擅自改变建筑批准用途行为分析_吴桂敏.pdf

近年来，深圳房地产市场一直处于火爆状态，量价齐升，即使受疫情等因素影响稍有下跌，但是在 2023年一开年，又出现楼盘抢房、售罄等消息，说明楼市整体还是非常火热。城市发展空间有限，为保障产业发展，顺应土地供应结构改变、产业结构转型升级等因素的变化，研发厂房、研发办公、商务公寓等新型用房近年来大量涌现，受楼市火爆的影响，市场上出现了市井俗称的“工改商”“工改居”“商改居”等擅自改变建筑批准用途的行为，将原先为工业、办公、商业等用途的物业通过改建、扩建，分隔进行销售。所谓“擅自改变建筑批准用途”行为，一般是指在通过“招拍挂”公开出让或协议出让方式依法取得的国有土地上，行为人擅自改变土地使用功能或擅自改变建筑物整栋、多层或单层使用功能，使建设用地用途性质改变或规划设计条件发生较大变化的行为。容易混淆的是，在农村集体土地上的违法建筑建设行为不属于本文“擅自改变建筑批准用途”分析的范畴，原因在于此类地块一般没有规划控制指标，不存在擅自改变的情况。一、擅改行为分类从违法时间序列上看，行为人从签订土地使用权出让合同到项目建成交付使用的全流程都可能存在擅自改变建筑批准用途的行为，以关键节点进行划分，这种擅改用途的情况主要集中于三个阶段：取得土地使用权之后至规划验收之前、规划验收之后至建筑投入使用前和建筑投入使用之后。1.取得土地使用权之后至规划验收之前的擅改用途行为在取得土地使用权之后至规划验收之前的擅改用途行为，指在签订建设用地土地使用权出让合同后、尚未通过建设工程规划验收，行为人未取得建设工程规划许可证而施工或虽有建设工程规划许可证但未按批准范围、内容施工等的违法情形。此阶段发生的擅改行为后果一般是导致土地批准用途或规划控擅自改变建筑批准用途行为分析吴桂敏，宁智（深圳市自然资源和不动产评估发展研究中心，广东深圳518040）摘要：受到利益驱使、规划落后、监管不力等因素影响，深圳市场上出现了“工改商”“工改居”“商改居”等擅自改变建筑批准用途的违法行为，其在取得土地使用权之后至规划验收之前、规划验收之后至建筑投入使用前和建筑投入使用之后三个阶段中呈现不同的特点。经济利益驱使、相关规划滞后、土地批后监管链条不闭合、相关法律法规不完善是其产生的根本原因。通过分类执法、明确法律责任以及完善规划变更程序等措施将有助于解决此类问题。关键词：擅改用途；违法建设；规划验收；违法销售；监察执法中图分类号：F299.22文献标识码：A文章编号：1004-0714(2023)006-0034-04Analysis on the Behavior of Changing the Approved use of Buildings Without AuthorizationWU Gui-min,NING Zhi（Shenzhen Natural Resources and Real Estate Appraisal Development Research Center,518040,Shenzhen,Guangdong,China）Abstract:Driven by interests,backward planning,weak supervision and other factors,there have been illegal acts of changing the approved use of buildings without authorization in the market,such as“industrialto commercial”“industrial to residential”“commercial to residential”,which present different characteristics in the three stages from the acquisition of land use right to the planning acceptance,after the planningacceptance to the building before the building is put into use and after the building is put into use.Drivenby