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我国城市最低生活保障制度发展的现状与建议

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我国城市最低生活保障制度发展的现状与建议
作者：宁一蕾
来源：《武汉理工大学学报(社会科学版)》2012年第03期
        摘要：我国城市最低生活保障制度是应对国企改制和市场经济竞争负面影响的一道“安全网”，为因各种原因陷入贫困的城市居民提供基本的生活保障，起到了维护社会稳定的作用。但由于设立时间短，政府重视程度不够，资金不足，城市人口增长过快且流动性大等原因，我国城市最低生活保障制度还存在一些亟待改进和完善的问题。在回顾城市最低生活保障制度发展历程和现状的基础上，总结和分析了制度在运行理念、管理实践和保障水平等方面存在的突出问题，提出了从保障贫困群体基本生存到促进其发展和社会融合的目标转变，完善社会救助立法和提高低保管理专业化和社会化水平，以及加强政府公共服务职能建设三方面的建议。
        关键词：城市最低生活保障制度；低保标准；保障水平
        中图分类号：C91 文献标识码：A DOI：10.3963/j.issn.16716477.2012.03.023武汉理工大学学报(社会科学版) 2012年 第25卷 第3期 宁一蕾：我国城市最低生活保障制度发展的现状与建议

        最低生活保障制度是指国家和社会依据相关法定的标准，对不能维持最低生活水平的公民提供物质援助以保障其基本生活水平的制度。最低生活保障作为我国现阶段社会救助的一个主要内容，在保障低收入群体基本生活，防止贫困化，维护社会和谐稳定等方面发挥着“最后一张安全网”的作用。
        我国的城市最低保障制度是上世纪90年代初，在经济转型，国企改制背景下率先在城市建立起来的。以1999年9月28日国务院颁布并于当年10月1日施行《城市居民最低生活保障条例》为标志，我国的城市最低生活保障制度开始进入了制度化运行阶段。城市最低生活保障制度取得了一些有目共睹的突出成就：保障了大部分城市贫困家庭的基本生活，维护了社会稳定，较好地发挥了“安全网”的作用。
        但是与社会保障体系发达的国家相比，我们的城市最低保障制度还处在起步阶段，作为一项新生事物，其存在的问题和面临的挑战也是巨大的和不容忽视的。因此还需回顾发展历程，研究现存的实际问题，并在充分考虑到我国现阶段国情的基础上不断创新、发展和完善城市最低生活保障制度。
        一、我国城市最低保障制度发展和实践概况

        由于追求充分的就业和平均分配，改革开放前乃至改革开放初期，在“人人就业”思想和单位制的保护下，城市居民很少失业，城市贫困问题并不突出。当时的社会救济对象主要是“三无”人员，即没有劳动能力者，没有收入者，没有赡养人或抚养人者。对他们实施的救助更多地是从人道主义角度出发，而以权利保障为出发点，针对所有贫困人员的救助制度并没有建立起来。
        随着改革开放的进一步深化，城市的社会主义市场经济体制改革进入到一个新阶段。国家开始对部分效益不好的国有、集体企业实施“鼓励兼并，规范破产，下岗分流，减员增效，实施再就业工程”\[1\]政策，大批原来在国有、集体企业中工作，受到单位保障的职工相继下岗。这些下岗职工面临的是收入的锐减和其他与工作相关联的保障和福利的丧失，再加上传统就业体制的保护让这些下岗人员在观念和技能等方面都很难适应市场经济的竞争，所以相当一部分下岗职工迅速形成了一个新的城市贫困阶层。为了应对城市贫困及其带来的其他突出社会问题和减少市场经济体制改革的阻力，各级政府开始逐步探索建立城市最低生活保障制度。
        （一）我国城市最低保障制度的实施历程
        1993年上海市率先实施了最低生活保障制度，经过召开专门会议研究各种收入较低的在职职工、退休职工和社会闲散人员的生活保障问题，上海市民政局采用了市场菜篮子法和恩格尔系数法，根据当时的物价水平确定了保障标准，并与有关部门一道在1993年6月下发了《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》。当年上海市就有7 680位城镇居民通过这一制度得到了基本保障\[2\]。
