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我国《政府信息公开指南》结构和内容设计

张舒扬 白清礼
关键词：政府网站;信息公开;信息公开指南
摘 要：文章指出了各政府网站发布的各类公开《指南》存在的一系列问题，针对存在问题提出了构建原则、构建结构和构建内容，以期推动各类公开《指南》的不断完善和政府信息公开工作的规范化。
中图分类号：G250文献标识码：A文章编号：1003-1588（2021）08-0102-04
自1988年以来，我国政府信息公开工作已经实施三十多年。随着互联网的飞速发展，政府也利用其网站卓有成效地开展了相关的信息公开工作。《中华人民共和国信息公开条例》（以下简称《条例》）第十二条规定：“行政机关应当编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录，并及时更新。”《政府信息公开指南》（以下简称《指南》）包括政府信息的分類、编排体系、获取方式和政府信息公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、互联网联系方式等内容。笔者发现，目前各政府网站发布的各类公开《指南》存在较多问题。
1 存在问题
1.1 主动公开的信息范围表达方式不合理
政府信息公开范围的主要表达方法分为以下三种：一是参照式。即要求社会公众参照本机关编制的《信息公开目录》主动了解政府向社会信息公开的范围，如《广西壮族自治区人民政府信息公开指南》《百色市人民政府信息公开指南》等。二是肯定列举式。即根据《条例》关于“公开范围”的规定，依据本级政府或部门级别详细列举需要公开的政府信息类别，如《兰州市人民政府信息公开指南》《甘谷县人民政府信息公开指南》等。三是定义排除式。即定义政府信息范围并排除不属于公开范围的政府信息，如《百色市工业和信息化委员会政府信息公开指南》。上述三种方式不能明确说明本机关需要公开的信息，不便于社会公众理解其规定的主动公开的政府信息范围。
1.2 信息分类与公开范围混淆
信息分类是利用一定的规则、方法和技术对信息的外部特征和内容特征进行揭示和描述，形成便于检索和利用信息的过程，目的是形成信息目录，便于用户分门别类地检索和利用信息。《政府信息公开目录系统实施指引（试行）》（以下简称《指引》）规定，适合政府公开信息分类的方法主要有四种，即主题分类、机构分类、体裁分类和服务对象分类。主题分类是指依据政府信息的主题内容进行分类，机构分类是指依据政府信息发布单位进行分类，体裁分类是指依据政府信息的公文种类进行分类，服务对象分类是依据政府信息所服务的不同群体进行分类。然而，有些信息发布主体混淆了信息分类与公开范围。例如，《成都市人民政府信息公开指南》将信息公开范围等同于信息公开目录。信息公开范围与信息公开目录中的具体信息有一定的重复，已主动公开的政府信息都在目录中有所体现。但公开范围包括主动公开和依申请公开两类，仅参见信息公开目录显然不能了解依申请公开信息的范围。《百色市工业和信息化委员会信息公开指南》在第一部分“信息公开范围及分类”中注明：“本委公开政府信息有两种类型：主动公开和依申请公开。主动公开是指本委主动按《条例》等要求公开的政府信息;依申请公开指符合《条例》等规定，但不属于主动公开范围的政府信息，公民、法人和其他组织可按程序向本委申请公开。”该《指南》将信息公开范围、信息公开分类、信息公开形式三个概念等同起来，即混淆了信息分类与公开范围。
1.3 目录编排体系与实际目录体系和《指引》不符
