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多中心”治理模式在公共服务型政府中的运用

发布时间： 2008-6-17 8:53:20 被阅览数： 608 次 作者： 费 月
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    内容提要：“多中心”治理理论是公共管理研究领域出现的前沿理论。它为公共服务提出了不同于官僚行政理论的治理逻辑。其现实中最大的应用价值是在治道变革中，打破单中心的政府服务模式，构建政府、市场和社会三维框架下的多中心治理模式。本文从“多中心”治理理论与公共服务型政府构建的内在逻辑关系中切入，通过阐述该模式在公共服务型政府中的运用，以期论证“多中心”治理模式在公共服务型政府建设上的适用性。

关键词：“多中心”治理 公共服务型政府

引言

当今中国，公共服务型政府建设已经成为势不可挡的时代潮流。如何更好地推进公共服务型政府建设，已经成为社会各界关注的焦点。所谓公共服务型政府，①用一权威的概念说就是满足社会公共需求，提供充足优质公共产品与公共服务的现代政府。其中最主要的特征是政府的权力是有限的。政府只是社会治理中的一个管理主体。社会治理主体还包括非政府组织、企业等，政府只是社会治理中的一个平等的、协商性的主体，与其他公共管理主体一道构成社会权力网络。

“多中心”治理模式是公共管理研究领域出现的前沿理论。它为公共服务提出了不同于官僚行政理论的治理逻辑。它在现实中最大的应用价值是提出在政府公共服务的治道变革中，打破单中心的政府服务模式，构建政府、市场和社会的三维框架。这与公共服务型政府的主要特征是基本吻合的。通过讨论“多中心”治理模式与公共服务型政府的内在理论范式和运用，从而对该治理模式在公共服务型政府建设上的运用价值进行有益的探索。这是本文的主旨和目的之所在。

一、“多中心”治理模式的涵义及应用价值

(一)“多中心”治理的涵义

目前对“多中心”治理的涵义，尚未有统一的、权威性的表述。因此，本文把“多中心”与“治理”两者先分开表述，再结合起来探讨“多中心”治理的涵义。“多中心”的涵义是理解“多中心”理论的基础。“多中心”是指多个权力中心和组织体制治理公共事务，提供公共服务。

博兰尼的“多中心”②具有某种隐喻特色，而奥斯特罗姆的“多中心”则是强调参与者的互动过程和能动创立治理规则、治理形态。在“多中心”治理理论中自发秩序或自治只是基础，而不是治理的全部。埃莉诺·奥斯特罗姆在总结公共池塘资源治理经验中认为，治理如果仅仅停留在一个层次上(不管是否自治)，是不能持续成功的。因而，“多中心”理论是一套治理理论，包含了相应的分析单位、分析框架、经验研究方法等一系列知识。

“多中心”治理即“多中心”与“治理”的和谐统一。具有“多中心”和“治理”两层含义。③在建设公共服务型政府中，“多中心”治理的思想是相对于一元或单中心权威秩序的思维而言的，它意味着地方政府为了有效地进行公共事务管理和提供公共服务，实现持续发展的绩效目标，由社会中多元的独立行为主体要素(个人、商业组织、公民组织、政党组织、利益团体、政府组织)，基于一定的集体行为规则，通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共事务管理制度或组织模式。④

管理理论往往建立在基本人性假设上。“多中心”治理理论作为管理理论的一种，认为个人是具有独立决策能力、能够计算成本收益的理性人，但又不是传统经济学上的完全的理性人或经济人，而是能够自主决策，受环境影响易犯错误和改正错误、受社群的非正式规范约束的社会人。多中心治理理论中的行为者具有有限理性这一人性特点。

亚里士多德说过：“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务。”这就说明了特定情况下，公共事务总是得不到人们关怀的必然的悲剧性结果。对此，人们已经提出了若干所谓“唯一”的方案，即以强有力的中央集权或者彻底的私有化来解决公共事务的悲剧。我国曾经采用的高度集权的计划经济体制以及1978年后出现的“政企分开”、“抓大放小”私有化浪潮，就是所谓“唯一”的方案在中国的具体化的表现。而“多中心”治理理论，提出了政府与市场之外的治理公共事务的新的可能性，即在已引起足够重视的政府、市场这两个中心之外引入社会，作为第三个中心。

