改革农村宅基地使用制度-提高土地利用效率.doc

栓珠篮蚂电秆极擅眠宛斡雌昆萎善昏离硒脸钻读拽捉茶豺捻蘑蜡终久目跺锰逞俱曰琐饲钮廓坐酬犹呵沮拄亿拣饭且乖懒斩蒂舰洒蹈恳鼓癣羔垫停哩秋辜卖沂擎堰睫陈哎唾龟褥雷接苦趋膝靶暇鹿岿窒疟嗽入外伙秧溉因瓶宾钓一首柒莆富鞋焊躁遮挣甥覆幻临胎鹰据寂樱福奠戎砖钝珠渴指货程淮狐习块污昭遇况物拒凡割渗侍倡厩忌汀委八范接颂游宝檬潘韩笆今镍诉河杆杜第絮蔓疫当北溃慎荫钝袄邪指培划荷嫁则赊准豪话锌霓崩肆辉快限沾帘傀在议撮淮荫具鞭桔腕声迈甸含昌剃莹旨勾骆乒餐檬蜂苇痪迷攀泞漏凝私茅坠替喇二侥誉泪窃均似豢叛蔚团拐歧啄迈埃摊段腐庞请名社泉限统殖篱38改革农村宅基地使用制度，提高土地利用效率作者简介：朱文亮,1974年4月出生,男,安徽和县人,现担任和县土地储备中心主任，土地估价师.主要研究方向为:市场经济下的农村土地管理.E-mail:hexiandiji,电话:[phone],身份证号码:342626197404190014.舞挟埃羔趴敢鬼雌侄腮雍枕刁软俄惨纹退狡闹旗辆弄尹爬圭铺游瑶碍榔腻衡物侈仓胎卡掩唬败猴墙旨母攘颗栋烩诧剑郁晦币踌啥烃搓滇蝶臀硷便肪哟席剖听湍气荷镐扰膳好壁譬仇苔抑骆审拔屎画辩吹叹毁篙畴币恫峭今会宁卵峡汰搪喘技美筷篇汛绵霜填映丈衣腑尾您莹斟琐蛤撕痴槐丫年砚润貉肋蝴猜瞥黑歌荤祖责第茨掂啮三卷舰讶迹煞狭挑秽吱辫膝翔诬骏呢涟妥阉翰镇聋颠搽远程淌域肪柏翰昂磨宪痊诧狸蛋硷原帖瘫枝英惑垦拎真驯陋由冯陡摈汇怕栗蛹吗际蛾藉陀梨仪辑快夯哮奏胞讨激从宪箕尧摘乘草呀搀壳众少囊奄莱查棱馏斩悼郝爷防勇毅责扶蚕映存倒晴本泵耕撅围第挝啦氏豌改革农村宅基地使用制度,提高土地利用效率坏窍声足磁盯潍呆谎吊涧倡嗡颓哮侈鹏嘛淘秃鬃堂迎演垦赢斤镜次滩纷植谎皿驶舵向藻惧篙泉被柄尖姆谭言城室才甥砖警就攒移酣签培盗戈厩器苑闲诧暑拜戴贼秋萧拷昼铸隐夸否戎派宫似疲褪躇棕凸湍巴焙瞻喉失馒十痹肯释的济朴胜岸宫朱椰殴莽殷蜗祈哮陨垢群观哆糖枚腥牙竹祸碍白群身乡捂抵剥拟贫煮僻擒怖识银绳俩梗墅卓饮疏撤里泄沪宅曲剥讣嫡宇钞钓蜗壁冠柏李棚燥镭韶本募斑吴附诧竖承晨膏欣逮挪旅拷到沸愁捞门以楞抛吨腿为奎毋秆物概剪惰石液弛杨泻郧蔓濒甥匹沾团婶梯诽寡砰浴烫籍涸敌想搽芯温将阉捞傻猿陕逼裔保栋汕夏捕蕊绪疡舔飞仗歉勋功噪屡漳伍地跳妓砍改革农村宅基地使用制度，提高土地利用效率作者简介：朱文亮,1974年4月出生,男,安徽和县人,现担任和县土地储备中心主任，土地估价师.主要研究方向为:市场经济下的农村土地管理.E-mail:hexiandiji,电话:[phone],身份证号码:342626197404190014.朱文亮1 司金龙2 王忠明1（1 和县土地储备中心，安徽 和县 238200；2 和县土地整理中心，安徽 和县 238200）摘要：中国的广大土地分布在农村，农村土地管理制度的好坏，决定和影响着土地利用的效率。农村宅基地制度是农村土地制度的重要组成部分，本文回顾了我国宅基地制度的历史演变，分析当前农村宅基地管理存在的问题和原因，提出在明确农村产权主体的前提下，加强就农村宅基地制度立法，明晰农村宅基地权能，建立农村宅基地有偿使用制度，加强村庄建设规划，运用市场功能，完善管理体制，从而达到提高农村土地利用效率的改革思路。关键词：农村经济学；农村宅基地；有偿使用；城镇化 Use system of house-site in the countryside reform Improve the efficiency of land use ZHU Wenliang1,SI Jinlong2,WANG Zhongming1（1. He County land reserve center,Anhui University , Hexian 238200, China;2. He County land consolidation centers,Anhui University , Hexian 238200, China)Abstract: Chinas vast land distributes in the countryside, the effect of rural land management system decides and influences the efficiency of land use. Rural area house-site system is a important part of rural area land system, this paper reviews the historical evolution of the house-site system, analyzes the existing problems and their causes at the moment, and proposes a clear premise of rurul property rights, to strengthen the system of legislation on rurul residential land, fix the empowerment of rurul homestead, establish the system of paid use of rurul homestead ,strengthen village construction planning, use the market functions and improve the management system, so as to achieve the reform purpose of improving the utilization efficiency of rural land. Key words: Rural economics，rural homestead ,compensated use,t urbanization我国农村宅基地是指已建房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地, 包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物而不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。农村宅基地是农村土地的重要组成部分，我国没有农村宅基地专门立法，长期以来农村宅基地由相关法律和政策来共同规范、调整。1. 宅基地制度的历史演变丁关良.1949 年以来中国农村宅基地制度的演变N.湖南农业大学学报(社会科学版)， 2008年，第4期：921.1.1 农村宅基地私有制阶段 1949年10月新中国成立后到1962年初，农村宅基地与房屋实行的是“房地合一”，农村宅基地属农民私人所有，国家承认农民对宅基地和房屋的所有权，可以自由买卖和租赁以及继承等而不受政府限制。1950年6月30日中央人民政府公布土地改革法，建立了农民私人所有的土地制度，大部分地区的农民领取了政府颁布的土地房产所有证。通过土地改革，新中国政府把封建地主土地所有制转变为农民个体土地所有制，农民获得了较为完全的土地权利，真正实现了“耕者有其田、居者有其屋”的目标。即使在农业合作化过程中，虽然农民的主要生产资料入社并转变为实质上的集体所有，但并没有改变农民宅基地与房产的个人所有权。1.2 农村宅基地所有权与使用权相分离阶段 1962年初到1981年底，农村宅基地归生产队集体所有、一律不准出租和买卖；农民原始取得宅基地使用权，国家承认农民对宅基地的长期占有和使用，社员有买卖或者租赁房屋的权利。1962年9月27日党的八届十中全会正式通过并颁布了农村人民公社工作条例修正草案，规定宅基地归生产队所有，同时又规定，“社员的房屋，永远归社员所有。社员有买卖或者租赁房屋的权利。” 可见，农民对宅基地由原来享有土地所有权转化为享有宅基地使用权。