源内耗的情况仍在加剧。为了破解我国可持续发展的困局，党中央提出高质量发展总要求，全面深化改革。其中，生态文明建设与国家治理体系和治理能力现代化是国土空间规划提出的起点与终点。因此，需要我们在现有的规划理念、内涵、手段、管控上进行转变。（一）规划理念的转变我国国土开发经历了农耕文明和工业文明后，开始进入“生态文明”，规划理念也随着国土开发理念而转变，这是讨论国土空间规划逻辑的基点。从党十七大报告首次提出“建设生态文明”开始，到党的十八大报告把生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设一道纳入中国特色社会主义事业总体布局。生态文明建设正式成为我国高质量发展的主旋律，在规划编制上更加强调底线约束、管控型规划，探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。（二）规划内涵的转变过去，城市规划注重建设用地内部的合理安排，土地利用规划注重建设用地的边界与耕地保护。两者均未达到实现国土空间全要素的管理。在生态文明建设的理念下，规划内涵进一步扩展到山水林田湖草矿海等全域全要素的统筹，谋划全域全要素、陆海统筹、区域协调发展的国土空间开发保护格局。（三）规划手段的转变为实现全域全要素的统筹,规划手段也随之发生了转变。“第三次全国国土调查”是本次国土空间规划的底图底数，是土地利用现状的法定依据，要求求真、归真、保真。同时，以 “双评价”（即“资源环境承载能力评价”和“国土空间开发适宜性评价”）作为国土空间规划编制的前提和基础。在此基础上，统筹三生空间布局，科学划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线。 （四）规划管控的转变从图纸传导到制度传导，从过去关注技术成果编制，到实现规划编审督一体，更加注重操作性，在规划编制的过程中要考虑规划如何实施，综合运用各种政策工具，保障规划实施。从规划监督手段来看，也从以往侧重地方自查、图斑监控，到实现国家建立全程监督、长期督查的技术平台。二、国土空间规划体系的解析按照若干意见，到2020年国土空间规划体系将基本建立，并初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。到2025年，将进一步健全国土空间规划法规政策和技术标准体系，全面实施监测预警和绩效考核；到2035年，将全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平。规划体系的建立重点考虑以下内容：（一）国土空间规划的四大体系从规划运行方面来看，国土空间规划体系分为编制审批体系、实施监督体系、政策法规体系、技术标准体系四个子系统。编制审批与实施监督为规划流程，更加强调编审督一体化。在编制审批上，要求谁组织编制、谁负责实施的原则，确保规划能用、管用、好用。同时也要求按照谁审批、谁监管的原则，精简规划审批内容，管什么就批什么；在实施监督上，通过建立国土空间规划监测评估预警管理信息平台，加强自上而下的监督考核，以及对自身规划实施评估和城市问题的预警。法规政策与技术标准为支撑运行系统，是国土空间治理体系和治理能力现代化的重要体现。政策性是本次国土空间规划编制的重要特征，国家层面正加紧出台空间规划的相关法律法规与技术标准，地方也必需积极细化相关技术规范与政策机制，反映地方特色与需求。（二）国土空间规划“五级三类”编审体系从规划层级和内容类型来看，国土空间规划的编审体系可分为“五级三类”。“五级”是按照“一级政府、一级事权、一级规划”的原则，分为国家、省、市、县、乡镇五个层级。各层级规划需要解决的问题不同，规划内容、深度、侧重点及管理事权也不同。国家级侧重战略型，省级规划侧重协调性，市县级和乡镇级规划侧重实施性3。市县和乡镇国土空间规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实和对本行政区域开发保护的具体安排。“三类”分别为总体规划、详细规划、专项规划。总体规划强调综合性，是对辖区范围内国土空间保护、开发、利用、修复的全局性安排。详细规划强调实施性，是对具体地块用途和开发强度等指标作出的具体安排，是核发城乡建设项目规划许可的法定依据。专项规划强调特定性，是指特定区域（如：海岸带、流域、经济区域等）、特定领域（如：市政、交通等），为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排。