(二)“多中心”治理模式的特征和应用价值

文森特·奥斯特罗姆在《多中心》中提到⑤，“多中心”治理模式具有以下特征：

第一，多中心治理结构意味着在地方的社会生活中，存在着民间的和公民的自治、自主管理的秩序与力量，这些力量分别作为独立的决策主体围绕着特定的公共问题，按照一定的规则，采取弹性的、灵活的、多样性的集体行动组合，寻求高绩效的公共问题解决途径。
第二，多中心治理模式必然强烈要求公民的参与和社群的自治，将公民参与和自治作为基本的策略。因为只有这样，才能保证他们具备积极介入多中心治理的条件和作用，才能使多中心治理运转起来，并持续发展下去奥斯特罗姆夫妇(V.& E.Ostrom)一贯强调的公民与社群“心灵的习性”⑥，就是对多中心秩序下公民资格的期待。

第三，多元独立决策主体的利益同样是多元的。多元利益在治理行动中经过冲突、对话、协商、妥协、达成平衡和整合。

第四，多中心还表现为不同性质的公共物品和公共服务可以通过多种制度选择来提供。王兴伦曾说过，与传统的治理理论相比，多中心治理有如下明显的三个优点：多种选择、减少搭便车行为以及更合理的决策。即多中心治理的第一个优点是，为公民提供机会组建许多个治理当局。第二个优点在于避免了公共产品或服务提供的不足或过量。第三个优点在于公共决策的民主性和有效性。

综上所述，本文认为，建立有效的多中心应该具备三个条件：一是不同政府单位与不同公益物品效应的规模相一致；二是在政府单位之间发展合作性安排，采取互利的共同行动；三是有另外的决策安排来处理和解决政府单位之间的冲突。如果缺乏这些条件，多中心只会引起更多的治理问题。而且，应完善相关的法律政策，防止政府一定程度上的责任推卸。

二、“多中心”治理模式与公共服务型政府的建设的理论范式

(一)“多中心”治理模式与政府公共服务供求的内在逻辑关系

1.“多中心”治理：对政府公共服务供求变化的回应

在政治学视野里，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础，处理政治事务的方式和对公共资源的管理。而从公共行政学的维度探究，治理理论强调一种多元的、民主的、合作的、非意识形态化的公共行政。作为体现民主、权力多中心化的理论体系，当代治理意味着国家和公民社会关系的重新调整，意味着“人类在国家(政府)——市场——公民社会三维组合中，寻求不同以往的、更为有效的实现共同利益道路努力。”因此，本文认为“多中心”治理理论的指向是政府向社会分权、权力回归于民众、民间社会的兴起和国家政府权力的相对弱化，并鼓励公民参与地方或社区的公共事务管理的全过程，倡导培育和提升公民的自主管理能力。

奥斯特罗姆等人说过，“多中心”治理，是意在构建由多中心秩序构成公共服务的体制。詹姆斯·罗西瑙⑦在《没有政府的治理》中也提到多中心秩序，即“多中心的服务体制”。“多中心意味着有许多在形式上互相独立的决策中心……他们在竞争性关系中签订合约，并从事合作性的活动，或者利用新机制来解决冲突……也在这一意义上，可以说他们是作为一个体制运作的。”因此，本文认为，多中心治理模式对公共产品供给的重大意义在于，打破单中心体制下权力高度集中的格局，形成多个权力中心来承担公共产品提供职能，并且相互展开有效竞争，从而有利于解决搭便车和政府成本攀高的困境。同时，多中心治理体制有助于“维持社群所偏好的事务状态”⑧。多中心治理体制为公共服务提出了不同于官僚行政理论的供给逻辑，主张公共服务的供给是一个多元主体的合作、协同过程，改变了政府作为单一公共服务的供给主体的模式，构建起了政府、市场和社会三维框架下的多中心供给模式，从而有效地克服单一靠市场或政府来实现公共服务供给的不足。⑨

2.“多中心”治理模式与政府公共服务供求的均衡范式

(1)公共服务供给主体的多元化。“政府并不是唯一的提供者”，而且“公共部门所提供的许多服务基本上具有市场的特质”，这说明公共服务的供给主体并不是单一的，而是可能包括创新优势、贴近基层优势、效率优势等(王玉明，2001）。公共服务也很需要第三部门的参与供给。因此，公共服务供给的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构与私人机构的合作，包括：政府、市场、第三部门。