        鉴于上海市的实践，次年国家民政部提出要对城市社会救济对象逐步按当地最低生活保障标准实行救济。1995年至1996年开始在部分经济比较发达的沿海城市进行居民最低生活保障制度试点工作，这些城市包括青岛、厦门、大连、广州、无锡、海口等。此外，《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》明确提出“建立城市居民最低生活保障制度”，极大地推动了相关工作的开展，到1996年底，居民最低生活保障制度已在全国101个城市建立了起来。1997年9月，国务院发布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，提出要合理确定保障对象的范围和保障标准，认真落实低保资金。
        1999年全国608个市和1 689个县全部建立了居民最低生活保障制度，同年还颁布了《城市居民最低生活保障条例》，规范化和制度化了城镇居民最低生活保障工作。2001年11月12日，国务院办公厅又发出了《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》，针对城市低保制度发展不平衡的情况，从提高认识，贯彻属地管理原则，加大财政投入，建立法规制度、加强组织领导等方面规范了城市居民最低生活保障制度，以促使这一制度进一步发展。之后十六届三中全会决议提出了要“完善城市居民最低生活保障制度，科学规范其标准与方式”。根据这一精神，2004年全国民政厅局长会议提出“进一步完善城市居民最低生活保障制度，切实做到应保尽保，分类施保”。
        （二）我国城市最低保障制度的制度设计
        1999年9月28日国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》（以下简称《条例》）从城市低保制度的目标、覆盖范围、保障标准、资金来源、责任主体、工作程序等方面出作了原则性的规定。通过对条例的学习和研究，我们可以得出以下几点认识。
        第一，城市最低生活保障制度是保障城市居民基本生活权利，维持城市最基本的生活水平的制度。在制度的设计理念中强调了从政府那里获得物质帮助是符合相关标准的城市居民的一项权利，这与以往的道义性救济行为相比是一种进步。但另一方面其基本目标仅仅是满足低保户的衣、食、住这些基本生存需要，以消除城市绝对贫困现象。其制度设计的前提是在其他制度有效实施的情况下，对生活仍有困难的居民给予的最后保障，是“最后的安全网”。
        第二，城市最低生活保障制度是建立在家庭收入调查基础上的收入补差制度。基层政府在收到低保申请后应对申请人的家庭经济状况和实际生活水平通过入户调查、邻里访问等方式进行核实，制度规定了按照一定的方式识别贫困居民。条例还规定符合待遇条件的家庭，除“三无人员”能按当地最低生活保障标准全额享受待遇外，其他均按低于社保标准的差额享受。
        第三，城市最低生活保障制度是地方各级人民政府具体负责的制度。县级以上民政部门负责低保的日常管理，财政部负责保障资金，所需资金由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目。中央政府只对低保制度的实施负有行政管理的责任，这在一定程度上增加了低保资金来源的不稳定性和保障水平的差异性。
        《条例》颁布后，全国各省市依照各自的经济状况和社会需求，先后制定了具体的实施办法。各省的城市最低保障制定都依照《条例》的基本规定，但因为各地具体情况不同又各有特色。除了保障基本生活，在家庭收入调查基础上的收入补差和地方政府具体负责几项基础的制度要求外，地方的城市最低生活保障实施的鲜明特点是建立了低保线与物价水平、就业促进与城市低保制度建设的联动机制，如湖南省人民政府于2008年发布了《湖南省建立就业与城市居民最低生活保障联动机制暂行办法》，另外还有一些经济实力较强的省份和地区在城市低保制度和其他社会救助制度的衔接上作出了卓有成效的探索。
        从1993年到2010年，城市居民最低生活保障制度经历了试点、推广、制度确立和不断完善的过程。根据民政部2010年第3季度民政事业统计季报显示，2010年3季度城镇居民低保人数为2 289.6万人，城镇居民最低生活保障支出资金为341.9亿元。但是通过中华人民共和国民政部社会救助司网页上发布的数据——《36个中心城市低保标准一览表（2010年6月）》\[3\]可以看出，由于各地的物价水平和满足最低生活的需求有差别，不同地区的低保线水平差距还是很明显的，见图1。
        图1 2010年6月36个中心城市低保标准