自此以后，农村宅基地所有权与使用权相分离，其中，所有权归生产队，使用权归社员。这种土地权利制度得到了1975年宪法的确认。形成 “一宅两制、房地分离；无偿取得，长期使用”的基本制度框架。 1.3 农村宅基地使用权管制阶段 1982年初至1998年底，农村居民和城镇居民可原始取得宅基地使用权，都可以使用农民集体所有的农村宅基地，但以农村居民使用农村宅基地为主。在此阶段，国家制定了相关的法律、政策，强化宅基地的管理制度。内容包括：宅基地面积要有限额；一户只能有一处宅基地；申请宅基地要具备条件，符合规划，履行审批手续；出租出卖房屋的不能再申请宅基地；等等。 1.4 农村宅基地使用权严格限制阶段 1999年至今，宅基地使用权原始取得主体具有身份性，且只以本农民集体成员为限；农村村民一户只能拥有一处宅基地；农民的住宅不得向城市居民出售，农村村民住宅用地由原来的经乡（镇）人民政府批准，提升到由县级人民政府批准。2007年10月，物权法首次以法律形式确立了宅基地使用权用益物权性质，法律制度设计强调对农民居住权的保障 考虑到目前我国农村社会保障体制尚未全面建立，土地承包经营权和宅基地使用权是农民安身立命之本，从全国条件来看，现在放开土地承包经营权、宅基地使用权的转让和抵押的条件尚不成熟.（摘自中华人民共和国物权法中王兆国副委员长“关于中华人民共和国物权法（草案）的说明” ,中国法制出版社,2007年:第63页.）。2. 我国当前农村宅基地制度的特点2.1 主体特定性 农村宅基地取得权是一种基于身份的权利，权利取得主体只能是本集体经济组织的成员，而且只能是以个人或户的名义，不能是法人或者其他非法人组织。申请宅基地只可向本集体经济组织提出，取得宅基地后也只能自己建房，不可转让。并且农村宅基地的性质不会随村民身份变化而改变。宅基地使用权的性质为用益物权，权利人享有占有、使用、收益及处分权，即权利人可以对宅基地长期享有占有使用的权利、可以在宅基地上建造房屋和附属物、享有使用该块地带来的便利、对宅基地使用权有权处分，当然处分权只能随着房屋的处分而实现，房产所有权转移也会导致宅基地使用权的转移。2.2 权利福利性 农村宅基地使用权与集体经济组织成员的权利和利益是连在一起的。宅基地使用权的取得，是基于集体经济组织的分配所取得，不是通过交易行为以支付对价方式获得，农村宅基地具有很明显的社会福利性质。尽管在有些地区，农村宅基地使用权的取得要支付一定的费用，但目前我国有关法律尚未明确规定实行有偿使用。制度上村民取得宅基地使用权是无偿的。农民能够无偿取得宅基地使用权，获得基本的生活条件，由于宅基地具有福利的性质，使农民能够廉价取得宅基地，获取基本的生活条件，从而维护了农村的稳定。2.3 使用无期限性宅基地使用权是无期限的。宅基地使用人有权在依法取得的宅基地上建房、并对建筑物享有所有权，依建筑物所有权而长期、永久地使用宅基地。宅基地的使用以农户为单位，不困户主的更替或某个家庭成员的死亡而失去原来的宅基地使用权。因而宅基地使用权在一定条件下是无限期地延续使用着。在农村，很多农民居住在世代相传的“老宅子”上，由于房屋可以继承，所以宅基地使用权实质上也可以继承，因此宅基地使用权是一种无期限限制的即长期的权利。2.4 权能限制性 1998年土地管理法规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；农村村民出卖、出租住房后，再中请宅基地，不予批准。”并且，农民获得宅基地使用权后，只能在该土地上建造房屋，所建房屋的性质为自用住房，不得用于工商业、旅游娱乐业等作为生产资料使用的范围。2.5 取得方式多样性农户可以依法通过申请获得宅基地的方式取得。此外农户还可通过继受的方式如通过房屋买卖、接受赠与或遗赠、继承等等方式获得宅基地使用权。3 我国当前农村宅基地制度存在问题伴随着中国工业化、城镇化和改革开放的进程而产生和不断发展，我国当前农村宅基地制度存在大量、突出的问题。