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我国城乡义务教育均等化存在的问题及对策分析

（石河子大学，新疆 石河子 832003）
【摘要】当前我國义务教育仍处于非均衡发展状态，城乡义务教育在教育投入、入学机会、办学条件、教师队伍建设等方面还存在明显的差距，为了促进城乡义务教育均衡发展，需要采取一系列相应的对策：建立健全农村义务教育经费保障机制，加大对农村义务教育的投入力度；创新义务教育管理体制机制，提升农村义务教育阶段生入学率；实施中小学标准化建设，加强对薄弱学校的改造；建立人才培养与流动的优化机制，加强农村教师队伍建设。
【关键词】义务教育；均等化；城乡差距
在科学技术突飞猛进的今天，与发达国家相比，我们仍面临着严峻的挑战，究其主要原因在于教育。到20世纪末，我国总体上已实现了基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的“两基”目标，“两基”人口覆盖率超过85%，我国城乡义务教育均等化取得了显著成绩，为社会主义现代化建设奠定了坚实基础，也为提高整个中华民族的科学文化素质做出了重要贡献。从总体来看，我国城乡义务教育虽呈现出良好的发展态势，但是，由于经济、社会、文化等方面的发展存在差距，当前我国城乡义务教育均等化中仍存在一些问题。
一、我国城乡义务教育均等化的相关概念
义务教育是基础教育，是公共教育服务体系不可或缺的组成部分。我国学者栗玉香指出，义务教育均衡发展指的是在一个区域内政府提供在义务教育阶段发展所需要的硬件（校舍、设施、办学经费…）投入方面，实现国家（含地区）内投入的相对均衡，并在此基础上实现办学条件的均衡化，在城乡之间、地区之间初步实现居民之间义务教育权利平等、公民发展权力起点公平。柳海民等人则提出要避免对教育均衡理解的误区：即平均论思想，认为均衡发展就是“平均发展”、“平均用力”，甚至是“削高就低”。他们的观点集中反映了城乡义务教育均等化的核心内容，即政府通过合理配置城乡间的公共教育资源，让城乡居民都能够享受到公共教育，即城乡居民在接受基本公共教育服务方面的机会、原则和结果都公平均等。但是，这里的义务教育均等化并不是绝对的，而是机会的均等、过程和结果的相对均等。要深刻认识到由于城乡差别，绝对的义务教育均等化不可能实现，城乡差距的缩小是一个过程，需要逐渐缩小，让每一个适龄儿童、少年都能在义务教育阶段获得应有的教育，公平教育需要一步一步进行。
2007年10月，党的十七大报告中明确提出：“优化教育结构，促进义务教育均衡发展。”这是党的政治报告和文献中第一次提出“义务教育均衡发展”的思想，把教育均衡发展、教育公平提到了前所未有的高度。《中华人民共和国义务教育法》明确规定：“合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。国家组织和鼓励经济发达地区支援经济欠发达地区实施义务教育。”
二、我国城乡义务教育均等化的现状
（一）城乡教育经费差距不断减小，但农村义务教育经费仍存在不足
改革开放以来，我国经济飞速发展，中央财政用于农村义务教育的经费大幅度提高，教育经费的城乡差距逐渐缩小。其中，主要包括家庭经济困难寄宿生生活费补助资金、免费教科书资金、农村义务教育阶段中小学公用经费资金、中西部地区农村义务教育阶段中小学校舍维修改造资金等。首先，在“两免一补”的基础上，农村中小学生均公用经费标准将达到中央出台的基准定额，即小学300元、初中500元，这将为农村义务教育阶段学校的运转提供切实的经费保障。其次，自国家实施义务教育经费保障机制以来，农村与城镇义务教育学校生均拨款的差距逐步缩小。
