浅谈唐朝的监察制度.doc

唐朝是社会组织内部自我调控的一种行为机制。步入阶级社会，国家组织诞生之后，行政监察就成为国家组织的自我调控机制.它在维护国家组织及个人的行为规范,保持行政效能方面发挥着重要作用。中国自夏代进入阶级社会.国家诞生以来，随着国家组织的不断完善，社会管理职能、阶级压迫职能的不断强化，行政监察这种国家组织的自我调控行为，也得到了不断完善了增强。唐朝，把中国封建社会推向了繁荣。盛唐气象的博大宽宏，辉煌灿烂，给人留下的记忆隽永绵长。唐代监察制度与唐代政治在历史上具有重要的地位。
一、 唐朝监察制度的组织构成
唐朝监察制度可分为行政组织内部与外部的监察两大系统。行政组织内部的监察，主要由尚书丞及吏部负责尚书丞的下属有左右司郎中、左右司员外郎各一人.《新唐书•百官志》:尚书省“左丞一人,正四品上；右丞一人，正四品下。掌辩六官之仪,纠正省内，劾御史举不当者”。又“郎中各一人，从五品上；员外郎各一人，从六品上。掌付诸司之务,举稽违、署符目、知宿直、为丞之贰。以都事受事发辰、察稽失、监印、给纸笔。"它的属员有主事、令史、书令史等等。尚书丞主要负责对行政组织尚书省内部行政过程的监督，“举稽违"、“察稽失”。吏部的监督主要属行政过程终了的考察.通过对行政效果的评价——考课，达到行政督促的目的。主持这项工作的是吏部考功司，吏部考功司的组织如下：考功郎中一员，从五品上(龙朔二年改为司绩大夫，咸亨初年复旧）考功员外郎一员,从六品上（龙朔二年改为司绩员外郎,咸亨初年复旧);主事三人，从八品上；令史十三人;书令史二十五人；掌固四人。行政组织外部的监察，主要由御史台负责.然而，由于谏官组织的发展,并且谏官在舆论监督中发挥着越来越大的作用,使谏官组织在行政组织外监察中扮演着愈来愈重要的角色。因此，唐代的行政组织外监察可以说是由御史台与谏官共同担任的。唐代初年的御史台组织，基本沿袭隋代，其后特别是武则天时期经历多次变动与调整，最终形成了三院分职的组织系统.［1］三院即台院、殿院与察院。御史台组织结构如下:御史大夫一员,为御史台首长。龙朔二年，随着御史台改为宪台,御史大夫改称大司宪.其后又改肃政台大夫，再后又分设右左肃政台大夫。神龙初年(705年)改称左右御史台，设左右御史台大夫。延和元年（712年）废右御史台，恢复唐初的称谓。御史大夫秩本从三品,会昌二年（842年）。晋升为正三品.御史中丞二员,为御史大夫的副手。随着御史台机构的分立、改称，亦先后有过不同的称呼，如司宪大夫、肃政中丞等。秩本正五品上,会昌二年（842年)晋升为正四品下.唐代有时不设御史大夫，则御史中丞为御史首长。在这一时期内，御史台设置经常发生变革，说明当时政局极不稳定，最高统治者利用增设监察机构的办法来加强对政治上流的监督，以巩固其统治.唐玄宗即位后,进入了唐代的全盛时期。由于这一时期政局稳定，经济繁荣,御史台机构和官吏的设置才基本上固定下来,建立了台院、殿院、和察院三院治事的制度。御史台分置三院或，内部分工更细、更明确了。构成了一个从中央到地方的官吏都在监察之中的严密监察系统，这表明了御史台制度的完备和成熟,这在我国监察制度史上也是一个创举。台院，相当于御史台总部或办公厅。设侍御史六人，［2]一说为四人。[3］侍御史当中资深者一人，“知杂事，谓之杂端"、“台内事专决,亦号台端”，[4］其地位相当于台院之首长。《唐六典》说：“三院各有院长,议罚则询于杂端也。"据此,杂端又可以称之为院长。