economic interests,relevant planning lags behind,the supervision chain after land approval is notclosed,and relevant laws and regulations are imperfect.Measures such as classified law enforcement,clearlegal responsibilities and improved planning change procedures will help to solve such problems.Keywords:Unauthorized Use;Illegal Construction;Planning Acceptance;Illegal Sales;Supervision andLaw Enforcement城市治理City&Governance34制指标发生改变，一是违反了 中华人民共和国城乡规划法 第六十四条，即未取得建设工程规划许可证而施工或虽有建设工程规划许可证但未按批准范围、内容施工的情形；二是违反了中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 第十七条，即未按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求开发利用土地。从市场来看，发生在该阶段的违法案件不多，主要原因是该类违法行为较易察觉，在日常规划土地监察执法检查中容易被及时发现而得到有效遏制。此类行为的违法主体主要是非品牌房地产开发企业、小型产业类公司及其他小型企业，一般以运作单个项目为主，不考虑品牌的延续性，以获取超额利润并快速实现资金回笼为目的。近几年，此类擅改用途涉及的类型主要以“工改居”为主，包括在工业用地上违规进行住宅项目的开发、将已建成未报建的厂房或新型研发用房改为公寓等情况。从违法程度上看，此类行为违法程度大，且产生的后果严重，执法监察的难度极大。此类违法建设在擅改用途后往往以低价分割销售，涉及的利益主体众多且繁杂，这给执法监察工作带来了极大阻力。宝安区的鸿福花园是非常典型的案例。鸿福项目位于宝安区福海街道，法定用途为一类工业用地，土地权属为协议出让的国有用地，建设用地规划许可证 及 建设工程规划许可证显示规划为 1栋 9层厂房和 1栋 4层宿舍，建筑面积约 12000平方米，但到 2014 年 7 月，该宗土地上建成为 8 栋 21 层的住宅楼，实际建筑面积近 80000 平方米，其建设内容与规模与 土地使用权出让合同 建设工程规划许可证 记载严重不符，违反了 城乡规划法 和 城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 的相关规定。规划土地监察部门于 2014年 9月对该楼盘涉嫌违法建设立案调查，2015年 7月正式下达 处罚告知书，限期一个月拆除违法建筑物，此后该楼盘被执法部门查封。但是，在此之前，鸿福花园以每平方米 6880 元起进行销售，而且建设方还为购房者提供购房贷款服务，分期 6年，至处罚之前，已售出楼房千余套，每户的首付款平均几十万元，建设方已收购房款高达数亿元。由于涉及购房人数多，目前强制拆除工作难以开展。2.规划验收之后至投入使用之前的擅改用途行为规划验收之后至建筑投入使用之前的擅改用途，是指按照国有土地出让合同 建设用地规划许可证 建设工程规划许可证 建设工程施工许可证 等的批建用途和规模进行建设，通过规划验收并取得 建设工程规划验收合格证 后，房屋尚未实际投入使用之前，以擅自改变内部建筑结构、加层、加建等方式对整栋或局部建筑进行改造，改变建筑原批准使用用途的情形。该情形的违法行为一般将导致规划设计条件发生较大变化。目前出现的擅自变更建筑批准用途的案件大部分属于此种情形，包括“工改商”“工改居”“商改居”等所有擅自改功能的类型。其中，“工改商”是指工业厂房改为商业或办公的情况，此前一般以改为办公的情况居多，但由于近年商住价格严重倒挂，办公类房地产大量空置且价格明显下滑，因此“工改商”的情况较早年大幅减少；“商改居”包括办公改为公寓以及商业用房改为公寓的情况，是目前市场上擅自变更建筑批准用途数量最多的类型，一般打着“商务公寓”的旗号进行营销，“销售”方式一般是签订 20 年长期租赁合同或购买人以公司身份按原批准用途购买。