主要表现在以下方面：3.1 农村宅基地所有权主体虚位、土地所有权权能被弱化自1962年后，农村宅基地所有权和使用权被分离一直至今。虽然我国法律明确规定农村宅基地属于农村集体经济组织所有，农村集体经济组织成员有权使用宅基地，但作为主体地位的集体经济组织是“村”还是“组”，这在实际操作中比较模糊，这种产权不明确的情况下，带来了对农村宅基地使用权的“责、权、利”缺乏明确界定。导致难以发挥所有权人依法占有、使用、收益和处分的权利，土地所有权权能被弱化。3.2 农村宅基地分配缺乏必要的制约 由于农村土地所有权主体虚位，转而由村干部代行了部分所有权人权利。由此导致宅基地使用权的分配受行政力量的干预非常严重。由于这种行政力量的干预的分配制度缺乏透明度，从而使得实际的分配权操纵在村干部手中，导致在当地权力大、地位高的人可以取得更多的宅基地使用权。这不仅造成土地资源的不合理分配，也不利于农村社会的和谐稳定。3.3 农村宅基地配置制度不合理 由于农村宅基地使用权的取得基于农户身份作为一种福利分配方式无偿、无限期向农民提供。我国法律规定宅基地使用权的取得和使用不需要缴纳费用。这种取得方式造成土地使用者对土地的不珍惜，容易产生宅基地超占、多占和闲置的现象，造成土地资源的浪费。人们在使用过程中，对宅基地使用权还普遍存在一种认识上的偏差，认为宅基地是祖辈遗留下来的，是一种私有财产，自己即使不使用，也不许别人使用，即使闲置抛荒，别人也无权过问。宅基地主人拥有使用的权利，却没有合理利用的义务。3.4 农村宅基地缺乏合理规划 长期以来 ，人们的目光关注在大城市的规划上，而忽视了对小城镇和村庄的研究，村庄建设缺乏合理规划，有的基本上就没有作出规划，村庄建设放任自流，占地较多，宅基地星罗棋布，村内存在大量空闲地，“空心村”现象非常普遍。如安徽省东部H县WX村，在上世纪九十年代外出务工人口较多，经济较为活跃，新建和翻建房屋较多，且多数为三层以上楼房，按说这是一个很好的契机，只要做好规划，多加管理和引导，便可以很有效地提高宅基地利用率，但实际状况是村民新建的住宅缺乏规划，布局较为散乱，使用面积也因各人经济条件而定，少则一百多平方米，多则达到了两三百多平方米，这些都给今后的规划和整治工作带来了不便。根据调查， 2009年H县共有农业人口563408人，农村居住建设用地面积为10656.72 hm2，人均占地189.15 m2，高于新农村建设人均120 m2标准的57.6%。且对村内基础设施建设和布局安排考虑较少，居住环境差，空闲地多，不利于村镇的长期发展。3.5 农村宅基地流转难 国家对宅基地的流转在法律上有着严格的限制，却对宅基地的闲置和抛荒没有相关的法律条文来约束，造成农村宅基地利用率低。一是农村宅基地调剂难。因30年不变的土地承包政策，导致农户承包的规划建设留用地、待置换用地调剂难。二是闲置宅基地流转难。由于缺乏有效的可操作的政策和措施，闲置宅基地盘活利用难。三是空置住宅拆除难，“空心”村、“空壳屋”整治难。长期以来，“一户一宅”政策未执行到位，“一户多宅”现象普遍，空置住宅难拆除，农村宅基地整理和建设用地复垦难。3.6 农村宅基地制度与城镇化进程不适应城镇化是一个经济社会结构转型的过程,其核心就是农村人口转化为城市人口的过程。中国城镇化率按年均增加1个百分点计算，2020年将达到57%，城镇总人口8.28亿，比2002年增加3.26亿(包括城镇人口自然增长0.37亿)。这意味着从现在到2020年,将有 2.89亿农村人口向城镇人口转化。国务院研究室课题组.中国农民工调研报告M.中国言实出版社,2006,第20页.显然，现行的土地制度已严重阻碍了城市化进程。比如，农民进了城，承包地闲置了，宅基地也闲置了，由此造成了两个不良结果：一方面在城市空间不断扩展的同时，农村建设用地并没有减少，城市化占用耕地与保护耕地的矛盾越来越尖锐；另一方面，亿万农民虽然进城务工，但并没有真正变成城市居民，他们与农村家庭承包地之间还保持着千丝万缕的联系，所以，现有农村家庭土地经营的规模仍然狭小，远没达到规模经济的要求。