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长江流域水资源管理体制研究
发表日期：2006-03-22　作者：刘振胜　来源：长江水利网　评论 0条
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摘要：以流域为单元统一管理水资源，已成为世界各国普遍采用的管理模式。建立长江流域管理新体制，对实现长江流域水资源的可持续利用，促进长江流域经济社会的快速稳定发展具有极其重要的意义。作者在分析目前长江流域水资源管理体制和存在问题的基础上，提出了适应21世纪水管理需要的长江流域管理新体制：流域统一管理更具权威性；管理的内容应涉及水资源的各个领域，较之目前的流域管理内容更为广泛；流域管理机构与行政区域间的事权划分明确，且能有机结合；区域管理应服从流域管理，行业的专业管理应服从流域的综合管理；流域管理机构应该成为流域管理和开发治理的主体，代表国家对流域内的水资源骨干开发项目实施全过程的控制。
关键词：长江流域 水资源 管理 体制
2002年8月29日，第九届全国人大常委会第29次会议修订通过并于当年10月1日起施行的《中华人民共和国水法》规定：国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。这一管理体制的确定，既借鉴了国际流域管理的先进经验，又结合了水资源特征和我国管理实际，可以说是我国多年来一直致力于建立权威、高效、协调的水资源管理体制的结晶。
根据《水法》的这一规定按照发展社会主义市场经济、依法治水的要求，改革和完善现行流域管理机构及流域管理体制，建立权责一致、精简高效、运转协调、行为规范的长江流域水资源管理新体制，是摆在我们面前的紧迫任务。为此，应抓紧开展以下两个问题的研究：一是如何通过深化改革，建立新型的流域管理机构；二是流域管理与行政区域管理如何有机结合。
流域是由水的流动性所决定的一个特殊的概念。以流域为单元统一管理水资源和公共水环境，已成为世界各国普遍采用的管理模式。尤其西方发达国家在依法实施流域管理方面，已取得了一整套成功的经验。因此开展对上述问题的研究，仍然需要既借鉴世界各国经验，又要结合我国当前实际管理状况和未来发展趋势来综合分析。

一、国外流域管理经验
（一） 美国田纳西流域管理委员会（TVA）
TVA是1933年由美国国会立法设立的，既是唯一的美国联邦政府直属的公有公司，又是一个区域经济发展机构和田纳西河流域管理机构。其主旨、目标、活动范围、权力和义务等都是以法律授权形式予以明确的，具有较大的独立自主权。TVA的权力集中在董事会中，包括人事、财务、价格等。董事会有三位董事，由总统提名，经参众两院通过后任命。在董事会任职的人员多数是有关专业的专家。TVA实行多元决策机制，重大问题由董事会集体决策。
为扶持TVA的发展，政府给予其一些优惠政策：将一些大型企业和电站划归TVA经营（TVA是美国最大的电力生产单位）；对TVA的财产、收入免征一切税收；由政府担保，授权TVA发行债券用于重点项目的建设等等。田纳西河流域在TVA的统一管理下，经过60多年的综合开发，在防洪、航运、电力、农、林、渔及旅游业等各个方面都取得了巨大发展。这一成功经验得到了世界范围的广泛推崇，很多国家先后效仿建立了类似的管理机构。其主要特点是：①以改善流域经济为目标，对流域的社会和经济发展具有广泛的权力；②流域管理机构是政府的一个机构，直接对中央政府负责；③通过法律授予管理机构高度的自治权；④有专门的启动资金开展流域滚动开发，并有相应的扶持政策作保障。
（二）法国罗纳河公司。在开发治理罗纳河过程中，为有效协调处理好各地区、各部门的利益关系，法国国会于1921年通过了一项关于成立罗纳河公司的法令，同时授予其综合开发和管理罗纳河的特许权。
罗纳河公司是法国政府控制的从事公共事业的股东公司，其主要职责是开发罗纳河的水电、航运和灌溉，以及与水面和河岸有关的开发。它在履行职责时是以所有者、承包者和管理者的统一身份出现的。目前公司有320个股东，包括与流域开发有直接关系的地方政府、公共和半公共机构，如国家电力公司和国家铁路公司等。
