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论空问碎片减缓的国家机制

空间碎片会对人类空间活动产生巨大的威胁和损害。空间碎片减缓国际机制的功能就在于最大限度地减少和避免这种损害，维护参与空间活动所有国家的共同利益。为此，构建一个系统的空间碎片减缓国家机制是必要的．这是构建具有国际法约束力的国际机制的前提。根据相关国家实践来看，目前空间碎片减缓国家机制的内容层次并不清晰，现有体系中的“行为准则很难直接执行，特别是同商业协议纠缠在一起时。……行为准则中的许多条款需进一步澄清．并需建立执行标准和相关的要求”。笔者认为应当围绕“项目产生发展及消亡”的时间主线来构建空间碎片减缓的国家机制，内容分为五个方面．包括保障机制、项目准备阶段的准人机制、项目运行阶段的预防机制、项目运行阶段的治理机制和善后阶段的责任机制。
分工具体的管理主体、充足的经费来源和明确细致的操作标准（即减缓标准）是管理主体行使具体管理职能的前提。
1．管理主体机制
管理主体机制针对的是空间碎片管理主体的确定及分工等内容。美国和欧洲都通过空间碎片减缓政策规定了具体的管理主体，如NASA程序要求( NPR)中规定的NASA及其所属的14个具体部门（或负责人）。欧洲的管理主体则包括ASI、 BNSC、 CNES、 DLR和ESA。《欧洲空间碎片减缓行为准则》还规定： “空间碎片项目应任命一名空间碎片经理”。其他国家的管理主体都采用了概括式的管理方式，即沿用了空间活动的管理主体模式。有的主体虽然没有行政管理职能，但是也在管理活动中起到了辅助性作用，特别是一些科研性质的机构．如英国的南安普敦大学、日本的九州大学、美国洛斯·阿拉莫斯国家实验室、德国马赫研究所和意大利国家大学计算中心等。这些机构在制定空间碎片减缓标准、减缓措施和碎片治理等方面起着重要作用。
2．经费机制
充足的经费是机制正常运行的重要保障。为了实施空间碎片缓减措施，所有国家、航天机构或公司都需要在航天器设计和使用过程中投人大量的经费．而且还可能遇到短期内无法解决的技术难题，所以很难保证各种碎片缓减措施在今后得到普遍而有效的实施。目前还没有关于空间碎片减缓经费来源及使用的具体规定，更多的是涵盖于关于空间活动管理的经费制度的规定。
各国空间法规定的经费来源包括以下几种形式：一是外部来源．包括政府拨款和接受捐助援助．政府拨款是主要来源：二是内部来源，包括收取服务费用（如发射服务的收入）、融资和经营性投资（如销售航空产品、租赁土地、金融投资）。关于空间碎片减缓经费的使用，尚无专门规定。笔者认为．从使用的时间阶段角度，应当区分为项目准备阶段的经费使用、项目运行阶段的经费使用以及项目结束（或中止、终止）后的经费使用：从使用的范围角度，应当区分为用于管理程序和用于技术程序。
3．制定技术标准
制定技术标准．即制定空间碎片减缓的技术标准，这是对空间碎片进行管理的前提和依据。管理的含义就是对各个主体的行为与“技术标准f或行为标准）”的一致性进行评审、监测、督促和评估。这样的管理程序和技术程序就构成了空间碎片减缓国家机制的基本内容。技术标准的内容体现为对具体项目参与者的相关要求。
《俄罗斯国家标准》就指出： “本标准的要求必须适用于空间系统寿命期内的所有阶段：一般研制和设计规范、设计、生产、准备运行、运行和处置。”而《欧洲空间碎片减缓行为准则》却明确指出， “本行为规则不包括发射阶段安全性。”美国的NPR则明确划分了“计划／项目发展和发射前准备”和“计划／项目运行”两个阶段。由于国家是空间活动中承担责任的主体，因此，国家为了对本国的空间活动进行有效控制，都对其空间活动实行了严格的准入制度，这同时也是对国际条约中对本国空间活动监督义务的履行。
1．评审机制
评审的主体即行政管理的主体，评审的内容即项目参与者提交的有关空间碎片减缓的报告．如评估报告、任务末期报告、风险评估报告等。美国的NPR中具体规定了评审的主体、提交报告的形式和时间要求，《NASA技术标准》中则具体规定了轨道碎片评定报告(ODAR)和任务末期(EOM)计划(EOMP)的格式和具体的评审要求。
