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我国职业卫生现状分析

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我国职业卫生现状分析
目前，我国的职业危害的人数，职业病的发病人数和因职业病而死亡的人数都居世界的前列。据有关部门统计，我国现有1600万家企业存在着有毒有害的作业场所，不同程度危害的职工总数有2亿人
　　我国职业病发病形势依然严峻。主要表现为：
　　第一，我国职业病危害因素分布广泛。从传统工业，到新兴产业以及第三产业，都存在一定的职业病危害，接触职业病危害因素人群数以亿计，职业病防治工作涉及三十多个行业，法定职业病名单达115种。接触职业危害人数、职业病患者累计数量、死亡数量及新发病人数量，都居世界首位。
　　第二，我国职业病发病形势严峻。近十年职业病发病情况呈现明显的凹形反弹倾向。发病人数从上世纪90年代初逐年下降，1997年降至最低后又呈反弹趋势。其中主要是尘肺病检出率显著回升。
　　第三，我国的职业危害主要以粉尘为主，职业病人以尘肺病为主，占全部职业病的71 %，中毒占20%，两者占全部职业病的90%.尘肺病又以煤工尘肺、矽肺最为严重，尘肺病患者中有半数以上为煤工尘肺。
　　第四，职业病所造成的经济损失严重。根据有关部门的粗略估算，每年我国因职业病、工伤事故产生的直接经济损失达1000亿元，间接经济损失 2000 亿元。
　　第五，职业性疾患是影响劳动者健康、造成劳动者过早失去劳动能力的主要因素，所波及的后果往往导致恶劣的社会影响。急性职业中毒明显多发，恶性事件有增无减，社会影响大。
　　第六， 对职业卫生机构和队伍现状调查表明，我国已经初步形成职业卫生监督与技术服务网络，但依然存在队伍数量少，质量不高；文化素质偏低，现场技术服务人员比例较低以及后备力量不足等问题。
　　第七，对我国职业卫生投入调查表明，各级政府自1999年起职业卫生投入呈逐年增加的趋势。但由于基数低，人均职业卫生投入明显不足，与经济发展水平极不适应，造成职业卫生监督与技术服务得不到保证。

存在的主要问题及原因
　　 第一，防治检测不到位。近十年工作场所职业病危害因素检测点数每年保持在 70 万个点次，但检测企业数呈逐年下降趋势，下降了近40％，而工作场所职业病危害因素达标率则增加到 75 ％。检测企业数的减少和达标率的升高这一相互背离的结果，反映随着职业卫生技术服务市场化，检测的数据不能真实地反映用人单位工作场所职业危害的实际情况。疾病信息监测系统不健全。
　　 第二，企业不重视。一些乡镇企业、个体经济企业生产力低下，设备简陋，无任何防护设施；管理混乱，制度不全；人员整体素质低，法制观念淡漠和愚昧无知等；个别企业无视劳动者健康权益，职业病危害问题突出，劳动者特别是农民工的健康权益得不到保护。特别是农民工从事的职业多为职业危害严重的职业，其社会保障、职业防护等都难以得到保障，职业危害不可预见因素明显增加，健康影响难以估计和控制。
　　 第三，在我国对外开放、引进外资和先进技术的同时，一些具有风险性的产品由境外向境内转移，从城市和工业区向农村迅速转移，从经济发达地区向欠发达地区转移，从大中型企业向中小型企业转移。职业病危害因素转移非常严重。
　　 第四，职业病防治经费投入严重不足。
　　 第五，职业卫生资源整体效率低，配置不平衡，职业卫生技术服务水平不高。
　　 第六， 由于职业病防治法的宣传仍存在盲区，职业卫生标准及其配套能力不能满足执法的要求，地方经济保护等导致职业卫生执法力度不够强。
　　 第七，职业卫生涉及多个部门，协同工作机制尚未充分建立。在一个部门内部，也往往有职能交叉职业卫生决策、协调、指挥不够充分，部门之间缺乏协同机制，职业病危害前期预防措施得不到有效落实。
　　 第八，传统的职业危害尚未得到完全控制，新的职业危害不断产生，对劳动者的健康构成新的威胁。
　　 第九，职业卫生标准尚未与国际接轨。

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 建国以来，我国职业卫生监管职能发生了三次重大变化。第一阶段是，自新中国成立到l998年，职业卫生监管主要由劳动部门负责；第二阶段是，1998年政府机构改革，将劳动部承担的职业卫生监察职能，变由卫生部承担；第三阶段是，2003年中央机构编制委员会办公室下发了《关于国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）主要职责内设机构和人员编制调整意见的通知》，对职业卫生监督管理的职责进行了调整，将卫生部承担的作业场所职业卫生监督检查职责划到国家安全生产监督管理局，2005年又明确将此项职能划归国家安全监管总局。煤矿这方面的职能划给了国家煤矿安全监察局。与此同时，由于一直没有对法律法规进行整体规划，随着职能的多次划转，我国职业卫生法律法规及标准体系出现了很多问题，直接影响了职业卫生监管及职业病防治工作的有效开展，急需解决。同现实的职业危害形势和实际工作需要相比，同国外工业化发达国家职业卫生法规标准体系相比，我国现有的职业卫生法规标准仍存在诸多不足，某些方面也亟需补充完善。