《石家庄市政府信息公开指南》以表格形式列出了信息的9个要素：序号、类别、单位公开内容、公开形式、公开时限、公开范围、公开程序、责任部门、详细信息。在实践中，该政府信息公开目录呈现为细览形式，其元数据有名称、索引号、发布机构、文号、主题词、发布日期、主题分类。对比二者可以清晰发现他们之间的区别。根据《指引》可知，细览形式的目录有索引号、信息分类（主题/体裁/机构/服务对象）、发布机构、生成日期/有效期（有效日期—废止日期）、名称、文号、关键词、语种、信息格式、内容概述、相关信息共11个元数据。其中，索引号、名称、信息分类、生成日期/有效期4个元数据是必选项，文号、关键词2个元数据是条件必选项，其余为可选项。而《石家庄市政府信息公开指南》所列的9个要素中，只有“类别”和“公开内容”是细览形式中的元数据，分别大致对应于“信息分类”和“内容概述”。其他政府信息公开指南也存在目录编排体系与实际的目录体系不一致的问题，如《四川省人民政府信息公开指南》。
1.4 内容与立法宗旨不符
《绵阳市人民政府信息公开指南》写明：“受理申请人的现场或信函、传真书面申请，暂不受理通过电子邮件、电报、电话、短消息等方式提出的申请，但申请人可以通过电话咨询相应的服务业务。”这种说明对于社会公众具有约束力，申请人只能通过市政府同意的方式申请获取信息，即只能利用传统的手工（如填写纸质《申请表》）方式申请获取政府信息。这意味着社会公众不能利用现代化的通信工具申请公开政府信息。从政府信息公开发展历程来看，互联网技术的应用是信息公开的基本手段，不允许社会公众利用互联网、传真等现代化的通信手段申请公开政府信息，预示着社会公众申请公开政府信息需要付出较多的时间、精力、情感等成本。长期来看，这种做法难以实现政府信息公开的目的，且有损政府形象。
1.5 权利描述不完整
《条例》规定，信息公开中社会公众具有监督权，如修改权、举报权、行政复议权和行政诉讼权等，这既是明确告知公众这些权利的一种方式，又是政府主动接受社会公众监督的途径，还是促进《条例》有效实施的必要措施，各信息公开主体应在《指南》中写明这4项权利。但较多《指南》没有完整地公开这些权利，如《河北省人民政府信息公开指南》《桂林市人民政府信息公开指南》《天水市人民政府信息公开指南》等，许多社会公众可能不了解这些法律知识，从而影响他们正确及时地行使这些权利。此外，在社会公众信息公开中，“权利告知”这部分的名称多为“监督和保障”。“监督和保障”是《条例》第五章的名称，作为《指南》的一级标题名称显然不合理，主要是因为《条例》规定的“监督和保障”共有八条内容，即四十六条至五十三条，而规定社会公众的举报权、行政复议权和行政诉讼权只是第五十一条的内容，即“监督和保障”涵盖的内容远大于举报权、行政复议权和行政诉讼权。笔者认为，为方便公众认知，此标题可改为“更正权、举报权和权利救济”。
2 构建合理合法的《指南》结构和内容
2.1 构建原则
2.1.1 法制原则。一是合宪性。宪法是国家的根本大法是一切组织和个人的根本活动准则。一切行政机关的行政权力都基于宪法的授权。同时，表达自由权、知情权是政府信息公开制度的权利基础[1]。我国宪法第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这一规定包含两方面的内容：首先说明了《条例》第五十一条的宪法来源，即“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，可以向上一级行政机关或者政府信息公开工作主管部门投诉、举报，也可以依法申請行政复议或者提起行政诉讼。”其次说明了公民知情权的宪法来源。申诉、检举、控告等权利的实现必须有相关信息作为基础，没有相关信息公民无法了解政府行为和事实，权利实现也成为空谈。因此，赋予公民对政府信息的知情权是实现上述权利的基本保障。我国宪法没有明确规定公民的知情权，但隐含了这一权利。二是权利救济原则。“无救济”便“无权利”，即法律规定的权利无论怎样完善，如果没有相应的法律保障，也只是法律文本上的权利，在法律实施中得不到实现。因此，《条例》第五十一条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，可以向上一级行政机关或者政府信息公开工作主管部门投诉、举报，也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”该条明确了两种救济途径，即行政救济和司法救济。