根据市场调查，此种类型的违法主体一般为品牌开发商或其旗下的项目公司，其在前期设计和施工过程中一般会为规划验收后改用途作出预留，如在层高的设计、功能结构的布局等方面。较为典型的案例包括龙岗区龙城街道恒大城市之光、龙华新区龙华街道天玑公馆、坪山区坪山街道玖云著等。恒大城市之光位于龙岗区龙城街道，土地批准用途为商业用地，土地权属为拍卖出让的国有用地，项目规划建设规模为约20 万平方米，其中，办公批准建筑面积约为 8.5 万平方米。经查询，该项目依法取得了 建设工程规划许可证 建设工程施工许可证 商品房预售许可证，但是开发商在按照批建内容和规模建设完成建设通过验收后，将办公楼栋内部改建为小户型公寓并对外出售，据报道共有 1600多套，2020年底已全部售罄。天玑公馆位于龙华区龙华街道，土地批准用途为住宅、商业用地，土地权属为协议出让的国有用地，项目规划建设规模约 6.6 万平方米，其中，住宅建筑面积约 5 万平方米、办公建筑面积约 1.3 万平方米。开发商按照批建内容和规模建设完成建设并通过验收后，将 C 栋办公楼栋整栋改建为小户型公寓并对外出售。玖云著位于坪山区坪山街道，批准建筑面积约 10 万平方米（其中，办公建筑面积约 9万平方米），地上建筑为层高 4.5米的 4栋高层建筑（包括 3 栋办公和 1 栋公寓）。土地批准用途为商住混合用地，土地权属为拍卖出让的国有用地。该项目依法取得商品房预售许可证 可对外销售，建筑工程验收合格。开发商在销售期间通过搭建 LOFT公寓样板房、以“买一送一”的高赠送率进行宣传，将办公楼按照公寓对外出售。其后，开发商对已售出的办公楼进行统一加层改造。规划土地监察部门于 2018年对其进行依法查处，要求恢复原状。由于该案件查处的违法行为人不是开发商而是各套房屋的约 500名实际产权人，执法难度因涉及权利人数多而加大。3.建筑投入使用之后的擅改用途行为建筑投入使用之后的擅改用途主要是指一些处于城市中心区域的工业建筑，在经过多年使用后，伴随城市发展、区域规划功能定位及产业结构调整而改变建筑批准用途的情况。市场上的擅改用途类型有“工改居”“工改商”等，如位于区域中心的老旧工业区，由于片区原功能定位已无法满足城市发展和市场的需求，往往会对片区规划、用地性质、建设规模以及产业布局进行重大调整，将工业建筑改为公寓、办公、商业、创新用房等。此种擅改用途的情形一般涉及土地用途的变更，其用途改变之后更加契合城市的发展，经济社会效益显著增加，因此，在一定程Special Zone Economy Issue6,2023(Vol:413)35度上，这甚至并不算是一种“违法”的擅自改变用途行为，如位于深圳市福田区的华强北、八卦岭片区，南山区的华侨城创意文化园等就属于此类。华强北、八卦岭片区是工业园区升级改造为商业街区专业市场的典范。这类片区在上世纪八九十年代定位为“电子和轻工为主”普通工业园区，由于区位优势明显，租金水平居高不下。而同期原特区外新建的工业厂房凭借其低廉成本优势，吸引了众多实体产业向原特区外转移，导致片区内的厂房一度空置严重，租金严重下跌。随着经济发展业态变化，一些批发、零售、餐饮等新业态陆续入住直至大量商业设施在片区逐渐集聚和扩展，大量的工业厂房被改建为商铺投入使用，片区迅速成为最具活力的商圈之一。此时片区内大量“工改商”的擅改功能行为已成既定事实，且其确是由于片区原功能定位无法满足城市发展和市场的需求而造成，于是政府（主要是区、街道一级）对片区规划、用地性质、建设规模以及产业布局提出新的要求，规划部门因此作出用地规划功能调整，原工业用地大部分变更为商业用地及住宅用地，功能定位调整为兼具商务办公、居住等功能的城市综合性片区。华侨城创意文化园位于南山区华侨城片区原东部工业区内，片区土地规划用途为一类工业用地，建筑类型为老旧多层厂房，原入驻企业基本是上世纪 80 年代引进的“三来一补”工业企业。周边土地规划用途以居住用地为主，另有部分商业用地及新型产业用地。随着城市的发展，区域功能定位发生了重大变化，工业区内的工业厂房已不适宜进行工业生产。