公司设置董事会，董事会主席属政府内阁成员，一般由政治家担任。董事会由30人组成，政府有关部门代表7人，股东代表5人，职工代表5人，专家5人，受益地区代表8人。董事会下设总经理，负责公司的日常工作。
经过半个世纪的开发，罗纳河在法国境内500多公里河道的梯级开发已基本按照流域规划的要求完成，成为世界范围内得到充分综合开发利用的典范。罗纳河综合开发利用的基本经验是在合理规划、优惠政策和现代化管理的基础上，以水电开发为龙头，带动整条河流的治理，实现流域的滚动开发，如开发规划充分考虑了综合利用和节约水土资源的基本原则，注重防洪、发电、航运、供水、环境等各项目标的统筹考虑，力求综合效益的最佳发挥；国家授予罗纳河公司开发和管理罗纳河的特许权及罗纳河沿岸土地100年的经营使用权；作为非盈利性的公共事业机构，国家对其免征各项收入税；为使公司滚动开发有足够的资金，公司的大量地方股份不参与分红；公司负责征收罗纳河的多项资源费用于补足开发治理经费；公司有权考虑设备设施的运行维护费、偿还贷款本息、合理利润等因素核订供电价格，以保证公司的良性运作；通过科学化的管理与现代化的运行调度手段，仅有数百人的罗纳河公司拥有数百亿法郎的资产，涉及范围包括水行政管理、工程建设、运行管理、科研等诸多领域。
（三）英国泰晤士河水务局。泰晤士河水务局是根据英国1973年通过的《水法》的有关规定，在全国范围内建立的10个水务局之一。其主要职责是编制水长期战略和计划；开发建设新水源；为辖区居民提供洁净、充分的用水；提供排水设施；对污水进行处理；恢复和维护河流和其他水域的清洁和卫生；维持、改进和扩大淡水渔业生产；全面监督辖区内有关土地的排水和防洪事务；保护娱乐用水域及相关土地；负责辖区内的水综合管理现状调查；制订水中长期供求计划。泰晤士河水务局通过数十年的努力，使泰晤士河流域的水资源管理与保护取得了令世人瞩目的成绩。
水务局的权力机构是董事会。董事会主席由环境大臣任命。董事会成员由两部分组成：一部分是由环境大臣和农业、渔业、粮食大臣各任命2~4名熟悉业务并具有一定组织、协调能力的人员担任；另一部分是流域内的地方代表。其中，国家任命的代表数额不得超过地方的代表数额。董事会负责制定长期的大政方针，并聘任总经理负责水务局的日常工作。
水务局并非政府机构，而是一个由法律授权的、具有很大自主权的、自负盈亏的（防洪、排水由各级政府拨款）公共事业性组织。它可以对其所从事的事业确定收费标准，并适当收取费用。原则是保证其收入大体上超过允许在税收帐户中列支的全部费用，并保证规定的利润率。其收取的费项包括：水费、排污费、地面排水费、环境服务费、水资源费等。
不难看出，上述美、法、英各国的流域机构尽管机构的组成形式和扮演的角色不尽相同，但在流域管理中均取得巨大成就。另外，上述流域机构开展流域管理还有一个重要的共同点，就是都有专门的强有力的法律支持和进行治理、开发的资金保证。
二、长江流域基本情况与流域机构管理工作现状
长江是我国第一大河流，流域面积180万km2，流域多年平均水资源总量9616亿m3，占全国水资源总量的34.19%，可开发水力资源为1.97亿kw ，约占全国的53.4%。流域总人口约4.2亿，约占全国的1/3，粮食产量和工业总产值均占全国的1/3以上。长江水资源丰富，是解决北方缺水、实施南水北调的最佳水源地。因此，长江水资源管理的程度直接影响着我国经济社会的发展。
多年来，长江流域的水资源管理主要是国家统一管理与流域内地方行政区域管理相结合的管理模式。长江水利委员会作为水利部派驻长江的流域机构，依据国家授权在长江流域内行使水行政管理职能，和流域内地方水行政主管部门相结合，开展水资源管理工作。此外，在流域治理、开发中还承担大量基础事业和技术服务方面的工作。
（一）以促进流域水法制建设为核心努力建立长江流域水管理体系。主要任务是：负责有关法律、法规和政策的宣传教育和监督实施；参与有关法律、法规和政策的制定和修改；调处流域内省际水事纠纷；依法开展流域水行政执法活动以及其他水行政管理活动。在《水法》修订之前，流域机构在开展流域水行政管理中存在的主要困难和问题是法律地位和管理职能有待强化，从全局利益出发协调有关地区与部门间利益时缺乏有力手段。