（三）市县级国土空间规划的任务结合国土空间规划体系，市县级空间规划同时兼顾本级政府对上级规划的细化落实与对本级国土空间开发保护的总体安排和部署，是城市可持续发展与高质量发展的基础保障，是国土空间各类开发保护建设活动的基本依据4，其本质是要实现自然空间与发展空间的统一，体现战略性、科学性、协调性、操作性和权威性。从工作任务来看，市县国土空间总体规划的核心任务是完成“六个一”：自然资源资产负债一张表；国土空间开发保护一个目标；国土空间开发保护的一张蓝图；优化全域各类空间资源要素、资源分布一本账；规划传导机制、规划定期检验、评估的考核机制及调整修改一套机制；国土空间规划检测评估预警的一个平台。三、新时代东莞城市发展的新形势经历40多年改革开放，东莞的发展模式发生了根本性转变，已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。时间上，处在参与粤港澳大湾区建设的关键期、推动城市高质量发展的攻坚期、建立国土空间治理体系的窗口期；空间上，位于粤港澳大湾区、深圳中国特色社会主义先行示范区和东莞市省制造业供给侧结构性改革创新实验区建设的核心区域。面对“三期”与“三区”叠加的历史性机遇以及全新的国土空间规划编制的契机，本轮规划重点思考以下三组关系：（一）重新评估土地资源分配与地方发展需求根据“三调”初步数据显示，东莞市现状开发强度高达49%，接近2020年土规期末建设用地规模。在土地供应进一步压缩的预期下，未来增量空间有限。另一方面，由于存在大量的土规挂账用地，在求真、保真、归真的要求下，本轮的国土空间规划面临部分回填的压力，可预计未来新增用地的供给将会进一步压缩。与此同时，东莞市近年来加快谋划市级产业平台的建设，包括滨海湾新区、松山湖科学城、水乡新城以及部分轨道交通TOD地区均有大量新增用地规模的需求。因此，本轮国土空间规划将面临供需两端的双重压力，新增规模的供给应遵循以供定需的策略。（二）重新思考城市品质提升与城市经营效率的问题从现状公共服务设施用地占建设用地比重来看，全市大部分园镇低于国家标准（8.5%）。由此可见，设施配套滞后于土地开发，规划公共设施实施率低。随着落户政策的进一步放宽，服务设施的配套能力将面临更大挑战。从居住用地来看，东莞市人均居住用地面积略高于国家标准，但从品质来看，三分之二的居住用地为村居，居住空间的品质难以适应人口结构的变化。与此同时，由于市级政府能掌控的土地少，在加大市财政对环境建设、基础设施与公共设施建设的投入后，市政府所获取的土地增值收益与投入不匹配，未能形成良性循环。原权属主体分享了大量由于基础设施投入带来的增值收益，却给政府留下了持续的公共支出要求，导致城市开发越多，政府的经营负担越重的怪圈。（三）重新审视生态绿色发展理念和东莞经济发展模式在过去40多年的高速发展中，东莞对山水林田湖草生态要素的保护力度不够，导致现阶段环保压力大。据不完全统计，东莞近期开展的治水攻坚战、净土防御战、蓝天保卫战和固废处理处置攻坚战等四大生态战役预计总投入高达800亿元。与此同时，2018年东莞单位建设用地产出仅为深圳的三分之一、广州的二分之一，环境治理并未产生相应的经济效益。另外一方面，东莞市拥有山、海、河、林、田、草全要素，且城绿穿插，可达性较高。当前东莞市对生态空间进行孤立保护，与城市融合互动不足，生态综合价值效益发挥不够。四、东莞国土空间规划编制的初步思路作为有效防止市场机制失灵的一种空间治理行为和制度设计，国土空间规划更加强调底线管控。本次规划将在国家省的工作部署与任务要求指引下，紧紧围绕市委市政府的中心工作开展编制工作，从可持续发展战略蓝图、国土空间开发保护格局、土地和规划资源调配权等方面深入研究，做好刚弹结合、利益分配的制度设计，使国土空间规划成为实现市委市政府施政纲领的重要抓手，实现“城市格局不断优化、城市规模适度可控、城市品质持续提升、城市运营良性循环”的四大目标。主要形成以下思路：（一）强化规划引领，统筹开发保护的空间共识加快谋划新时期东莞战略定位，在目标愿景的共识下，进一步优化全市开发保护格局，统筹各级各部门的发力点，落实重点地区市级发展意图。（1）明确新时代东莞发展的目标愿景，科学谋划城市战略格局细化落实新时期东莞作为“湾区都市、品质东莞”的战略定位，对城市发展未来的产业导向、人口策略、空间结构、空间组织模式等关键问题重新思考，进一步优化 “三心六片”的城市格局，形成各级各部门的发展共识。