(2)公共服务供给机制的多元化。“由于公共问题的复杂性，使得单一的政府治理工具都不足以完全解决某一公共问题，应考虑综合选择不同的治理工具。”⑩因此，在提供公共服务的过程中，可以有效地运用多样化、混合式和局部安排等方式实现公共服务的有效供给(冯云廷，2004)，从而形成以政府的行政机制为主导，私营部门的竞争机制和第三部门的自治机制共同参与的多种方式并存的公共服务供给机制，以此来提升供给的质量、效率和效能。包括：政府的行政机制、市场的竞争机制、第三部门的自治机制等。

(二)“多中心”治理模式与公共服务型政府的落脚点

1.公民社会和第三部门的涵义和特征

萨拉蒙（11）给予公民社会以极高评价：如果说代议制政府是18世纪的伟大发明，而官僚政治是19世纪的伟大发明，那么可以说，那个有组织的私人自愿性活动也即大量的公民社会组织代表了20世纪最伟大的社会创新。公民社会，亦被称为民间社会和市民社会，是指国家和政府之外的所有民间组织的总和，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社会组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等。它具有正规性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、公益性等六个基本特征。我国学者张新文从组织的首要目标和受益群体角度出发，认为第三部门还具有“会员互益性”特征。

2.公民社会、第三部门是构建公共服务型政府的基础和落脚点

我们必须承认，第三部门不是接受机构精简人员和离退休人员的场所，而是承接政府部门社会职能的组织；第三部门不是政府职能转变形式化的工具，而是公民社会最活跃的公共部门；第三部门的发展不是在与政府争权，而是在帮助政府治理社会（12）。

在多中心治理中，以政府为核心的单中心治理模式被打破，建立起一种新的政府、市场和社会三维框架下的多中心治理模式。多中心治理作为补充政府管理和市场调节不足而确立的一种社会管理方式也不是万能的，也存在着治理失效的可能性，表现为在多中心治理体制下的“无中心”倾向（13）。无中心倾向可能造成的损害，像中国这样的发展中国家要尤为注意。因此，对于我们来说，多中心并不等于无中心，中国政府要发挥在多中心治理中的主要作用。

改革开放至今，中国已拥有较发达的市场经济，但政府依然掌握着相当数量的国有企业，或者掌握着相当的股份，同时，政府还掌握着主要的银行。中国的公民社会已开始发育，处于萌芽阶段并呈现出良好的势头。很多社会组织在法律上开始拥有自主治理的身份。（14）但在实际运行中，有一些重要社会组织往往是行政上的半官方或者官方身份，在运作过程中往往是政府有关部门的下级。总体而言，在中国，国家、市场和公民社会，公共部门、私人经济部门和第三部门之间正在形成一种相对独立、分工合作的新型治理结构，这种新型结构目前及今后很长一段时期内都将处于萌芽或发育阶段。

(三)“多中心”治理的社会与道德基础：公民、政府与社会组织相互信任相互合作

如果说传统统治和管理模式的运行依靠的是强有力的垂直控制和命令，那么，“多中心”治理能够从理念走向实践，社会网络组织体系能够运行，则依靠的是存在于公民社会中的社会资本力量，依赖于政府、公民、企业与社会组织之间的相互信任与积极合作的态度。这些要素成为“多中心”治理过程中资源分享、互相协调、有效沟通、伙伴关系形成的内在道德基础。

(四)均衡分权框架：“多中心”治理下的公共服务型政府建设的本质要求

“多中心”治理理论探求和建立集权与分权适度均衡的规则，并进一步强化政府、市场和公民组织在公共服务型政府建设中的合作关系。均衡分权框架是在综合考虑中央政府与地方政府的比较优势、公共事务性质与辐射范围、公共事务管理效率、公共政策的目标取向等因素的基础上建立的。

著名分权研究专家罗伯特·贝内特认为（15），“多中心”治理要求的分权化指的是不同层级政府部门在公共事务管理和公共服务中，将相关权力、责任向市场与公民社会转移的过程，表现为政府、市场和公民社会的关系结构，指不同层级政府部门在公共服务中，将相关权力、责任向市场组织与公民社会转移的过程，表现为政府、市场和公民社会的关系结构。