华侨城集团结合厂房的建筑特点以及文化创意产业政策的相关指引，提出了将工业区改造为 LOFT文化创意园的构想，在保留旧厂房建筑形态和历史痕迹的同时，成功打造了融合“创意、设计、艺术”的创意产业基地，集聚了一批涉及多领域的创意、设计商家，并成功举办“双年展”等特色文化活动，促进了片区经济和社会价值实现。二、原因分析1.经济利益驱使经济利益驱使是擅自改变建筑批准用途的主要原因。对经济利益追求主要有两个主体：一是开发商追逐经济利益，将价格水平较低的用途类型的房屋按照价格水平较高的用途类型房屋出售，以达到追求超额利润的目的。主要操作模式一般是以承诺业主可以加建、改建已达到改变房屋使用用途作为卖点，在房屋前期设计上进行安排，为后期对房屋用途改变、增加使用面积等预留空间，在交付前后进行改造。二是业主个人追逐经济利益和使用空间。部分业主意图通过擅改房屋用途得到更多可用于经济交换的空间资源，以获取更多经济利益。同时，业主出于空间使用方面的需要，往往也非常乐意通过加、改、扩手段后再进行擅改，以获得超额收益。据调查，擅改功能的项目功能改变前后都存在明显的价格差异。如龙岗区恒大城市之光由办公改为公寓，2021 年其周边同等类型价格水平为：办公约 25000元/平方米，该项目实际销售均价约 33000元/平方米，价差为 8000元/平方米。宝安区鸿福花园由工业改为住宅，假设按 2021年的价格水平进行测算，其周边工业价格水平约 4800元/平方米，周边住宅类项目的价格水平约37000元/平方米（类似小产权房价格，非正常的商品房价格），价差约 32200 元/平方米。可见，改变功能前后的经济利益差是擅改建筑批准用途的主要因素之一。2.部分区域城市规划与城市发展不相适应部分区域城市规划功能定位滞后于城市发展，表现在两个方面：一是对位于区域中心的传统工业区，如华强北、车公庙、八卦岭等片区，随着片区城市发展定位的变更及产业转型升级，大批工业厂房存在变更升级为商业、办公的需求，此种需求的合法化须通过城市更新或城市规划调整而实现，但由于开展城市更新、旧改等的门槛高且刚性要求多，加上城市规划批量调整机制的不健全不完善，导致在上述片区出现批量擅改用途的违规行为；二是城市规划在预测产业用地的需求上与市场实际需求出现较大偏差，导致擅改用途行为发生，如近年来创新产业（研发办公，属工业类）用地因供应过剩或创新产业用房配比过多而出现大量办公用房空置、价格下跌、市场去化率低等现象，这催生了企业将产业用房擅自改变为公寓、商业等违法行为。3.国有建设用地批后监管链条不闭合现行的法律法规对国有建设用地的管理有严格的规范和程序，须经过用地许可、工程许可、施工许可、工程验收等环节方可交付使用，涉及的主管部门主要包括规划、建设、城管和公安等，但是规划土地监察部门在国有土地的批后监管中很少介入，难以及时发现和查处在建筑工程建设过程、投入使用等环节的违法行为，无法形成土地批后的全链条、全流程监管。例如在工程规划验收时，很多验收部门并未要求查违部门加入。4.相关法律法规不完善，制约查违执行力目前大部分地区关于查处擅改建筑批准用途的相关法律法规不完善，缺乏认定的具体标准和相关罚责。一方面，在现有的法律法规中，对认定“建筑用途改变”各种情形的界定不清晰，在认定、处理上缺乏明确的标准，原则性的条文多，执行性的条文少，给行政执法带来一定难度。执法人员在实际执法过程中仅能对因建筑结构变化而导致房屋用途改变的情况进行辨别和认定，而对建筑结构不变但实际使用功能变化而导致的房屋用途改变的情形则难以辨别。这给部分企业擅改建筑批准用途提供了机会，催生了擅改用途违法行为。另一方面，现有法律法规关于违法建筑查处的相关罚责缺乏，惩罚力度弱，也是催生擅改用途的重要原因。关于此类违法行为的处罚，现行的做法是以建设工程造价的百分之十为上限进行罚款，对建设单位也仅处以五万元以下的罚款，对于参与违法的物业管理公司、施工单位、设计单位、房地产开发企业缺乏有效的责任追究机制。相关条款中虽有关于强制拆除的表述，但实际执法中强制拆除却面临种种困难。这些惩罚措施与擅改功能后的巨大收益相比，微不36足道，低违法成本和高额收益之间的缺口，驱使部分企业铤而走险，擅自改变建筑批准用途并公开对外销售，给查违工作带来极大困扰。三、对策和建议1.加强执法监管近年来，深圳规划土地监察执法体系改革逐步深入，在将大部分市级执法职能下放到区级后，2021 年，深圳发布 深圳市人民政府关于街道综合行政执法的公告，明确将城市管理、规土监察、文化市场、房屋租赁等“17+1”类行政执法事项下放街道，推动街道以自己名义开展行政执法工作。