行政决策公众参与形式的应用性分析.docx

行政决策公众参与形式的应用性分析 摘要：重大行政决策公众参与制度是限制政府公权的重要制度，对党和国家机构改革具有深远意义。本文对公开征集意见、听证会、座谈会、问卷调查和第三方民意调查这几种官方规定形式的特点和适用性做了辨析，并指出决策方应根据决策事项的影响和范围，需要公众的参与的程度，公众身份的组成特点，进行科学的选择和应用。关键词：行政决策 公众参与 机构改革为构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，高层政府向低层政府逐渐放权，成为了十九大以来党和政府机构改革的重要内容。在放权势在必行的形情况下，监管的紧迫性也愈加突出。重大行政决策的程序规定，是限制政府权力的重要制度。2014年以来，按照中共中央的政策要求，各个省级、市级乃至旗县级政府都纷纷出台或者更新了重大行政决策程序规定。规定中的公众参与部分，把公众纳入了公权监督体系中，这是促进政府公信力和执行力的关键一招。行政决策公众参与是指政府鼓励决策的相关公众，就决策问题提供不同形式意见建议，并使之成为最终决策重要依据的过程。行政决策的公众参与制度，强调沟通和协商对话，形成权利本位的开放式行政决策模式。公众参与的方式有多种，目前各级政府文件中普遍认同的公众参与形式有公开征集意见、座谈会、听证会、问卷调查、第三方民意调查。决策方应充分了解不同方式的特点和适用性，以确保公众参与的效率、质量和秩序。一、“公开征求意见”的特点及适用性公开征求意见是指政府通过多种媒体渠道，就行政决策事项，向公众广泛收集意见建议。公开征集意见的事项可大可小，比如某市政府就道路或建筑命名公开征集意见，陕西省政府公开征集2018年度立法计划建议项目，国家工业和信息化部公开向社会征求互联网域名管理办法的意见。这种方式的特点是征集对象的范围大，无明显利益群体，政策影响是弥散性的。它能够对具有重大影响的问题征集尽可能全面的意见和建议，非常适用于决策方案不明确的初期，也可在决策草案形成中后期用来确定公众的观点或意见。由于公众参与范围广大，各方通常不进行直接对话协商，而是通过归纳整理数以千、万计信息，向社会形成反馈。公众的决策影响力停留在信息吸纳的层面，直接影响力比较小。参与的公众一般以个体居多，对公众的组织化程度要求低，相应的，如若要取得良好的效果，则对公众的主动意识和政府动员能力有较高要求。二、听证会的特点及适用性听证是指行政决策机关在作出影响利害关系人合法权益的决定之前，告知拟做出行政决策的理由和听证权利，利害关系人随之向行政决策机关表达意见、提供证据，以及行政机关听取其意见、接纳其证据的程序所构成的一种法律制度。行政听证制度具有准司法性、程序公正、公开透明的特征。听证会的程序是严格规定的，邀请程序则是公开的，听证代表是公开选拔的，听证进程和内容必须公开，媒体有权参加，非听证参与人员的普通公众可以列席旁听。听证赋予了利害双方博弈的机会，不同观点得以呈现和碰撞，质证和辩论过程往往十分激烈。听证制度不仅可以平衡不同利益，还能实现公共利益对个人利益的最小侵害或是在公共利益面前个人利益的最大化。当决策关系重大公共利益和人民群众切身利益的，公众对决策方案有重大分歧、冲突及社会关注度较高的、可能影响社会稳定、激起社会矛盾的事项应该举行听证，如涉城市拆迁、土地征用领域的问题。三、座谈会的特点及适用性座谈会即针对决策事项邀请决策相关公众参加交流讨论会，会上听取与会代表提出的书面或口头建议及意见，会后逐条做好收集、记录，并形成书面报告。相对于公开征集意见，座谈会除了能够收集信息、听取意见，还能通过面对面的对话协商达成共识，因此，座谈会更加灵活、高效、简便易行，也更有针对性和主动性。首先，决策者可以深入地头车间而不是守株待兔，能有效接触网络难以覆盖的人群，且面对面的讨论能够就复杂、不清晰的问题进行深入的交流，所以，座谈会可以广泛运用于政府决策的各个阶段。其次，对于存在明显和潜在的共识、各方责任承担分歧不大的事项，可以通过座谈会汇集专家、有关单位、行业、家长、消费者代表等多元主体，会上提出各自需求主张，直接充分且高效地达成共识，比如对某地校车制度的讨论。座谈会高效的反面则是它的制度化约束较少，程序性要求较低，参会人员的代表性不稳定，法律效力不强，会议结果仅起到决策的参考作用，而不是决策本身。四、问卷调查的特点及适用性问卷调查，即行政机关针对某行政决策事项，向公众发放调查问卷（也可以是电话或访谈），从而获得公众对行政决策的态度、意见和建议等信息，可以委托第三方调查研究机构完成调查并作出书面调查报告。