李军鹏在《公共服务型政府建设指南》一书中写道（16），构建公共服务型政府，首要任务是推进政府职能转变，进一步推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。转变政府职能，就要进一步理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，进一步完善市场竞争机制，进一步推进社会自治、基层自治与社区自治。要进一步理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。

三、“多中心”治理模式在构建公共服务型政府中的运用

(一)“多中心”治理的基本目标；从单一的政府管制转向多元化的公共服务体系

中国社会转型的核心任务之一就是政府逐渐释放权利给民间，由政府控制和配置资源转向市场配置，由单位化转向社会化，由一元化转向多元化，由“单中心”转向“多中心”。公共服务也是如此。公共事业的服务提供与管理，由政府承担走向政府与社会共同承担；公营部门与民营企业形成伙伴关系或契约关系。这已成为国际性的趋势。（17）“多中心”治理模式在公共服务型政府中的运用大体有以下三种途径：

(1)外包，政府委托或招标给民间企业或与企业合作完成。这在江苏苏州织里镇政府解决火灾问题上也有所体现。如：一些消防产品标准与行业标准，企业的专业知识远比政府丰富，可以委托企业来制定。又如，许多工业企业与单位希望培训消防器材操作人员，也可以由大型企业或行业协会来完成。

(2)职能转移到行业协会、民间服务与咨询机构、保险公司等中介组织和非政府组织。织里镇政府同样效仿香港，防火检查由行业协会管理。虽然民营企业与中介组织专业性强，灵活性好，但是由于当前相关法制的不健全，还是有让人不放心的地方。但是我们不能因为有缺陷而不采用，我们要在改革与发展中逐渐进行制度创新和完善。

(3)建立与专业化公共机构相配合的辅助力量。这在织里镇政府的整改过程中取得了广大居民和社会团体的大力支持。如：发动居民24小时轮流值班；企业与单位成立消防志愿者等等。在国外，法国的22万名消防队员中，除2万名职业队员外，其余都是志愿者（18）。菲律宾马尼拉的唐人街，拥有自己的消防车与消防队员。美国建有民间社区灾难联防体系，并善于民间组织及社会救灾力量、民间人力的调度。（19）

(二)“多中心”治理的体系构建：从问责主体一元化到问责主体多元化的公共服务体系
实现公共服务问责主体的多元化，要求在把握“多中心”的治理结构上，实现多方有序参与的问责主体。公共服务特别是非常态下的突发性危机事件的复杂性和治理难度，使得建立以民意和舆论监督为基础，以各级人大为权力主导，人民团体、民间组织、企事业单位和社会公众等多方有序参与、相互配合、共同促进的“多中心”、多元的问责体系成为必然。

(1)发挥和完善各级人大作为权力机关对公共服务型政府行为的监督、质询、调查等职能。

(2)加强媒体的舆论监督作用。

(3)充分调动公民与社会团体监督的积极性。在公共服务提供中，公民的监督问责是必要的，特别是在安全生产领域，仅仅靠行政机关的监督检查是不够的，还必须充分发挥包括企业内部员工、社会公众对安全生产的监督力量，才有可能真正有效遏止非常态突发性事故的发生。

(三)“多中心”治理的运作模式：政府与社会的互动及增强民间公共服务的主体意识

“多中心”治理模式下的公共服务体系的有效运行有赖于增强民间公共服务的主体意识。（20）

培育和增强民间对公共服务的主体意识，必须建立在政府与民间的互动基础之上，促进公共服务社会化。（21）当政府控制资源减少之时，就是民间经济力量壮大与主体意识增强之时。有了民间公共服务主体意识与参与程度的提高，政府就能驾轻就熟地行使其公共服务的职能了。

由于公共服务是政府逐渐释放到民间的，在这一进程中政府与民间的互动也就更为重要。其中一个前提就是要确立公共机构的开放性（22）。政府机构、公共机构由封闭走向开放，有利于培育民众的主动意识与参与意识。强化民间的主体意识与参与意识，才能形成政府与社会的联动，才能使公共机构能够以较低成本完成公共服务（23）。同时，公共意识将激发公共监督，推动制度创新。民众有权了解公共资源的流向与布局，希望他们所缴纳的税收发挥最大效益。