在执法主体上，将全市 74 个街道办事处推到行政执法的“台前”，承担起更多综合行政执法主体责任。违法建设行为具有很强的“传染性”，查处职能的下放带来了更方便更快捷的执法效能转变，更有利于对擅改违法行为“早发现”“早制止”“早拆除”。在加强执法监管的具体措施上，要注意以下几个方面：一是通过加强人工日常巡查、并定期或不定期开展专项巡查工作，擅自改变建筑批准用途的违法建设行为与一般的违法建设行为存在区别，其更隐蔽，更需要原始资料和专业方面的能力，因此，执法人员的日常巡查和专项巡查要组合应用，对重点区域重点项目要盯紧盯牢。二是要运用天眼、大数据等新兴技术平台加强区域管控，天眼可以发现违法建设行为，大数据等新兴技术平台可以更好地识别擅改违法建设行为，通过销售价格的比对、区域热点等等，可以较为快速地发现擅改违法建设行为。三是建立群众监督举报制度，及时发现擅改违法建设行为，及时控停违法建设行为。监督举报制度由来已久，电话、网络、邮件等方式已普遍存在，但是渠道只是一方面，及时联合相关部门执法控停等等还需要加强。前文中的鸿福花园就是如此，鸿福花园于 2013年 11月开工，2014年 7月封顶，2014年 9月被执法部门查处涉嫌违法建设的问题，2015年 1月房屋销售管理部门告之市民鸿福花园未取得商品房销售凭证，依法不得进行销售，但是到 2015年 5月鸿福花园仍在公开销售。2.分类执法擅自改变建筑批准用途的违法建设行为有多种情况，一拆了之或一封了之确实难以执行，因此，分类执法是一个较为合适的出路。一是对于不能调整用地性质的项目，正处在改建初期或可恢复原状的，此时应立即控停违法建设行为，要求行为人限期拆除并恢复原状。二是若不能恢复原状的，可处没收实物或违法所得，擅改违法建设行为的主要目的是为了销售获利，因此，没收违法所得相对较好操作，但对已销售给个别业主的难以实施。三是对已经改建完成尚未投入使用的，若变更前后土地用途大类仍保持不变的，如变更功能前后土地用途大类均属于商服用地，细类用途从办公变更为商务公寓的，可通过补缴地价及罚款许可其变更。3.细化执法建议对现行法规政策中关于擅自变更房屋用途的处罚条款进行细化。一是要明晰房屋用途变更的法律界定，明确具体认定条件。不同房屋用途之间存在一定的相似性，而擅改违法建设行为往往发生在毛坯状态，在没有真正实施擅改建设行为时，如何确定房屋批准用途发生了改变存有很大困难，因此需要细化政策，结合市场现状制定操作性的工作指导文件。二是细化违法程度，明确不同违法程度的经济处罚具体数额，明确不同情节下相应采取的处罚措施和行为人须承担的法律责任。未取得建设工程规划许可证而施工或虽有建设工程规划许可证但未按批准范围、内容施工的违法程度应当大于通过规划验收并取得建设工程规划验收合格证后、擅自改变房屋功能的违法程度，应根据违法程度的不同进行不同程度的处罚，处以不同标准的罚款以及明确行为人应当承担的法律责任。目前，以建设工程造价的百分之十为上限进行罚款远不能制止巨大经济利益带来的违法冲动，可提升处罚上限，细化执法惩治措施。4.完善制度政策一是建立部门间的执法衔接问题。查违、规划、住建等部门要建立联动机制，做好执法衔接，例如在初期发现擅改建设行为，建设部门就应当介入，规划等部门应提供协助核查；在擅改房屋销售期间发现，房屋销售管理部门应当介入执法，产权管理部门可从产权管制方面进行协助执法；在规划验收阶段，在旧城改造城市更新土地整备涉及补偿时，应该要查违部门介入。只有部门联动，联合执法，才能真正形成威慑力。二是建立规划调整机制。对于因片区规划功能定位改变或者符合用途变更的其他情形的房屋，可按照城市更新或法定图则个案修改等法定程序予以变更土地用途。对已经改建完成并投入使用多年的老旧建筑，如经十五年或更长的使用时间后，其法定功能确不能满足现有区域规划的功能定位和市场需求的，予以考虑启动法定图则个案修改程序调整相关规划。注释：宝安公社.重磅 福永鸿福花园被勒令清拆 小产权房末日来临Z/OL.（2015-07-31）.https:/ Z/OL.（2021-09-03）.https:/ Zone Economy Issue6,2023(Vol:413)37