在此基础上，搭建与城市格局相一致的重大交通设施网络，加强与广州、深圳等中心城市基础设施的互联互通，强化基础支撑。（2）统筹划定三条控制线，构建全市统一的管控线体系衔接协调各部门的管控底线，统筹生态、农业、城镇空间，科学、准确划定生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线，构建全市开发保护的基本格局，落实本次国土空间规划的刚性要求。（3）识别重点平台与战略地区，统筹规划编制与开发建设从城市发展战略出发，识别影响城市发展的重点平台和战略地区。上收重点地区的规划编制权限，由市政府或功能区管理机构主导重点平台、战略地区的开发建设，落实市委市政府的发展意图。通过重点地区的统筹开发，以点带面，实现城市空间结构的整体优化。（二）精准资源配置，形成城市经营的良性循环通过土地与规划资源的精准配置，优先保证市政府、公共利益的实现，建立政府资源要素投入、城市品质提升、土地价值提升、政府财政收入增长的良性循环。（1）设立建设用地规模机动指标，强化市政府资源统筹抓手在国土空间总体规划阶段预留一定比例的建设用地规模作为机动指标并通过台账进行管理，优先保障规划期内未预见、不确定的市重大项目建设的顺利实施，包括：交通市政基础设施、特殊用地、市重大建设平台（项目）等，并建立规模指标有偿使用制度，作为利益统筹的重要抓手。（2）增量规模实行精准投放，制定规模指标分配原则对新增建设用地规模实行精准投放，科学制定规模指标分配原则。一是格局重点优先，优先市级重大战略平台、重点轨道TOD地区、资源条件优越的地区；二是统筹力度优先，优先选择体现市级收益区域，包括市储备地以及市-镇合作开发地区；三是公共利益优先，优先投放公共设施配套，重点保障产业发展，合理兼顾经营性用地。（3）实行全要素资源调配方式，实现交通、公服、政策（密度分区、用途管制）等公共资源的集中投放。与土地资源精准配置方向相一致，将公共交通、城市公共服务、公共政策（密度分区、用途管制）等全要素资源向重点地区集中投放，同步实现重点地区的品质提升、土地增值与政府财政收入增长。（三）完善政策体系，保障规划实施路径利用广东省制造业供给侧结构性改革创新试验区的契机，争取更大的政策创新红利，保证规划的有效实施。（1）优化城市更新和土地储备政策组合，合理控制市场改造预期，增加政府的土地统筹能力。通过制定规划留白、设施捆绑、利益共享与密度分区等一揽子政策组合，建立一套土地物业收储市场化的价格体系和补偿标准，合理控制市场和权属人对更新改造的预期，增加市政府在土地统筹中的主动权，推动土地整备与城市更新并行。（2）创新村级工业园区连片升级改造路径，拓展产业发展空间全面摸清全市镇村工业园区底图底数，以村级工业园的集中统筹、连片改造为重要抓手，拓展产业发展空间。坚持政府主导原则，通过增值共享、混合开发、“三不变”提升等手段，对村级工业园区进行分类引导与改造提升，避免产业空间改造方向的偏差。（3）联合两违治理，科学引导镇街、村集体、权属人对历史遗留土地的“取舍”。结合两违治理工作，对历史遗留问题的彻底摸查，明确分类处理原则。在坚持新增违法建设零容忍的前提下，通过“增一减一”、“退二还一”等政策创新，建立严格的监督实施机制，科学引导镇街、村集体、权属人对历史遗留土地的“取舍”。既要做到让历史遗留问题有合理解决的出路，又要避免过分尊重现状格局导致资源分配的二次失衡。国土空间规划是东莞实现城市转型、空间重构和动力再塑的历史转折点，是东莞在空间治理体系上一场整体性、系统性、重构性的改革。东莞市国土空间规划将围绕“党委领导、政府推进，部门协作、上下联动，专家领衔、多方参与”的工作原则，以专题研究为先导，对关键问题、核心问题进行深入讨论，进一步明确规划编制方向与思路，高质量完成国土空间规划的编制工作。参考文献1 马尔萨斯. 人口论M. 周进, 译. 北京: 北京出版社, 2008.2 中共中央宣传部. 习近平总书记系列重要讲话读本M. 北京: 学习出版社, 2014.3 林坚, 吴宇翔, 吴佳雨, 等. 论空间规划体系的构建兼析空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系J. 城市规划, 2018,42(05):9-17.4 董祚继. 新时代国土空间规划的四个维度R.2019.潘卓鸿，东莞市城建规划设计院区域规划所，副主任规划师曾永辉，东莞市城建规划设计院区域规划所，城乡规划设计师 -全文完-