这种方式具有许多优点，一是向较多人口征询意见的能力，如果抽样足够科学，几百个随机抽样的样本就能够较好代表一个城市所有人的意见或要求（非随机，即使大樣本也不准确），从而获得民意的“即时快照”；二是在这个过程中不需要占用公民太多精力，大约只用时5-15分钟回答一些相关问题即可，公民参与度会更高。三是调查的问题是精心设计的，调查结果更加具有针对性。三是当决策者对公众观点不确定时，当决策者非常清楚询问公众什么问题时，当决策对象身份混杂或者组织化程度差异巨大时，都特别适用于问卷调查。问卷调查也有明显局限，其专业性要求较高，严格专业的抽样技术、科学的问卷设计才算能保证民意的准确性，问卷中问题的微小措辞或者结构安排都会影响到调查的结果。另外，如果公众的决策态度或者意见受到时间、事件的重大影响，前后不一，左右变化，一次调查就不够，还需要在民意的不同阶段多次截取。五、第三方民意调查的特点及适用范围第三方民意调查和问卷调查的不同之处，在于前者强调的是“第三方”和“民意”，经常用来对政府进行评估、监督或者事后反馈，比如，对精准扶贫工作的评估，对地方政府政绩的综合考评。第三方社会调查机构由于其独立性，没有利益的羁绊，更加专业、公正、客观，调研结果具有公信力。专业的第三方机构可以建立测验指标体系，能够对决策结果进行横向和纵向的比较，从而形成对政府工作的外部激励、监督。甚至，第三方机构可以运用现代调查手段、管理诊断和政策分析技术，进行决策的分析，发挥一定的决策咨询作用。第三方公众意愿调查适用于行政决策的初期、执行阶段，反映公众的意见、建议和需求，其特有的满意度和指标体系的测评使其同样适用于行政决策执行后期的监督、反馈阶段。六、公众参与方式的选择依据选择公众参与形式，需要同时兼顾决策质量和效率。公众参与并不天然具有决策的最终合理性，其本身存在决策周期长、成本高、代表性有偏、缺乏专业性、阻滞创新、决策偏离大甚至决策失败等風险，它只是决策依据的其中一种，因此合理的、有效地选择公众参与就显得十分重要。要根据不同方式的特点、适用范围、成本、周期来综合确定选择哪种公众参与方式。一是决策事项的影响范围和程度。决策影响越重大，公众参与的重要性就越显著，这就需要政府在决策执行的初期、中期及末期都要引入适当的公众参与，比如棚户区的改造搬迁。二是根据需要公众参与的程度来确定。一般决策的初级阶段，需要公众参与的程度低，而决策形成到执行前的阶段，需要高度参与，而决策后期的反馈、监督阶段，公众参与的程度又将回落。公众参与程度分为三类，一是仅提供信息，比如问卷调查、电话访谈、网络调查、座谈会、网络论坛、邮箱等方式主动和被动吸纳民意；二是让渡一部分决策权的形式，比如听证会、相关利益协商会、共识会议等一系列西方引进的协商性较强的会议；三是直接对决策结果产生影响的有公投性质的会议。三是根据不同公众类型来确定。对于有明显利益或者观点分歧时，应采取促进充分交流、博弈的方式，比如听证会，按与决策事项的关系程度，还分为关键利益群体、主要利益群体、次要利益群体，要合理分配参与比例；对于没有明显利益群体的，参与方式要能照顾到参与人员的代表性。按照公众的组织化程度不同，还分为个体公众、群体公众和组织公众，通常组织化程度越高，参与的效率和结果越好，公众决策影响力也更大，尤其当决策事项专业化程度、复杂程度较高的时候。行政决策的公众参与方式除了现行规定中的这几种，还存在很多种，比如共识会议等。公众参与公共决策的方式也不是一成不变，可以根据具体环境、需求进行创新性组合，比如协商式民意调查本质上是问卷测评和讨论会议的组合，还比如新加坡全国对话会等。公众参与重大程序的决策能够有序推进基层民主的开放，形成迫使政府职能转型、依法行政的直接压力。政府现行的公众参与程序规定还存在很多缺点，2017年8月，国务院法制办公室起草了重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿），旨在进一步完善该制度。来自政府外部的权力制衡制度，是解决高层政府权力“放而不乱”的必要条件，是中国共产党实现执政为民的坚实制度基础。良善完备的公众参与制度不是一蹴而就的，在中国特有的政情、社情、民情下，要积极培育群众共识和参与的能力，需要不断总结公众参与的实践经验，拿出诚意，积极创新，渐进但不拖延地持续推广下去。注释：姜明安：行政法与行政诉讼法，高等教育出版社，2011年，第5版，第345页。约翰克莱顿托马斯：公共决策中的公众参与，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社，2010年。（ -全文完-