        注：实行按户口人数分类救助的福州和厦门取单人户的最高标准，分别为280元和330元
        二、我国城市最低生活保障制度存在的问题和面临的挑战

        （一）现阶段城市最低生活保障制度中不合时宜的理念和误区
        首先，随着城市经济和社会环境的进一步发展，城市人口构成复杂化，这使得《城市居民最低生活保障条例》中“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物资帮助的权利”的规定已经不能有效地指导现实工作了。具体表现在一方面全国一些省市已经率先取消了城市和农村、农业和非农业户口的区分，如湖南、湖北、福建、河北等省份，在这些地区户口已经不再是区别城市居民和农村居民的依据和有效方法。另一方面，城市人口流动性加强，除了大批农民工涌入城市并长期居住和工作在城市外，城市居民也因流动出现了人户分离的现象。若还以户口作为低保对象界定的前提条件，将束缚城市最低生活保障管理工作的发展。
        其次，我国现行的城市低保制度存在明显的应急性和补救性色彩，对低保事业发展的长远设计和宏观考虑不足。若回顾一下城市低保的发展历程，我们就可以很明确地感受到这一点。城市低保制度本身就是政府被动应对城市经济体制改革，国企改制后出现的严峻城市贫困化现象的产物，是政府对前期决策导致的负面效应而采取的补救措施。这往往导致对相关制度的设计过于仓促以及制度的目标指向过于功利，决策者对城市低保制度的发展缺乏前瞻性和规划，以一种“走一步看一步”的方式来安排工作，对问题的预防能力差，问题出现后也只能采取一些权宜之计。《城市居民最低生活保障条例》中一些规定过于宽泛，导致在之后的实施过程中出现了很多意想不到的问题，只得接着出台一些补充规定和通知来规范低保工作。这些政策和规定在具体工作中的落实往往存在一定的困难，而且有进一步积累成为制度改革和发展阻碍因素的可能，长此以往将不利于我国城市低保制度的发展和完善。另外，制度以见效快，容易实现的反绝对贫困和保基本生存需要为目标，在保障贫困居民一定的基本生活水平和促进其进一步发展这一层面上所投入的资金不足，相关的配套政策和救助手段也很缺乏。
        最后，现阶段的城市低保在城市贫困人口就业促进和能力建设方面的安排不够，有导致长期低收入群体存在的倾向。单纯的发放救济金和救济物资只能帮助低保户暂时缓解贫困，政府应该通过其他的制度安排来帮助城市贫困阶层增强其自生发展的能力，这样才能鼓励他们自谋生路，自食其力，从而让其从真正意义上摆脱贫困，如为有劳动能力的低保户提供职业技能培训和提供适合的就业机会和途径。同时，城市低保制度本身的设计给了低保对象一种较为稳定的预期：只要自己的收入水平没有发生变化，他就能继续享受低保待遇，再加上各种因素导致的就业困难，使得低保户中相当一部分具有劳动能力的人就业意愿和动力缺乏\[4\]。因此，政府还应该采用一些相应的措施，鼓励具有劳动能力的人积极就业或创业。
        （二）我国城市最低保障制度运行中的管理问题
        目前我国城市低保的运行还存在着形形色色的问题，具体可归为以下四个主要方面。
        第一，在城市低保立法方面缺少一部能指导城市低保工作的高层次的且具有前瞻性的专门法律。现有的相关文件都是以通知、条例等形式存在，如1999年的《城市居民最低生活保障条例》，2001年的《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》等。这些政策与专门的法律相比强制性弱，可变性强，所以在指导城市低保的具体管理工作时不具备足够的威慑力和执行力。此外，现有的政策条例欠缺前瞻性，导致在实际管理工作中不能较好地预防可能出现的问题，而只能对已暴露的问题采取修补措施。
        第二，在城市低保行政管理方面，基层缺少专业的低保工作人员。社区的大多数低保专干文化程度不高，专业素质难以保证，在与低保户互助开展工作时出现摩擦的情况时有发生。此外低保工作者待遇偏低，工作量大，也打击了他们工作的积极性。除了一些沿海经济发达地区和大城市外，基层低保工作人员普遍不受重视，业绩考核机制缺乏，严重影响了基层低保工作的效率。另外对低保档案的管理力度亟待加强，档案室是对低保户资格审核和具体工作开展的基本依据，在实际中档案管理的专业人员和设备（如档案室）缺乏，档案更新速度慢，各类资料的统一性差，这些都是提高工作效率的制约因素。