（二）以防洪减灾作为流域管理工作的重点。洪水灾害是长江流域最主要的自然灾害，灾害损失十分巨大，防洪减灾一直是长江委开展流域管理的首要任务。长期以来，经过大量防洪工程的建设，长江流域防洪标准明显提高，自1954年以来，长江干堤经历了历次洪水的考验，特别是98''大洪水的严峻考验，显示了长江防洪工程体系建设的巨大成就，保证了长江安澜，使沿江亿万人民生命财产安全和国民经济持续稳定发展得到保障。98''大水之后，国家投巨资用于长江堤防建设，旨在提高抗洪能力。但长江汛期水量巨大，中下游平原地区高程普遍低于长江洪水位，如遇特大洪水，一旦溃堤，灾害损失将不可估量。因此，长江的防洪任务仍然十分艰巨，不可掉以轻心。
（三）长江流域水土保持工作坚持生态建设与治理开发并举，实行山、水、田、林、路综合治理。目前全流域已累积治理水土流失面积10万多平方公里，在治理区基本控制了水土流失，提高了环境质量。但长江流域的水土流失尚未得到全面有效控制，据测算，长江流域水土流失面积达56万平方公里，因人类活动造成的水土流失仍十分严重，因此，长江流域水土保持工作所面临的形势还十分严峻。
（四）在长江的流域管理中，长江水利委员会十分重视各项基础事业工作，为实现科学的流域管理提供了依据和保障。水文、勘测资料的收集与整理为规划、科研、设计、防汛、水行政管理等提供了基础资料和决策依据。目前流域内各类水文、气象站点达6400多个，各种勘测、实验等基础工作机构遍布整个流域。
（五）流域规划是流域水资源开发利用和防洪水害等各项水事活动的重要依据。50年代中期，长江水利委员会根据当时经济发展的需要与可能，统筹全局，全面开展长江流域总体规划，于1959年提出了《长江流域综合利用规划要点报告》，以指导长江流域的开发治理与管理。其后，按照“统一规划，全面发展，适当分工，分期进行”的长江流域规划原则，进行了三峡、葛洲坝、丹江口等流域内骨干工程的规划和设计，开展了长江干流各河段、主要支流的规划以及南水北调、中下游防洪、河道整治等流域开发治理专业规划和工程规划。80年代，对《要点报告》进行了修订和补充，形成了《长江流域综合利用规划简要报告》，并于1990年12月21日经国务院正式批准，成为长江流域开发、利用、保护水资源和防治水害的重要依据。同时，由于长期以来流域规划的监督实施缺乏具体的法律规定，从而难以确保流域规划得以不折不扣的贯彻实施，违背规划原则的现象还时有发生，流域机构依据规划开展宏观管理和监督的职能显得薄弱。
（六）开展流域水资源管理，保护人类赖以生存与发展的宝贵资源是流域机构的重要职责。取水许可管理是水资源管理的核心，按照国家的授权，在长江流域范围内，长江水利委员会大力开展取水许可管理工作，发放取水许可证57份，共审批年取水量达4440亿m3。通过流域水质监测与保护措施的实施，控制流域污染物的排放，实现流域水质与水量统一管理，以保障长江流域水资源的可持续利用。同时，由于管理体制不顺，致使水资源保护工作举步维艰。
（七）在立足流域开发、治理和管理的同时，服务和参与流域社会、经济建设活动。以流域水利水电勘测、设计、科研为主导，积极拓展其他领域，如建筑、交通、信息、商贸等，为长江流域水利水电建设，特别是流域内大型骨干工程的建设作出了突出贡献，促进了流域社会、经济的发展。由于缺乏资金和政策上的支持，长江水利委员会作为流域管理机构难以组织对长江干流和重要支流上的骨干工程建设及其滚动开发。“三定”方案规定的流域机构组织建设并负责管理具有控制性的或跨省、自治区、直辖市的重要水工程只是纸上谈兵，流域机构难以建立自己的支柱产业，更谈不上滚动发展。
三、长江流域管理新体制的构想
21世纪是全球面临水危机的世纪，也是中国面临水危机的世纪，而强化水资源的流域统一管理是解决水危机的重要举措。因此，建立适应21世纪的长江流域管理新体制，对实现长江流域水资源的可持续利用，促进长江流域乃至全国经济社会的快速稳定发展具有极其重要的意义。适应21世纪水管理需要的长江流域管理新体制应具备如下基本特征：
（1） 流域统一管理更具权威性；
（2） 管理的内容应涉及水资源的各个领域，较之目前的流域管理内容更为广泛；
（3） 流域管理机构与行政区域间的事权划分明确，且能有机结合；
（4） 区域管理应服从流域管理，行业的专业管理应服从流域的综合管理；
（5） 流域管理机构应该成为流域管理和开发治理的主体，代表国家对流域内的水资源骨干开发项目实施全过程的控制，其综合实力不断得到发展壮大。