根据司法最终原则，行政诉讼是权利救济最权威的手段，所以是解决行政争议的最后途径[2]。三是专门法原则。该原则是指各行政机关制定的《政府信息公开指南》主要来源于政府信息公开的专门法律，主要指以下四类：①《条例》。这是我国最高国家行政机关——国务院在法定的职权范围内为实施宪法制定的。在我国未制定《中华人民共和国政府信息公开法》的情况下，《条例》是最重要的政府信息公开的法律规范，其效力仅次于宪法，其所及的效力范围都应该遵守实施。各行政机关《指南》的内容和结构也应以此为法定依据进行设计与编排。②部委规章。即国务院各部委在自己的职权范围内，依据宪法和《条例》发布实施的政府信息公开办法，如教育部的《高等学校信息公开办法》、生态环境部的《生态环境部政府信息公开实施办法》等。③地方性法规和地方规章。地方性法规是指省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本地区的实际情况和需要，在法定立法权内制定实施的本地区的规范性文件。地方规章是指省、自治区、直辖市人民政府制定的规章，其效力低于宪法、法律（狭义的法律）、行政法规、地方性法规。从政府网站上的信息公开平台来看，目前，31个省级人民代表大会及其常务委员会中（不包括香港、澳门、台湾、新疆建设兵团），没有一个制定了有关政府信息公开的地方性法规、自治条例或单行条例，有17个省级政府制定了有关政府信息公开的地方政府规章。制定了地方政府规章的省级政府在公开政府信息时理应将此作为构建《指南》的依据。④援引法律规范。法律规范是一种特殊的、在逻辑上周全的规范，一个完整的法律规范在结构上有三个组成要素：假定、处理、制裁[3]。政府信息公开法律也是一种在逻辑上完整的行为规范，由这三个要素构成。由于立法需要，有些制裁性规范或其他规范不直接在信息公开的专门法律文件中进行规定，而是在符合法定条件的情况下，援引其他法律文件中的规范。例如，违反信息公开法律而构成犯罪的，可援引刑法的相关条款进行处理。
2.1.2 易用性原则。该原则是各行政机关构建《指南》的又一重要原则，是指公众获取与利用政府的公开信息时，花费的时间、费用、精力等成本应在其心理承受范围内。易用性与政府信息公开服务紧密相连，直接体现了信息公开服务各个环节的现实应用情况。同样，它也应用于从信息采集到提供给社会公众的各个环节。例如，相关人员在编排目录时只有考虑到《指南》的快捷性、准确性，才能使公众准确及时地找到所需信息。易用性原则主要体现在以下四个方面：首先，公众想要获得属于合法公开范围的信息，都可以通过相应的渠道无障碍、高效率地获取;其次，信息数据库应包含所有应公开的信息，信息检索系统可提供令社会公众满意的检全率、检准率;再次，《指南》应具备完善的导航系统，如政府信息公开目录、目录指南等;最后，相关部门应充分利用现代信息技术公开政府信息，如利用政府网站提供网络化政府信息公开服务、利用数字化技术充分开发原有的档案信息资源等。
2.2 合理构建《指南》的结构和内容
2.2.1 编制《指南》的目的和依据。这是《指南》结构和内容的第一部分，起到总述《指南》的作用，目的是说明《指南》的意义、价值以及法律来源，显示出《指南》的权威性和行政机关编制《指南》的职责。
2.2.2 公开的政府信息的分类、编排体系。这是《指南》的第二部分，也是《条例》第十二条规定的指南的第一个核心内容。政府信息的分类、编排体系包含两部分内容，一是政府信息分类，二是政府信息按照分类结果如何编排。根据《指引》的规定，政府公开信息的分类主要有四种形式，即主题分类、机构分类、体裁分类、服务对象分类，它们共同构成我国政府公开信息的分类体系。从政府公开信息分类实践看，这四种分类方法基本符合信息公开的公共服务性和社会公众信息易用性的需求。因此，作为《指南》结构与内容的一部分，政府信息分类需要写明以下六个方面的内容：一是分为哪几类，二是分类的依据，三是分类依据的描述，四是类别之间的主次关系，五是每个类别的相对优势，六是每个类别的检索方法等。政府信息分类是信息编排的前提条件，政府信息编排是信息分类的目的所在。