2．许可机制
许可机制应当规定许可的主体、许可的程序、许可的撤销等问题。
目前的空间碎片减缓文件中没有关于许可机制的具体规定．而各国的国内立法一般都具体规定了许可机制。空间碎片的减缓应当成为许可机制的一个重要参考标准，同时，许可机制也应当是空间碎片减缓国家机制的重要内容。美国国内法的许可制度包括，由联邦通信委员会管理的公共通信和无线电通信领域的许可、以运输部为管理者的对发射火箭、运营发射场的许可，前者与空间碎片减缓关系不大．而后者的若干规定可以为空间碎片的减缓机制提供法律依据。如“……部长确认某有效载荷发射将危害美国的公共健康、财产安全，或任何国家安全利益或对外政策利益，部长认为有必要制止根据本法持发射许可证人的有效载荷发射时，可以根据本法采取任何措施”。显然，如果“某有效载荷发射”将产生或导致“危害美国公共健康、财产安全、国家安全或对外利益”的空间碎片，就应被制止。需要注意的是，这里的“制止标准”仅仅涉及到了美国的利益，而没有规定其他国家或国际社会的利益。同样的标准也体现在了其关于许可证的更改、废止和吊销等问题上。这也体现了美国空间政策以国家利益为导向的价值取向。
3．登记机制
许可是登记的前提．登记既是对许可的一种确认，也是管理主体对空间项目进行管理的重要依据，同时还是国家履行国际义务的必然要求。登记机制应当包括登记的主体、程序、登记的查阅以及登记的变更和撤销等问题。登记是管理主体对相应空间物体行使管辖权和控制权的理由，也就是实施相应空间物体碎片减缓措施（如钝化、转轨、变轨）的理由，同时也是确认空间碎片相关责任的重要依据。
预防机制着眼于防止空间碎片的产生，而治理机制则着眼于对已经产生的空间碎片的治理和防护。广义上的预防机制还应当包括上述的“项目准备阶段的准入机制”。
1．评估机制
在项目运行阶段，评估的对象是项目参与者提交的关于空间碎片减缓的新报告，内容涉及“在正常运行中限制碎片的产生、降低在轨分解的可能性、任务完成后的处理、在轨碰撞的预防”。具体而言，报告应涉及“限制实验抛撤碎片进入外层空间、防止在轨爆炸事件发生、采用新技术减少发射过程中的剥落或喷洒物、把行将失效的有效载荷再人大气层销毁或推人更高的国际公认坟墓轨道”等内容。管理主体对项目参与者关于上述措施的计划和执行情况进行评估的过程，其实也就是行使监督权的过程。
2．监测机制
评估机制反映的是管理主体的一种被动管理的状态．因为评估管理的根据是项目参与者提供的报告。而监测机制则体现了管理主体的主动性，通过主动地对相关空间物体进行直接的监测．从而对空间碎片问题进行管理。目前国内外的空间碎片观测手段包括地基观测和天基观测。
IADC制订了监测的原则、目标和内容。原则是：利用光学或雷达设施进行同步观测：目标是：升级更新动态的碎片数量的统计数据、比较根据空间碎片环境和其演化而得来的数据：监测的内容为：在远地轨道的国际空间碎片运动、在远地轨道大比率的碎片调查研究、国际化的24小时LEO空间碎片测量运动、在远地轨道的国际性的光学观察运动等。最主要的是，雷达技术应用于LEO观测，光学技术应用于GEO观测。
监测机制是预防空间碎片产生的重要机制．是预警机制和治理机制的技术前提。
3．预警机制
空间碎片产生及损害的预警机制是规范空间活动、预防空间碎片产生的法律与政策机制，各国在相关标准体系及相关空间立法中都着力于建立有效的预警机制。预警机制往往建立在监测机制基础之上，包括建立空间碎片预警机构，对国家空间活动中产生的空间碎片进行长期监测编目．当其发生状态变化时及时提供分析报告，对可能危及人类的空间物体的再人和碰撞事件进行监测预报．对空间碎片产生的可能性进行评估等。