98''长江大洪水后，民进中央曾提出建立长江防洪新体系的建议，实际上也就是长江流域管理新体制的概念。该建议所提出的不失为一个符合实际而又富有创造性的方案。其主要内容为：建立一个综合性的流域管理机构，如“长江流域水资源委员会”（或“长江流域可持续发展委员会”）。由国务院领导同志牵头，国务院有关部委、长江流域各省（自治区、直辖市）和长江水利委员会参加组成这个委员会，全权负责长江流域水资源的开发利用、水害防治和环境保护等工作，是实现长江流域水资源统一管理的重要组织保证。同时，21世纪的长江流域管理新体制应该具备这样一些职能体系：①强有力的行政管理体系；②坚实的基础事业体系；③高水平的科研、咨询体系；④多层次的金融、财政物质支撑体系；⑤完善的工程立项审查、建设管理质量监督体系；⑥对灾害的预测、预报、监测、评估和抢险救助体系。
长期以来，流域机构作为水利部派出机构，代表水利部对流域水资源进行管理，并非独立的行政管理主体。新《水法》明确规定了流域机构开展行政管理的法律地位和有关行政职权，因此，流域机构可以独立地以自己的名义，依法开展流域水资源管理活动。另外随着长江管理新体制的建立，流域管理机构应逐步变得更加能够代表流域内广大地区的整体利益。
此外，作为流域管理体制的保障，建立完善的长江流域管理法规体系则更是不可缺少的。
四、加快流域管理立法，逐步建立完善的长江流域管理法规体系
对流域管理而言，由于流域管理机构是一个特殊的社会组织，其对流域内水资源的管理，重在对地区间、行业间的监督、协调与指导，同时还要开展对流域内水土资源的开发、治理和与此有关的经营活动，是以多重身份出现在社会上，既是管理机构，又是基础事业单位，还具有企业性质的经营实体，因此明确的、强有力的法律依据，则是流域机构开展有效管理和规范自身行为的保证。这也是依法治水、依法管水的需要。
建立完善的流域管理法规体系，应着重从以下几方面开展立法工作。
（一） 制定专门的法规和规章
根据长江水资源管理工作的实际需要，有针对性地制定专门法规和规章是十分必要的。
长期以来，长江中下游河道内滥采乱挖江砂的问题十分突出，给长江河道和航运安全造成危害。长江委在经过深入调查研究后，认为长江河道采砂仅就管理而言，涉及不同地区、不同部门的利益关系，问题复杂，必须又国务院出台专门法规，才能理顺关系，加强管理，规范采砂行为。在国务院领导、国务院法制办、水利部的高度重视下，2001年10月，《长江河道采砂管理条例》公布并于2002年1月1日起施行，为彻底解决长江中下游河道滥采江砂问题提供了强有力的法律武器。
同样，长江河口是我国经济发达地区，近年来，随着经济的快速增长，取水量增大，水环境恶化，生物资源受到破坏，另外滩涂、岸线变相利用以及河道、航道的整治，都需要一部专门的《长江河口管理条例》予以协调和规范，以保障河口地区水土资源的可持续利用。
另外，长江水污染逐步加重，尤其随着三峡水库的蓄水和南水北调工程的开工，加强三峡水库和调水水源地的水资源保护已刻不容缓。所以制定《长江水资源保护条例》也应尽快列入国家的立法计划。
（二）加快《水法》、《防洪法》配套法规的制定
修订后的《水法》不仅明确了流域管理机构的法律地位和管理职权，而且，整部法律体现了强化流域管理的思想。因此，应尽快制订与其相配套的法规，尤其是涉及流域管理机构与地方水行政主管部门管理权限划分的内容，更需要尽快明确，以保证《水法》的贯彻实施。
长江防洪是长江流域管理工作中的重中之重。在长江流域防洪规划制订中，长江委对有关长江流域防洪的政策法规问题进行了专题研究。其中，长江流域分蓄洪区建设与管理、洪水保险、长江河道采砂管理等内容是研究的重点。通过研究，从长江流域防洪需要出发，提出了以下与《防洪法》相配套的立法建议：除应由国家制定适用全国的《分蓄洪区运用补偿办法》、《分蓄洪区建设与管理办法》、《洪水保险管理条例》、《平垸行洪、退田还湖、移民建镇指导纲要》等政策法规外，还应由国家制定专门规范有关长江流域防洪的法规和规章。如《长江流域防洪调度管理办法》、《长江中下分蓄洪区洪水保险办法》、《长江洪水测报水文管理办法》等。
（三）制定《长江法》