农村义务教育经费短缺的原因在于：首先，2006年免除农村义务教育学生学杂费，这在一定程度上进一步减少了农村义务教育的事业性收入，加之随着城镇化进程的加快，更多的农村学生涌向城市学校就读，这些学生不仅要缴纳学杂费，而且还要缴纳高额的择校费，这在一定程度上拉大了城乡义务教育经费收入的差距。其次，我国长期存在城乡二元经济结构，它必然衍生出城乡二元教育结构，带来城乡义务教育投入的巨大差距，主要表现在生均经费、生均事业费、生均公用经费、生均基建经费等方面。最后，因为城市经济发展优于农村，城市学校收入的渠道远比农村要广，城市学校相对于农村学校更有优势争取一些企业投资，资金比较丰厚。
（二）城乡义务教育阶段生入学率总体提高，但农村入学率仍低于城市
九年义务教育的落实，我国义务教育阶段城乡中小学生的入学率总体明显提高。截止到2010年底，全国2856（市、区）全部实现“两基”，人口覆盖率达到100%。2010年小学学龄儿童净入学率达到99.7%，较1994年的98.4%提高了1.3个百分点；初中阶段毛入学率100.1%，比上年提高1.1个百分点，和1994年的73.8相比，提高了26.3%。城市小学学龄儿童入学率达到100%，农村小学学龄儿童入学率达到99.4%；城市初中阶段毛入学率110%，农村初中阶段毛入学率90.2%。
农村中小学生入学率低于城市，主要原因在于：首先，农村学校硬件设施不如城市学校。由于城乡经济发展水平的不同，农村学校并没有足够的资金用于购置教学设备，因此，部分农村学生并没有在农村学校读书。其次，农村家长的教育观念不科学。在择校问题上，部分农村家长往往帮助孩子选择了距离家里较远的城市学校，他们认为城市学校在办学条件、师资队伍上远优于农村学校。事实上，农村家长只看到了农村学校的不足，反而没有认识到农村学校距离家里近，孩子上下学更安全、便捷，而且，农村学校各班级学生人数相对较少，和城市教师相比，农村各代课教师反而有更多精力关心、指导每一位学生。
（三）城乡办学条件差距不断减小，但农村办学条件仍存在不足
改革开放以来，我国城乡义务教育办学条件的差距不断缩小，但是，和城市学校相比，农村学校办学条件仍存在不足，城市学校大部分是统一规划，按照国家标准、要求配备各类教学设备，比如文理实验室、实验器材、计算机、多媒体设备等，而多数农村学校则只有简单的基本硬件设施，比如教学楼、学生宿舍、餐厅等。
城乡义务教育办学条件存在差距不仅有历史遗留的因素，也有人为的因素：首先，和城市相比，农村科学技术落后，经济发展较慢，因此，在办学条件上，农村学校远不如城市学校。其次，我国现行的义务教育投资管理体制仍不健全，这在一定程度上也在影响着农村义务教育的办学条件。
（四）城乡师资队伍整体有所提高，但城乡教师仍存在一些差距
义务教育能否均衡发展，最重要的问题之一就是教师队伍建设问题。当前，在党中央和地方各级政府的共同努力下，我国义务教育教师队伍结构和整体素质正在发生积极变化，城乡师资队伍整体有所提高，主要体现在教师学历合格率和生师比两个方面：一是城乡教师主体由中年教师转为中青年教师，具有本专科学历的教师成为新增教师的主体。二是城乡教师总量有所增加，生师比明显下降。随着城市经济的发展，城市学校教师总量逐年增加。
就全国总体情况来看，师范教育规模基本可以满足普及九年义务教育的需求，但是，城乡教师还存在一些差距，主要体现在四个方面：首先，从教师数量来看，城乡教师分布不平衡。由于城乡经济发展水平的不同，城市义务教育阶段教师数量远多于农村，随着城镇化进程的加快，乡村优秀教师大量流向城镇。其次，从教师队伍整体素质来看，农村教师队伍整体素质低于城市。农村学校教师大部分由民办转正人员、20世纪七八十年代顶职补员人员、改革开放以后师范院校的毕业生组成，这部分教师或学历层次较低，知识功底欠缺，教学理念跟不上时代发展，整体素质参差不齐，有待提高；城市学校教师大部分则由师范类院校优秀毕业生、由农村学校挑选出的优秀骨干教师、具有职称的优秀教师组成，这部分教师年龄结构多元化，整体素质偏高。再次，从教师学历来看，农村学校教师多为大专毕业生，而城市学校教师多为本科毕业生，还有部分研究生。最后，从教师稳定性来看，相对于城市学校教师，农村学校教师工作变动较频繁，稳定性较差，优质教师流失严重，这不仅加剧了农村学校教师短缺的矛盾，还降低了农村学校教师的整体素质，使优秀教师在城乡间的分布更加不平衡。