    1. 现状及存在问题

    1.1职业卫生与职业安全法律法规标准体系分离

    1998年政府机构改革以来，职业卫生与职业安全工作由不同部门负责，职业卫生工作与职业安全的日常监管等工作逐渐分离。2001年全国人民代表大会审议通过《中华人民共和国职业病防治法》和《中华人民共和国安全生产法》，对职业卫生和职业安全分别进行了规范，负责职业卫生的卫生部门和负责职业安全的安全生产监督管理部门也在各自职能范围内，分别对职业卫生和职业安全进行了具体的规定。与此同时，职业卫生安全的标准也开始出现分离。2003年对职业卫生监督管理的职责进行调整，将作业场所职业卫生的监督检查划归安监部门负责，出现了将职业卫生与职业安全统一管理的趋势，但职业卫生与职业安全法律、法规仍处于分离状态，未能及时调整以适应政府部门职能调整。

    目前我国尚无一部真正意义上的职业安全卫生法律。《职业安全卫生法》是《劳动法》的子法（分支法），属于劳动法法律体系，目前我国虽已经制定、颁布了《职业病防治法》、《安全生产法》等一系列法律、法规，但是从法律体系的归属来说，这几个法律似乎都不能纳入劳动法法律体系，它们不能取代职业安全卫生法。从国际上看，几乎所有国家的有关法律法规均将职业卫生和职业安全连接在一起，把预防控制职业病、职业危害以及职业伤害并列在同一法律法规文件中的同一条款内，旨在全面保护工人的健康，这个总趋势恐怕是不会逆转的。

    1.2现行法规标准体系涉及多个部门、职能交叉、执法主体交错

    一直以来，除各时期不同主管部门负责总体的职业卫生工作外，矿山、铁路等行业的职业卫生工作则由行业主管部门具体负责。故现行职业卫生法规标准体系包含了三部分：全国人大审议通过的有关职业卫生的法律；国务院制定的行政法规；各有关职业卫生管理部门制定的部门规章。基于上述原因和国务院一直没有对职业卫生有关的部门规章等进行清理，现行有效的职业卫生法规体系呈现出职能交叉、执法主体交错的局面，不仅影响到主管部门的依法行政，也给企业遵守职业卫生法律法规带来不少的困惑。类似的，现行的职业卫生标准也涉及多个部门，并表现为国家标准、部门标准和行业标准共存的特点。

    1.3缺乏总体规划，时代特征强，尚不能形成一整套有效体系

    2002年《职业病防治法》颁布前我国一直没有一部完全针对职业卫生的法律，职业卫生职能的部门调整以及长期缺少职业卫生基本法律使得职业卫生法规标准的制定缺乏总体规划，更多情况下是根据当时的职业卫生形势需要制定相应的法规或者标准。不同历史时期我国的职业卫生形势特点不同，出台的一系列的法规呈现出显著的时代性，其中尤以通知、公告显著。

    《职业病防治法》出台的时间晚于多数行政法规、部门规章，出台后并没有完全根据相应条款制定相应的行政法规、部门规章或对原有部门规章进行梳理，导致现行的职业卫生法规、标准体系呈现出错综复杂的现状，虽初步形成了“宪法——法律——行政法规——部门规章——标准”的框架，但没有做到很好衔接并真正融合成一整套的体系，某些方面甚至出现混乱与抵触。随着我国经济的高速发展，职业危害控制形势不断变化，法规标准固有的滞后性、很多法规标准出台较早而一直没有修订、某些标准配套的法规或标准的修订等原因，使得现行有效的法规标准中，有一些已经不适用于当前的职业危害控制形势，给主管部门和企业等的应用带来不少的问题。

    2. 解决措施：

    2.1 总体规划，统一职业安全与卫生立法，完善法律、法规、标准体系

    在职业卫生法规标准体系建设方面，工业化发达国家多是在构建一个基本雏形后予以统一规划，并根据职业危害形势和职业卫生发展工作的需要不断进行补充和修订。例如美国、日本、德国等的职业卫生有关的法规，在颁布后多周期性地进行调整或修订，以使之适应职业卫生工作的形势，从而真正发挥作用。因此确立合理可行的职业卫生法规标准体系制修订管理制度是很有必要的，通过周期性的梳理、修订与更新，可以使相关法规标准体系在不断完善的基础上，最终形成一整套能不断发展完善的、成熟的职业卫生法规标准体系。

    2.2 对现行法律法规标准体系进行梳理

    我国职业卫生职能几经调整后，执法主体的交错在各主管部门颁布的部门规章里表现尤为突出，亟需解决。对此可以在梳理现行法规的基础上，对其中存在冲突或者需要清理的部分提请有关部门修改或者废止，并尽快建立一体化的职业安全卫生法律法规体系。