        第三，城市低保资金管理的制约因素多，主要表现在资金筹集和发放两个方面。《城市居民最低生活保障条例》第五条规定“城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算”，中央政府不负有资金筹集方面的责任。1994年实行的“分税制”改革已经使得地方财政收入减少，很多地区已经到了捉襟见肘的地步，财政困难地区不得不采取缩减保障面，压低保障线的方法，来降低在低保方面的开支。虽然近几年来中央财政的补贴力度有所加大，但地方财政仍是主要来源，影响了低保资金筹集的稳定性和可靠性。低保资金发放的社会化程度低，少发、欠发甚至不发的情况时有发生，不少低保户不得已而采取上访的形式来维权。
        第四，城市低保对象管理中存在着救助对象难以确定和退出机制不完善方面的问题。按照规定，家庭人均收入低于低保线的困难户才有资格申请低保，但在具体工作中科学且操作性强的家计调查方法并没有确定起来。随着就业方式和收入来源的多样化，隐性就业和隐性收入成了低保资格审批工作的一个棘手问题。虽有三榜公示和每月发放前的公示制度，其实施效果依然不尽人意。2004年又提出了“应保尽保”，但由于各种原因“错保漏保”的情况仍大量存在。2005年中国社科院政策研究中心在北京、天津、上海、沈阳、成都、西安和武汉七城市的调查显示，七城市错保率均值为4.09%，漏保率均值为11.63%\[5\]。由于相关审查和惩处规定不完善，工作不到位，收入增加应该退保的低保户主动申报的人数微乎其微。
        （三）我国城市最低保障支出水平和地区差距
        社会保障水平是指一定时期内一国或地区社会成员享受社会保障的高低程度，衡量其高低的主要指标是社保总支出占国内生产总值（GDP）的比重，这一指标能集中反应一国或地区经济资源用于保障民生，提高国民生活水平的程度。通过以下数据我们可以了解到目前我国的社会救济支出占GDP比重和财政支出的比率偏低。
        数据来源：根据国家财政部年度决算表和民政部《2009年民政事业发展统计报告》中的相关数据整理而成，“--”表示具体数据缺失
        从一些发达国家的相关数据来看，社会救助占GDP一般在0.5%以上，英国占到了3.9%。实际上发达国家的经济发展水平高，贫困人口比重没有我国高，因此我国的社会救助资金投入至少不应低于这些国家的社会救助投入比重。
        我国城市低保水平低还表现在现行的城市救助标准偏低。对于大多数低保户而言，低保金只能勉强满足其基本的生存开销，仅仅停留在保证城市贫困群体“延续生命的最低需求”上。
        数据来源：根据国家财政部年度决算表和民政部《2009年民政事业发展统计报告》中的相关数据整理而成，“--”表示具体数据缺失
        从一些发达国家的相关数据来看，社会救助占GDP一般在0.5%以上，英国占到了3.9%。实际上发达国家的经济发展水平高，贫困人口比重没有我国高，因此我国的社会救助资金投入至少不应低于这些国家的社会救助投入比重。
        我国城市低保水平低还表现在现行的城市救助标准偏低。对于大多数低保户而言，低保金只能勉强满足其基本的生存开销，仅仅停留在保证城市贫困群体“延续生命的最低需求”上。
        将基本需要仅仅等同于生理性的最低需要是很不应该的，与科学发展观及和谐社会建设的要求相差较远。
        除了城市低保占GDP比重不高，救助标准偏低，我国城市低保救助还存在十分明显的地区发展不平衡现象。下面以我国2009年不同地区城市最低生活保障状况作一比较，便可明了。
        数据来源：根据民政部公布的《2009年民政事业发展统计报告》、《2009年11月份全国县以上低保情况》等数据整理而成
        从表3中可以看出，2009年中部地区的城市低保人数占全国城市低保人数近一半，其平均保障标准是最低的。尽管国家针对这一情况加大了中央财政对财政困难地区的财政补贴力度，但是城市低保水平地区差别过大的问题依然存在。
        造成这一现象的原因主要源于低保资金的筹集由地方财政负责这一制度设计，导致我国低保资金筹集的社会化程度低，无法在全国范围内实现互助调节。我国东、中、西部之间的经济发展水平和地方政府的财政能力差异很大，在经济发展水平高，地方财政能力强的地区往往需要低保救助的人较少；相反，经济发展水平低，地方财政能力较低的地区往往需要救助的贫困人口较多。由此可见，我国低保资源在地区之间的分配上存在着明显的差距。

        三、总结与建议