治理机制与预防机制可以称之为空间碎片减缓国家机制的两个核心机制。IADC曾指出，各个空间组织关于空间碎片减缓的基本原则都大体相同：一是正常运行下碎片产生的限制，二是在轨分解和碰撞潜在可能性的最小化和非运行的空间物体从空间拥挤区域的移除。这实际上就是对预防和治理两大机制提出的要求。而治理机制根据启动治理措施的原因不同．又可以分为督促机制和应急机制。
1．督促机制
技术程序一般都详细规定了项目参与者对于不同空间碎片进行治理的要求。而督促机制就是着眼于管理者应监督、促使项目参与者执行与“治理要求”相一致的措施。目前， “治理要求”规定的空间碎片治理措施包括系留、回收、脱轨、烧毁、收集、消能、变轨和脱轨等由于重复使用、回收、烧毁和收集等碎片缓减措施在近期内难于投入实际应用．因此在今后相当长的时期内．控制空间碎片环境的切实可行的措施主要是消能、变轨和脱轨三种。
2．应急机制
应急机制则主要包括空间碎片产生紧急事件的应急处理和空间碎片减缓工作紧急事件的处理等制度。应急机制的建立依赖于对空间碎片致害的实验研究，例如建立科学的风险评估机制。这也体现了管理主体与科研机构合作的重要性。
英国航天机构参与了空间碎片协委会第3工作组（防护）的工作。该工作组目前的工作重点是编写关于可在各种航天器上安装的碰撞传感器网络设计的可行性和备选方案的报告。这种网络系统的目的是向操作人员提供关于发生碰撞以及碰撞与航天器异常或故障之间的联系的实时数据．对评估再人大气层的空间物体造成的危险所采用的程序进行一次世界范围的调查。有学者指出．有三个主要的方法来评估和预测轨道碎片所造成的损害航天器的影响：天基观测、地面超高速撞击测试及分析或数值（计算机）模拟。
1．处罚机制
责任机制应当包括行政处罚和民事处罚．前者针对的是管理主体在管理过程中违反管理程序的行为．后者针对的则是项目参与者在进行空间活动中违反技术程序和管理程序的行为。目前的空间碎片减缓机制中尚无明确的处罚机制规定，但显然，处罚机制对于规范主体行为是有积极意义的。
2．赔偿机制
赔偿机制应用于出现空间碎片致害的情形。空间碎片致害又可以分为侵权人确定和侵权人不确定两种情况。
第一种情况：侵权人可以确定。作为《责任公约》的成员国．此时的赔偿机制就应与公约的规定保持一致，即规定绝对责任和相对责任两种情形。
第二种情况：侵权人无法确定。目前尚无专门的规定。针对于此．有学者提出建立空间碎片损害赔偿基金、损害责任保险制度或依据市场份额解决赔偿责任的实现问题。实践中，美国规定的强制保险制度可以借鉴：“每个持根据本法发放或转让许可证而发射运载火箭或经营发射场的个人均应承担责任险，其险额至少为部长根据美国的国际义务而认为该发射场或经营所必需的金额。部长应在与司法部长及某其他机关协商后确定。”
具体而言，赔偿机制应包括实体法、程序法和冲突法三个内容其中实体法规定赔偿的前提（即侵权的构成要件，包括空间碎片的认定，侵权人的认定，侵权行为的认定等）、赔偿的标准、赔偿限额、互免索赔、免责事由、保险机制（如美国强制保险）等；程序法应包括索赔主体的认定、赔偿的司法和仲裁程序、裁判的承认和执行等：冲突规范则规定不同情况下的侵权行为确定和损害赔偿所适用的法律。
我国自1995年加入IADC以来，积极参与空间碎片减缓的国际合作，同时我国也启动了空间碎片减缓相关法律文件及管理体系建设，包括制定了相关的技术标准，构建了空间碎片减缓的管理主体机制、经费机制、许可机制、监测机制等。笔者认为应当增加登记机制、督促机制和责任机制，同时明确监测机制的内容，进一步明确研制方和用户的权利义务，而评审、评估机制根据我国的实践能力可暂不予规定。我国空间碎片减缓国家机制应当明确调整对象、法律位阶，同时在注重总结我国空间碎片减缓的实践基础上，进一步完善管理体制和相关机制，并有选择地借鉴其他国家或组织的相关规定。为我国相关主体的空间碎片减缓和防护提供指导，为管理提供依据．力争最大限度地防止和减少空间碎片及相关损害的发生．并以最大限度地减少我国相关主体的国家责任和民事责任、降低参与空间活动的风险为最终目标。

-全文完-