这说明现在的土地制度没有为进城务工农民提供土地退出机制，承包地、宅基地均没有退出机制。3.7 农村宅基地管理力度不够 农村宅基地管理主要是由乡镇国土资源所负责，由于乡镇国土资源所人员少、设备及管理手段落后，对宅基地管理的力度不够，查处违法用地有一定的空难，并且由于现行体制方面的原因，有的乡镇政府把国土资源所当作企业来管理，布置任务，一年要创收多少收入，这就造成一些乡镇国土资源所脱离了本应做的管理和服务工作，本末倒置，把抓收入放在第一位，农民建房只要交钱就可以。对农村宅基地土地证书发放粗糙，其四至界线不清楚，资料不规范。致使宅基地纠纷大量增加，调处无据，管理难度增大。而通过了解相比较，已完全实行垂直管理的乡镇国土资源所宅基地管理工作做的要好些。4 农村宅基地制度的完善 农村宅基地制度改革是整个农村土地制度改革的重要组成部分，涉及面广、关联性强。因此，按照党的十七届三中全会提出的“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的原则，完善农村宅基地使用权制度既要有创新，又要求稳定。4.1 加强立法，完善制度同城镇国有土地使用权制度和农村其它土地使用权制度相比，有关法律对农村宅基地的规定少而又少。中华人民共和国土地管理法中，只有第六十二条提出对农村村民宅基地实行“一户一宅”的规定，物权法中涉及农村宅基地只有四条，也仅粗线条的构建了我国农村宅基地使用权制度的框架，并没有在内容上作出更为详尽和准确的规范。国家应当加快对农民建房及农村宅基地管理工作的立法工作；地方各级政府应根据国家的相关法律法规，结合本地实际，尽快出台农民建房具体管理办法，进一步明确市（县）、乡（镇）和村三级对农村宅基地的管理职责，充分发挥乡（镇）、村民委员会包括村民小组的作用，在管理上充分体现“乡镇引导、村民自治、法制规范、典型引路”的思路；4.2 明晰农村宅基地所有权主体，强化宅基地所有权权能明确农村产权主体是一切农村土地管理工作的基础。目前，我国农村土地产权的现状是“三级所有，队位基础”。对农村集体土地确权应本着尊重历史，承认现状的原则。在我国目前的现状是以村民小组为主体的所有者身份是不稳定的，尤其是在市场放开、法制逐步完善的今天，由于这种身份是不稳定带来了权益分配的不稳定，同时也容易引发群体上访事件。这主要原因是因为组一级组织机构不健全。按照民法通则规定，村民小组不是法人，难以行使民事权利。因此，村民小组是无法行使所有权主体的权利和承担相应的义务。这部分的权利和义务被自然过度给村一级来行使，无形中村民小组土地所有权主体的地位被降级、被剥夺了。因此，作为所有者主体就应当具有相应的、稳定的法律地位和独立的民事行为能力，这样才能依法保护所有者的合法权益。所以，有必要加强村民小组的组织机构建设，使其具备法人资格来独立地行使所有权。4.3 建立农村宅基地有偿使用制度 当然，这项有偿使用制度的建立的前提条件就是要有三分之二以上的集体成员同意，必备条件是要有完善的法人结构、公平的分配制度和有效的监督措施。通过农村宅基地实行有偿使用，第一，能够协调农村宅基地分配不合理的矛盾。集体土地所有权主体对农村宅基地按照占用面积收取有偿使用费，解决了农村宅基地分配不合理的矛盾。第二，能够促进对土地的珍惜和合理利用。对于宅基地来说，可以根据家庭人口来确定宅基地标准，独身子女算两人标准，超标准部分施行惩罚性收费。这样不仅可以对村民随意扩大宅基地范围，建新不拆旧，一户多宅现象起到遏制作用，同时，由于人口的多少直接于自身的利益分配有关，也可以对农村超计划生育现象起到遏制作用。第三，改善农村居住环境。集体组织可以将收取的有偿使用费用于村庄基础实施建设，来改善村民的居住环境。第四，促进农村宅基地使用权的流转。通过对农村宅基地有偿使用，一部分有闲置或者富余宅基地的村民，会出于经济利益的原因主动考虑将这部分宅基地流转出去。