三、进一步推进我国城乡义务教育均等化的对策
（一）建立健全农村义务教育经费保障机制，加大对农村义务教育的投入力度
教育经费投入是义务教育均衡发展的根本保证，要解决教育经费问题就要努力在经费方面的政策适当的向农村倾斜。首先，加强省级统筹，鼓励、支持和引导经济、教育发达的市、区、县，从财力、物力、人力等多方面对口支援经济欠发达的农村教育工作，进一步缩小城乡义务教育经费的差距。其次，在义务教育投入方面，对低于最低标准的区县，由中央政府和省级政府自上而下予以补贴。再次，在同一县域内，以学生数为标准，实行义务教育均等化拨款制度，并适当向农村学校和薄弱学校倾斜，缩小城乡义务教育发展差距。最后，加大教师培训经费的投入力度，建立教师培训的经费保障机制。
（二）创新义务教育管理机制，提升农村义务教育阶段生入学率
首先，国家要强化公共服务，坚持教育优先发展战略；省级政府要承担义务教育职责，加大转移支付力度并确保到位；农村要创新义务教育管理体制机制，提升义务教育阶段生入学率。其次，城市学校要严格规范招生入学制度，限制招生人数；农村学校要努力改善办学条件，提高教育教学质量，争取农村学生就近上学，提升农村义务教育阶段生入学率。最后，农村家长要树立合理的择校观。作为孩子的法定监护人，农村家长要在意识上合理看待农村学校，合理引导孩子合理选择学校。
（三）实施中小学标准化建设，加强对薄弱学校的改造
首先，各地政府要根据本地经济社会发展状况和教育发展的实际，科学规划，制定中小学办学标准，作为政府合理配置教育资源的依据，推行中小学标准化建设，避免低水平复制。其次，从校舍情况、生均经费、生均运动场地、实验室仪器配置、图书馆藏书等硬件建设入手，采取教育资源的整体规划与合理配置相结合、办学条件总体达标与主导项目突破相结合等一系列措施，从制度上约束政府合理配置教育资源，切实提升办学水平，实现义务教育均衡发展。最后，加大对条件较差的薄弱学校的改造，优化其教育设施和师资条件，采取区域内校长和教师的交流制度，取消義务教育阶段重点学校和重点班的设置等，切实实现教育均衡。
（四）建立人才培养与流动的优化机制，加强农村教师队伍建设
首先，健全农村教师全员培训机制，切实抓好各级各类教师培训工作，为农村教师创造条件，让他们参与到新课程的培训活动中来；建立城镇中小学教师到乡村任教服务期制度，区域内骨干教师巡回授课、紧缺专业教师流动教学，提升农村教师的整体素质。其次，实行向农村倾斜的教师编制标准，解决农村教师绝对数量不足的问题；有效补偿农村教师，以应对农村小规模学校的优质发展及城市学校的生源剧增问题；提倡农村教师再学习，优化农村教师队伍结构。最后，建立培养农村地区优秀骨干教师并引导骨干教师到一般学校、农村学校和边远山区学校任教的有效机制，促进干部教师队伍的相对均衡；制定对农村教师特别是山区教师的配套优惠政策，包括设立岗位补贴、生活及交通补贴等，为教师改善办公、住宿和生活条件，让农村优秀教师优先享受职称评定等奖励政策，确保农村及山区教师队伍的相对稳定和整体素质的不断提升。
总之，只有加快推进我国城乡义务教育均等化的进程，加快缩小我国城乡义务教育的差距，促进义务教育均衡发展，才能实现真正的教育公平，才能保障全体人民共享经济社会发展的美好成果，实现社会和谐。
参考文献：
[1]栗玉香.义务教育均衡推进的财政分析与政策选择[J].教育理论与实践，2006（8）
[2]柳海民，周霖.义务教育均衡发展的理论与对策研究[M].长春：东北师范大学出版社，2007
[3]李晓嘉，刘鹏.财政支出视角下的基础教育服务均等化研究[J].财经科学，2009（11）
[4]谢焕忠.中国教育统计年鉴[M].北京：人民教育出版社，2010
[5]刘远碧，邓泽军.近十年来我国城乡义务教育均衡发展研究述评[J].成都大学学报，2013（4）

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