其于五人,一人知公廨；一人知弹；一人知西推、赃赎、三司受事，号副端；一人知东推、理匦等；一人司东都御史台。侍御史秩从六品下。又设侍御史里行使，为非正式官,无员额限制.台院属吏有主簿一人，从七品下,相当于秘书.“掌印,受事发辰，核台务”。[5］录事二人，从九品下；主事二人；令史七十八人；[6]书令史二十五人；亭长六人；掌固十二人。殿院，设殿中侍御史九人，秩从七品下。其组织分工如下：同知东推一人，与台院知东推御史一起，监太仓出纳；廊下食史二人，监朝官廊下就食；左右巡一人，分巡京城内外，京城外以京畿为界，纠举巡区内不法之事;内供奉三人，监察殿中朝廷礼仪活动中的违法行为;另有殿中里行,为非正式官，无员额限制。殿院的职能，原本是“掌殿庭供奉之仪”，即纠举国事活动中的违法行为。但其职能的外化，已超出了其职名所概括的范围，特别是同知东、西推，监督中央财政；巡视京畿,“京畿诸州兵皆隶焉”。［7]使其有了监察中央行政机构的职权，在某些方面，它的形象类似于汉代的司隶校尉。殿院的其他属吏有:令史八人;书令史十八人。察院,设监察御史十五人，［8]一说十人,[9]秩正八品上。察院的职能，是从事监察的基础性工作。其主要职能一是巡察地方，设十道巡按,巡按有判官二人为副手，事情繁杂时，还有支使。二是监督太府、司农等中央财政部门的出纳。三是监督尚书省，设六察官，监督尚书六部，实为明六科给事中的滥觞。四是对军事活动的监察。五是司法监察。从三院分职的角度看,察院的工作无疑是最基础、最广泛的监察工作。察院的属吏有:计史三十四人；令史十人；掌固十二人。唐代执行行政组织外部监察的还有谏官组织。严格来讲，唐代谏官还没有完全独立的组织,它只是中书、门下二省部分职能的行使机构.在汉唐间近四百年的沧桑中逐渐形成的三省制度,尚书省属国家行政组织；中书与门下则属于国家政治的谏议机构。一般而言，中书省有出令权，门下有封驳权。讽谏政治，驳正违失是门下省的重要职责。但唐高宗时中书省也开始设立谏官，因而中书省也有了部分谏诤监督权。门下省谏官主要有：左散骑常侍二人，“掌规讽过失，侍从顾问."[10］秩正三品下.左谏议大夫四人，“掌谏谕得失，侍从赞相.”[11］秩正四品下。武则天时，设铜匦四,接受天下告奸、行政投诉等事，谏议大夫为知匦使之一。唐德宗时，经历调整,确定御史中丞为理匦使,谏议大夫一人为各匦使.给事中四人。给事中也是门下省的重要官员，一方面他要“分判省事"，另一方面要“与御史、中书舍人听天下冤滞而审理之.”[12]左补阙，“常供奉讽谏,大事廷议，小则上封事。"[13］中书省的谏官有：左散骑常侍二人；右谏议大夫四人；右补阙六人。其职能与门下省的左散骑常侍、左谏议大夫、左补阙、左拾遗大夫、左补阙、左拾遗相同。唐代谏官组织的发展,将行政组织外部的监察提高到一个新的水平。它将来自社会下层以及官僚层面的舆论监督、举报、投诉纳入制度化、规范化，与御史台所掌握的行政监察相结合，有力地提高了监察效能。
二、 唐朝监察制度的特点
1、在立法上对治吏作了全方位的规定
从科举选拔官员开始到官员的依法行使职权，从对官吏经常性政务的守职监督到对渎职犯罪的加重刑罚等各方面都有详细的规定,唐律关于具体犯罪的加重刑罚等各方面都有详细的规定。唐律关于具体犯罪的总共有445条,而官吏的犯罪条款只占一半以上。［14］整个唐朝可称为一部监察法。这种立法的细密,有效地巩固了君主的专制统治，也促进了唐朝经济的发展.