    2.3 积极借鉴国外成熟经验

    我国的职业卫生工作仍处于探讨与摸索阶段，而很多工业化发达国家的职业卫生工作已经相对成熟。因此，在以上措施的基础上，应针对我国现行职业卫生法规标准体系存在的主要问题，结合对国内职业危害形势的充分调研，学习工业化发达国家如美国、日本等在职业卫生法规标准体系建设方面的成功经验，为制订、修订有关法规标准提供依据，进而构建符合我国国情的“宪法——法律——行政法规——规章——标准”职业卫生法规标准体系。

1. 职业安全和卫生公约与乐华陶瓷职业卫生事件的关系
目前，我国的职业危害的人数，职业病的发病人数和因职业病而死亡的人数都居世界的前列。据有关部门统计，我国现有1600万家企业存在着有毒有害的作业场所，不同程度危害的职工总数有2亿人，虽然程度不同，但是都有某种职业危害。其中粉尘污染是主要的职业病危害。佛山市乐华陶瓷洁具有限公司的200多名工人正在经历着同样的噩梦。从今年的10月份开始，这些人陆续被查出患有尘肺病或疑似尘肺病。在这个群体中，年龄最大的已逾50岁，年龄最小的20岁出头。目前，已有10多人被确诊为尘肺病。乐华陶瓷的这起职业安全事件引发社会关注，特别是陶瓷行业如何保障触尘工人的职业健康，引发各界反思。

某包装印务公司一职工与公司发生劳资纠纷，而工人从律师、同行等相关渠道获知自己从事的胶印工作是会得职业病的作业，于是为维护自身权益向卫生监督部门投诉公司存在职业病危害作业，在生产中使用一些对人体健康有影响的有毒有害化学品，而公司从来没有组织其进行职业性健康体检，要求卫生部门主持公道对企业进行调查处理。卫生监督部门在调查核实过程中也发现该公司存在职业病危害作业，公司也确实未组织职工进行职业性健康体检。另外一起是某汽车饰件公司未安排喷漆车间工人参加上岗前职业性健康体检就从事职业病危害工作，性质基本相同。

虽然此两起事件，通过卫生监督部门的介入，企业均安排了职工体检，但对企业正常生产和内部人文环境造成了一定负面影响，这种损失是无法估量的。企业组织职工参加职业性健康体检，既是一项法定义务，也是企业关心职工福利，增进企业凝聚力的有力举措，同时也是减少企业与员工之间矛盾和化解劳资纠纷的良方。根据《中华人民共和国职业病防治法》第三十二条第二款规定，用人单位不得安排未经上岗前职业健康检查的劳动者从事接触职业病危害作业，如违反此条款，卫生部门就可对企业处以五万元以上三十万元以下罚款，情节严重的可关闭该职业病危害企业。如果上述两家企业能够对存在职业病危害因素岗位的职工在进厂时就及早安排上岗前职业性健康体检，就能将职业禁忌症或已患有职业病的工人筛选出来，避免给自己增加不必要的麻烦。

其他国家对职业安全和卫生公约的执行情况
日本、韩国两国对于职业安全卫生十分重视，充分发挥政府、社团和社会中介组织及企业的作用，形成了各具特色的国家安全管理体制和企业运行机制。日本60年代就出台了《劳动安全卫生法》，韩国也出台了《产业安全保健法》。依据这些法律，两国结合各自的国情，又分别制定了上百个规章。这些规章内容非常具体，涉及面很广，操作性很强。对完善职业安全卫生工作起了很大的作用，近几年来，两国的职业安全卫生事件不断减少。总的来看，两个国家在职业安全卫生方面的实践中具有以下几点特点：1 在产业安全方面的法律法规比较健全；2 重视发挥社会中介组织的作用；3 企业安全管理责任和管理机构法定化；4企业安全卫生管理规范化；5 重视职工的安全培训。

《国际劳工组织职业安全和卫生公约》要求各缔约国就职业安全、职业卫生和工作环境采取一贯的国家政策，旨在实际可能的范围内，通过最大限度地减少工作环境中固有的事故原因，防止事故和身体伤害。155号《公约》适用于所有经济活动领域以及各种经济活动中的劳动者。其主要内容是：要求成员国制定、实施和定期审查有关职业安全卫生及工作环境的一项连贯的国家政策；要求制定实施国家战略计划，防止在工作中出现导致或发生有害安全健康的事故，并尽可能将工作环境中的危害因素降低到最小程度；建立分析职业安全与卫生形势与问题的制度；建立职业安全与卫生监察和实施制度；在条件具备时，应建立有政府、工人组织和雇主组织参加的全国职业安全卫生三方协调机构。该公约还包括一些概括性的规定，如将职业安全卫生及工作环境问题列入各级教育和培训内容等。

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