信息化时代为政府与民间的互动创造了过去所没有的条件与基础。通过因特网与电子邮件等手段，信息在政府与民间的交互式流动更为便捷，形成多渠道的服务反馈。当前的电子政府建设不仅是时代所需，更是“多中心”治理模式在信息时代的有效运用。

研究结论与展望

公共服务型政府是满足社会公共需求，提供充足优质公共产品与公共服务的现代政府。同时，它也是一个民主和责任政府，一个法治和有效政府，一个为全社会提供公共产品和服务的政府，一个实现合理分权的政府。

“多中心”治理模式的传入为我国建设公共服务型政府带来了新鲜的血液。目前在各种文献中涉及公共服务型建设的著作很多，但是关于“多中心”治理模式的文献很少，至于“多中心”治理模式在公共服务型政府建设中的适用性上则更少了，几乎还没有直接研究这方面的著作或作品。

本文粗浅地探讨“多中心”治理理论在公共服务中的运用，这对整个公共服务型政府建设虽只是沧海一粟，但是也从一个侧面反映出了公共服务型政府建设中所面临的一些共性的问题和困难，以及当地政府在整改过程中的创新方式。

注释：

①李军鹏.公共服务型政府建设指南［M］.中共党史出版社，2006年版，第19页
②“多中心”首先是由迈克尔·博兰尼在《自由的逻辑》中使用的。“多中心性”在博兰尼的文章中是“负重(六边形)框架上各顶点的相互移动”，这样的相互适应移动状态即形成了“多中心秩序”。他指的是一种静态平衡状态，有隐喻的意味
③［美］文森特·奥斯特罗姆.《多中心》，见迈克尔·麦金尼斯主编：多中心体制与地方公共经济［M］.中国人民大学出版社，2003年版，第69-95页
④［美］莱斯特·萨拉蒙.全球公民社会：非营利部门视界［M］.社会科学文献出版社，2002年，第4页
⑤［美］文森特·奥斯特罗姆.《多中心》，见迈克尔·麦金尼斯主编：多中心体制与地方公共经济［M］.中国人民大学出版社，2003年版，第113-116页
⑥［美］埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道［M］.2000年版，第61页
⑦詹姆斯·罗西瑙：没有政府的治理［M］.江西人民出版社，2001年，第45-62页
⑧［美］M.奥尔森，陈郁等译.集体行动的逻辑［M］.上海人民出版社，1995年版
⑨李文星等.地方政府战略管理［M］.四川人民出版社，2003年版，第74-75页
⑩张成福.论政府治理工具及其选择［J］.公共行政(人大复印报刊资料)，2003年
（11） ［美］莱斯特·萨拉蒙.全球公民社会：非营利部门视界［J］.社会科学文献出版社，2002年，第76页
（12） ［美］迈克尔·麦金尼斯.多中心治理体制与地方公共经济［M］.三联书店，2000年
（13） ［美］盖伊·彼得斯著，吴爱明，夏宏图译.政府未来的治理模式［M］.中国人民大学出版社，2001年版
（14） 孔繁斌.从限制结社自由到监管公共责任———中国政府社团管制正当性及其制度改革［J］.中国行政管理，2005年第2期
（15） Bennett(Ed.)(1990).Decentralization,Intergovern*9鄄mental Relations,and Markets:Towards a Post-Welfare A*9鄄genda?Oxford:Clarendon Press.P.1
（16） 李军鹏.公共服务型政府建设指南［M］.中共党史出版社，2006年版，第94页
（17） ES.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系［M］.中国人民大学出版社，2002年版，第4页
（18） 北京消防局.法国消防印象.中国消防网
（19） 公安部消防局战训处.世界部分国家志愿消防情况.中国消防网
（20） 胡象明，鲁萍.治理视野下的政府公共服务市场化［J］.北京行政学院学报，2002年第5期
（21） 张钢，徐贤春.地方政府能力的评价与规划［J］.浙江大学学报，2005年第2期
22 张志刚，张吉庆.市场化：政府深化公共服务改革的路径选择［J］.实事求是，2005年第5期
（23） Ribot,J.(2002).African Decentralization:Local Actors,Powers and Accountability.United Nation Research Institute for Social Development.New York:UNRISD.P.5

(责任编辑：邓蓉敬)