        由于我国城市低保制度运行时间短，因此存在一些问题在所难免，而且从总体上来说，我国的低保制度还是取得了一些成就，并处在一个不断发展和完善的过程中。但社会的发展不断给我国的社会保障制度提出新的要求和挑战，如若不及时谋划和积极应对，必将影响社会的稳定。综观现阶段我国城市低保制度存在的问题和面临的挑战，我们对我国城市低保制度的进一步完善和发展特提出如下建议：
        第一，转变城市低保制度运行理念，从保障生存到促进发展和社会融合，注重促进低保户就业和能力发展方面的工作。近年来，我国经济持续发展并带动了国家财政收入的不断增加，再加上政府越来越关注民生和“以人为本”，进一步增加了制度理念转变的可行性。低保制度要以促进受助个体发展和社会融合为目标的前提是扩展“基本需要”的内涵和外延，除了保障基本生存条件外，医疗保障、受教育权利的保障和一定面积的住房保障这些都应该包括在“最基本需要”的范畴之内。在此基础上，新的制度安排应该注重提升低保户自我发展的能力，通过各种途径为他们提供平等的创业、教育和就业机会，以达到自救自立的目的。同时还应着眼于降低受助群体遭受面临社会排斥的风险，一方面要完善制度安排减少制度本身的排斥因素，另一方面要采取措施建立和完善诸如医疗救助、法律救助等配套制度促进低保户的社会参与和社会融合。
        第二，完善城市低保管理体制，从健全相关法律规范入手提高各层次的社会参与程度，逐步解决城市低保行政、资金和对象管理中存在的问题。放眼世界各国社会保障制度发展和完善的过程，几乎都是在一些高阶位和相对完善的法律指导下进行的。目前我国应尽快制定一部相对完善且对城市低保管理有明确规定的专门法，以便减少制度实施层面出现的问题。在行政管理方面要注意现有低保条例的指导性和可操作性，同时提高基层低保工作者的待遇水平，对低保工作者的工作业绩实行动态管理和绩效管理，并加强对低保档案的管理。在城市低保资金管理方面，要逐步建立多元化筹资机制，在政府为主体的前提下，采取措施引导和鼓励社会多方参与，广辟资金来源渠道，如落实鼓励低保捐赠的优惠政策，建立对捐赠资金使用的社会监督等。在对低保对象的管理中应完善家庭收入调查和低保户公示制度，加强“隐性就业”和“隐性收入”的清理力度，提高保障对象的准确性，尽量减少错保、漏保现象。此外应该加强低保政策的宣传力度，确保低保户第一时间了解到与自身权利和义务相关的信息，还应向一般民众宣传，以提高低保制度社会参与和社会监督的力度。
        第三，加强政府的公共服务职能，增加社会救助占财政支出的份额和中央财政对经济欠发达地区的转移支付。我国的社会主义国家性质和市场经济体制决定了保障民生、提供公共产品和公共服务是政府不容推卸的责任，相应的政府财政也应该注重向社会保障、教育、就业等领域倾斜。就目前社保支出占财政支出比例来说，政府应不断加大投入的力度，尤其是要加强中央财政对西部地区、革命老区、少数民族等地区的转移支付力，缓解当地因地方财政困难而造成的低保覆盖面窄，保障水平低的问题，逐步把东部、中部和西部差距缩小到一个适度合理的范围。还可以尝试建立不同地区之间横向转移支付的制度，在考虑到贫困地区对富裕地区的劳动输入和为富裕地区创造了大量财富等因素的基础上，制定出从经济发达地区向贫困地区横向转移支付的具体办法，可尝试改变以往纵向转移支付模式为纵向为主、纵横结合的模式，以减轻中央财政负担，提高转移支付的透明度。
        \[参考文献\]
        \[1\] 朱镕基.坚定不移走鼓励破产、规范破产、下岗分流、减员增效、实施再就业工程的路子\[EB/OL\].(19971211)\[20111220\]中国劳动资源网，
        \[2\] 丁朗父.从单位福利到社会保障——记中国城市居民最低生活保障制度的诞生\[J\].中国民政,1999，11:672.
        \[3\] 社会救助司.36个中心城市低保标准一览表（2010年6月）\[EB/OL\].(20100728)\[20111220\]
        \[4\] 高功敬，高灵芝.城市低保的历史性质与福利依赖\[J\].南通大学学报：社会科学版,2009（3）:114127.
        \[5\] 唐 钧.城镇低保：应保尽保和错保、漏保\[J\].社会观察，2008(1):52.
        \[6\] 刘喜堂.当前我国城市低保存在的突出问题及政策建议\[J\].社会保障研究,2009（4）:5561.

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