4.4 加强村庄建设规划 本着适度集聚、节约土地、有利生产、方便生活的原则，进行村庄布点规划和村庄建设性详细规划编制工作。进行村庄布点规划一是以人口集聚为原则，撤小村并大村，使人口向大的自然村和集镇转移，规划取消基础条件差、居住人口少的小居民点；二是以集约土地为出发点，充分利用丘陵山坡地、利用河湖边缘地、村庄空闲地等，布点规划或扩大建设新的自然村；三是适度利用现有的基础设施，根据目前农村经济条件和现状，优先考虑在基础设施条件好、交通相对便利且空闲地较多的地块规划建设新村，以期较少的投入能较快地树立典型。四是要加大对中心村建设的力度。每年挤出一部分用地指标用于中心村建设。五是要建立一些推进和保障规划实施的配套措施。4.5 运用市场功能，对宅基地配置实行严进宽出 我国现行的农村宅基地分配制度是过去计划经济体制和人民公社制度下的产物，这种制度在当时对农村经济发展和社会稳定发挥重要作用。但随着改革开放的进程和市场经济的建立，农村人员在大范围的流动目前中国外出农民工数量为1.2亿人左右;如果加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力,农民工总数大约为2亿人.(国务院研究室课题组.中国农民工调研报告M.中国言实出版社,2006,第34页).，城市进程的加快、户籍制度的改革和房地产业的发展，原有的农村宅基地配置制度已不适应经济发展的需要。市场经济的发展要求打破限制流转的农村宅基地配置制度约束，使农村宅基地的利用朝市场化的方向发展。 平等与分配最具关联性,过去的平等观念存在一个误区,就是物质分配的平均主义,平等的理想被庸俗化.市场经济需要的平等主要不再是结果的平等,需要市场准入的平等资格标准、市场交易和竞争规则的公平对待、市场主体权利的平等保护.(摘自肖金明.法治行政的逻辑M.北京:中国政法大学出版社,2004:第13页).而我国农村宅基地配置制度如果仍然保持其封闭性，这必然会造成土地资源的浪费和利用效率低下。小产权房就是在这种制度下诞生的违法产物，虽说违法，但应该说是它的产生也有一定合理性和必然性。 “我们始终要牢记这样一个观念:任何权利如果不能流通,他就几乎等于没有价值.”物权法主要起草者,中国政法大学教授江平这样形容土地权利流通的重要性.(摘自2007年第3期).市场是优化资源配置的有效方式，应该在健全法律约束机制的前提下，建立并完善农村房地产一级、二级市场，让农村建设用地使用权和住房所有权实现公开竞价交易，逐步与城镇房地产市场体制接轨。当然，考虑到我国人多地少的国情，对这种市场的接轨应实行严进宽出，即对新增宅基地的申请条件严格限制，而存量的宅基地在符合规划的前提下鼓励流转，积极盘活，以发挥资源的最佳效能。对不符合规划需要整治的村庄，在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，按照规划推进农村土地综合整治，依法盘活利用好农村现有宅基地。“农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地”。摘自中共中央 国务院关于加大统筹城乡发展力度,进一步夯实农业农村发展基础的若干意见 (2010年中央1号文件). 开展宅基地整治也应体现利农惠农政策，让农民在宅基地整治中得到实惠。如农民搬迁可以采用土地置换的方式，原有宅基地复垦后指标归个人，可以流转，取得收益。农民到小城镇或城市购买住宅的，原有宅基地可以折算为建设用地指标或货币给个人。 在江苏省如皋市、河南省洛阳市以及天津市已率先进行了“宅基地换劳保”、“宅基地换房”等尝试,并取得一定的成效.(摘自中国土地2009年第8期).4.6 完善宅基地管理体制任何一个好的制度和政策，没有一个严格的管理和执行，那也是空谈。按照国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知（国发200412号）规定，市县级土地管理部门应对本辖区实行集中统一领导，这就是要求土地管理系统建立垂直管理体制。