近年来，国内许多专家、学者纷纷建议制定《长江法》，如中国社科院法学所的马骧聪先生曾撰文呼吁应“研究制定专门的《长江法》，对流域的开发、利用、保护作出全面系统的法律规定”。1999年岁末，《半月谈》等多家新闻刊物先后登载了“全国人大正酝酿制订《长江法》、《黄河法》，以保护长江、黄河流域的生态环境”的消息。基于长江在我国经济社会发展中的重要地位以及流域内水资源管理实际与可持续利用的需要，建议国家尽快考虑制订《长江法》。长江委正积极组织开展《长江法》立法的前期研究工作。
国内外水资源管理的实践证明，按流域实行统一管理是水资源管理的一条有效途径。长江水利委员会作为国家派驻长江流域的管理机构，通过长期不懈的努力，对长江流域水资源的统一管理作出了突出贡献。然而，随着流域经济社会的不断发展，和《水法》的规定，目前的流域管理已不能完全适应新形势的需要，必须从21世纪流域经济社会发展对流域水资源管理的要求出发，建立一个面向21世纪的长江流域水资源管理新体制，既有强有力的流域管理组织体系，又有相对完善的流域管理法规体系，以保证长江流域水资源的可持续利用。
参考文献：
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5.刘振胜 姜兆雄，长江流域水资源管理，中英水资源管理研讨会，北京，2001，3。
作者简介：刘振胜：男，长江水利委员会水政水资源局局长，教授级高级工程师
3、通过活动，使学生养成博览群书的好习惯。
B比率分析法和比较分析法不能测算出各因素的影响程度。√
C采用约当产量比例法，分配原材料费用与分配加工费用所用的完工率都是一致的。Ｘ
C采用直接分配法分配辅助生产费用时，应考虑各辅助生产车间之间相互提供产品或劳务的情况。错
C产品的实际生产成本包括废品损失和停工损失。√
C成本报表是对外报告的会计报表。×
C成本分析的首要程序是发现问题、分析原因。×
C成本会计的对象是指成本核算。×
C成本计算的辅助方法一般应与基本方法结合使用而不单独使用。√
C成本计算方法中的最基本的方法是分步法。X
D当车间生产多种产品时，“废品损失”、“停工损失”的借方余额，月末均直接记入该产品的产品成本
中。×
D定额法是为了简化成本计算而采用的一种成本计算方法。×
F“废品损失”账户月末没有余额。√
F废品损失是指在生产过程中发现和入库后发现的不可修复废品的生产成本和可修复废品的修复费用。Ｘ
F分步法的一个重要特点是各步骤之间要进行成本结转。(√)
G各月末在产品数量变化不大的产品，可不计算月末在产品成本。错
G工资费用就是成本项目。(×)
G归集在基本生产车间的制造费用最后均应分配计入产品成本中。对
J计算计时工资费用，应以考勤记录中的工作时间记录为依据。(√)
J简化的分批法就是不计算在产品成本的分批法。(×)
J简化分批法是不分批计算在产品成本的方法。对
J加班加点工资既可能是直接计人费用，又可能是间接计人费用。√
J接生产工艺过程的特点，工业企业的生产可分为大量生产、成批生产和单件生产三种，X
K可修复废品是指技术上可以修复使用的废品。错
K可修复废品是指经过修理可以使用，而不管修复费用在经济上是否合算的废品。Ｘ
P品种法只适用于大量大批的单步骤生产的企业。×
Q企业的制造费用一定要通过“制造费用”科目核算。Ｘ
Q企业职工的医药费、医务部门、职工浴室等部门职工的工资，均应通过“应付工资”科目核算。Ｘ
S生产车间耗用的材料，全部计入“直接材料”成本项目。Ｘ
S适应生产特点和管理要求，采用适当的成本计算方法，是成本核算的基础工作。(×)
W完工产品费用等于月初在产品费用加本月生产费用减月末在产品费用。对
Y“预提费用”可能出现借方余额，其性质属于资产，实际上是待摊费用。对
Y引起资产和负债同时减少的支出是费用性支出。X
Y以应付票据去偿付购买材料的费用，是成本性支出。X
Y原材料分工序一次投入与原材料在每道工序陆续投入，其完工率的计算方法是完全一致的。Ｘ
Y运用连环替代法进行分析，即使随意改变各构成因素的替换顺序，各因素的影响结果加总后仍等于指标的总差异，因此更换各因索替换顺序，不会影响分析的结果。(×)
Z在产品品种规格繁多的情况下，应该采用分类法计算产品成本。对
Z直接生产费用就是直接计人费用。X
Z逐步结转分步法也称为计列半成品分步法。√

A按年度计划分配率分配制造费用，“制造费用”账户月末(可能有月末余额/可能有借方余额/可能有贷方余额/可能无月末余额)。
A按年度计划分配率分配制造费用的方法适用于(季节性生产企业)