在数量庞大的政府信息中，信息编排是否条理清晰、合理有序是满足社会公众政府信息需求的基础。从分类目的和信息公开实践看，信息编排可以使社会公众快速有效地浏览、检索并最终获取政府信息。根据上述《指南》目录编排体系中元数据存在的问题和《指引》规定的元数据内容可知，分类编排体系包括五项内容：一是目录使用的元数据及其描述;二是目录导航，即一级与二级类目名称和编排依据、顺序;三是信息条目包含的各项目名称，一般有序号、信息名称、发布日期;四是目录与信息具体内容的呈现，说明目录体系由哪几种目录组成及其呈现的形式;五是信息检索系统设计，说明检索项和检索范围、检索类型。如果某项内容较复杂，可作大致说明后以参照方式呈现，也可将其单独作为网站一级类目“政府信息公开”的下级类目，与政府信息公开依据、政府信息公开工作年度报告等并列。特别需要注意的是，政府信息的分类编排体系要与实际应用的目录体系相一致。
2.2.3 公开的政府信息获取方式。这是《指南》结构和内容的第三部分。社会公众获取公开的政府信息有两种基本形式：一是政府主动公开信息的渠道，主要指《条例》第二十三条、二十五条规定的政府公报、政府网站或者其他互联网政务媒体、新闻发布会以及报刊、广播、电视等途径;国家档案馆、公共图书馆、政务服务场所设置的政府信息查阅场所等;二是依申请公开的渠道，即按照《条例》第二十七条的规定，社会公众依据一定的程序向行政机关申请获取的信息，对于社会公众而言这是通过申请获取政府信息的方式。需要说明的是，社会公众关注的是他们如何获取政府信息，从哪里可以获取政府信息。因此，《条例》第二十三条、二十五条规定的主动公开信息具体的获取政府信息方式，以及申请获取政府信息的方式都应在《指南》中清晰写明，根据各种方式的实际情况，主要写明获取信息方式的具体名称、地址、联系方式、受理机关的相关信息等内容。对于主动公开而言，社会公众只要了解公开的具体方式即可，他们可不必知晓主动公开的流程。与之相比，依申请公开是由社会公众根据自身需求主动向政府提出的申请获取信息而启动的程序，对政府而言这是一种被动的信息公开程序。因此，申请人需要了解这种信息获取的资格、程序、要求、方式等内容。依申请公开包括以下内容：申请目的说明;不予公开范围说明;受理机构;申请方式：书面提出申请，通过互联网提出申请，当面提出申请;申请受理;申请答复：答复期限，答复方式;受理机构将根据情况分别作出相应答复;申请收费标准。
2.2.4 政府信息公开工作机构。这是《指南》结构和内容的第四部分。政府信息公开工作机构具体负责信息公开工作，对信息公开工作了解较为全面，是社会与政府沟通信息公开工作直接而有效的桥梁。根据《条例》第十二条的规定，《指南》中该部分应写明以下信息：名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、互联网联系方式等内容。
2.2.5 更正权、举报权和权利救济。这是《指南》结构和内容的第五部分。为便于明示，方便群众认知，《指南》中的一级标题“监督和保障”可改为“更正权、举报权和权利救济”，该项共包括7项权利：意见建议权、举报权、二次举报权、行政复议权、行政诉讼、更正权、投诉权。
3 结语
《指南》是《条例》规定必须向社会公众公开以指引社会公众利用公开的政府信息的文件，其本身也属于主动公开的信息类型之一，是政府信息公开便民基本原则的具体表现，可较直接地向社会展现政府形象。因此，在政府信息公开工作中，各级行政机关应根据《条例》的立法宗旨和政府信息公开原则，依照法定的內容和形式做好《指南》的编制和公开工作。
参考文献：
[1] 向佐群.政府信息公开制度研究[M].北京：知识产权出版社，2007：36.
[2] 陈书全.政府信息公开行政相对人权利救济机制研究[J].中国海洋大学学报（社会科学版），2012（5）：79-84.
[3] 朱景文.法理学[M].北京：中国人民大学出版社，2009：349.
（编校：周雪芹）

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