2、监察权具有独立性和权威性
唐朝形成了以御史制度为核心的监察系统，御史台作为中央的专门监察机关，与行政机构互不隶属，其行使监察职权是代表皇帝，只向皇帝负责,具较强的独立性。同时，唐律还赋予监察官吏特殊的礼遇，以加强其权威性.《唐六典》卷六十二载，御史出按，”州县祗迎,相望道路，牧宰祗候,僮仆不若”。再如言官，当庭与皇帝“庭争”时,不受法律追究。
3、监察对象的广泛性
唐律对各类官吏的履行职守情况都进行监督。第一类是各部门职司官员.第二类是地方官员。如《户婚律》规定，脱口及虚报年龄，以逃避课役的，处一年至三年徒刑不等。第三类是司法官吏，主要围绕审讯、判决，人犯捕捉监察及执行等活动进行监督。第四类是军事官员，《擅兴律》、《卫禁律》、《捕之律》各《杂律》都有明文规定对军事方面的违法犯罪行为进行惩治。
4、设专门的谏议官，约束皇权
唐朝形成了一整套的谏官制度，使谏议官能通过多种途径对皇帝的行为加以约束，为实现君臣共治，维护唐朝的清明政治发挥了一定作用。唐太宗的“圣明”之处,在于他知道皇帝肯定会出错，亟需臣纠正,否则，“日以继日,乃至累年,乖谬既多，不亡何待”。
三、唐朝监察制度的不足和缺憾
1、紧抓中央,放松地方
唐朝检查制度的一个明显特点是对中央百官的监察远远重于地方官员的监察.唐御史大夫为御史台长官，品秩分别为正四品和从三品,负载监察地方的监察御史分别是正八品和正七品。从组织形式看，中央的御史台分为“三院”，职能广泛。而地方监察官员一般没到省一级(道）,而州县之下则非中央监察直接涉足，仅由各级省长或其副职监理或者“自纠”,其权能设置及实效远不如中央之制.此种制度对于整个王朝危害颇深.到了唐朝后期，随着节度使的设置,逐渐由兼领监察。而节度使变成封疆大吏,对地方也无监察可言，而地方监察工作实际就不存在了.地方失察与节度使做大，是一体两翼，最终导致朝代灭亡.
2、权权相掣，皇权受益
唐代监察权与其说是以权力制约权力滥用不如说是皇帝假托他手严查群卿。监察制度的所有流弊莫不源于此。首先，权力机构设废、官员任免、条令取舍无不严格受制于皇帝个人意志。其次，监察职权行使仰仗皇权庇护。最后，皇权强弱直接影响监察职能的实现，至若唐朝中后期,地方权重，皇权削弱，则中央对地方监察之权大打折扣。
3、机构膨胀，职权繁杂
唐朝沿袭前一朝的弊病，监察机构膨胀,职权繁杂,监察官除有行政权、军事权、监察权外还有审判权、司法权,御史台设有台狱，可拘禁囚犯。由于职权过于庞杂,使唐朝末年一部分监察官吏演变为地方军阀，重蹈汉代刺史割据地方的覆辙。
4、 监察落空，委身党争
监察雇员位卑权重，他们要想在官场中站稳脚跟，要么依附皇权，要么委身权贵，缺少独立人格。随着党争愈演愈烈，监察权也极易沦为党争工具。例如:武则天为了打击李姓诸王和拥唐反周的大臣，重用索元礼、来俊臣等酷吏为御史，借用纠弹百官的名义,道听途说,罗织罪名,严刑逼供，滥杀无辜，使得监察制度失去了应有的作用。
四、结语
唐朝的监察制度是中国古代监察制度成熟和完善的代表,虽然从阶级本性来说,它最终是维护封建统治秩序的，但是其某些做法是值得我们深思的,对于当前如何进一步完善我国的监察制度是有一定的借鉴和启发意义的。