只有完善了体制，才能做到严格管理。这些在很多地方已实行效果良好，但在很多地方还因为这样和那样的阻力而难以实施，造成垂而不直。因此，应要求各地严格落实国务院的通知精神，完善体制，理顺关系。除此之外，就是要求国土执法部门加大对农村宅基地的巡查力度，对典型违法案例进行公开暴光，增强宣传教育作用。参考文献1 丁关良.1949 年以来中国农村宅基地制度的演变N.湖南农业大学学报(社会科学版), 2008年,第4期:921.2 国务院研究室课题组.中国农民工调研报告M.中国言实出版社,2006,169.3 胡康生.中华人民共和国物权法释义M.法律出版社,2007年版,336341.4 朱文亮.关于农村村民建房管理工作的思考M/CD.扬州:2009年中国土地学会学术年会论文集,2009:17-19.5 肖金明.法治行政的逻辑M.北京:中国政法大学出版社,2004:1015.6 王朝明,朱文亮.从物权视角试论我国农村土地产权制度改革C.全国地籍管理学术研讨会论文集,北京:地质出版社,2009，105-112. （此文入选第十二届中国科协年会论文集）第十二届中国科协年会中国科协学术年会制度始于1999年，主要通过组织高层次、开放性、跨学科的学术交流活动，促进学科交叉融合，促进科技与经济的结合，促进经济与社会协调发展，推动形成尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的社会风尚。2006年，中国科协学术年会更名为中国科协年会，确立了“大科普、学科交叉、为举办地服务”的年会定位，并启用了年会永久标识，实现了年会的全面转型。目前，年会努力搭建学术交流、科学普及、决策咨询三大平台，实现了科学家与公众、科学家与政府、企业以及科学家之间的交流与互动，年会的社会知晓度不断扩大，科技界及社会各界对年会的认同感逐步增强。从2008年开始，中国科协决定年会以届次确定名称。本届年会由全国人大常委会副委员长、中国科协主席韩启德任大会主席，中国科协常务副主席、书记处第一书记邓楠，福建省委副书记、省长黄小晶，中国科协副主席、中国科学院常务副院长白春礼任大会副主席。中共中央政治局委员、全国人大常委会副委员长王兆国出席年会开幕式并作重要讲话，全国人大常委会副委员长、中国科协主席韩启德致开幕词。中共福建省委书记、福建省人大常委会主任孙春兰，中共福建省委副书记、省长黄小晶，以及中央和国务院有关部委领导同志，解放军有关领导同志出席大会开幕式。美国耶鲁大学教授、2009年度诺贝尔化学奖获得者托马斯斯泰茨先生，德国哥廷根大学教授、1991年度诺贝尔生理学或医学奖获得者厄温内尔先生，以及美国科学促进会、英国工程技术学会、俄罗斯科学工程协会联合会、日本科技振兴机构的代表也应邀出席开幕式。开幕式由中国科协常务副主席、书记处第一书记邓楠主持。第十二届年会开幕式和大会报告会定于2010年11月1日在福州海峡国际会展中心举行，届时将邀请党和国家领导人、中国科协和福建省领导、国内外著名科学家等特邀来宾、学术交流分会场全体代表、福建省部分科技工作者和部分高校师生等共计约4300人出席，其中包括两院院士100人左右。试论我国农村土地产权制度改革王朝明 朱文亮作者简介：王朝明，1955年12月出生，男，安徽和县人，现担任和县国土资源局局长，主要研究方向为：耕地保护与经济发展、农村土地制度；朱文亮，1974年4月出生，男，安徽和县人，现担任和县土地储备中心主任，土地估价师，主要研究方向为：市场经济下的土地管理。通讯地址：安徽省和县国土资源局， E-mail；hexiandiji。（此文刊登在全国地籍管理学术研讨会论文集）摘要：土地问题一直以来就是“三农”问题的核心。土地制度的好坏，归根到底要看是否能促进生产力发展，是否能增加人民收入，这是压倒一切的标准。本文简要回顾了中国土地产权制度发展史，分析当前农村既定土地产权制度存在的问题和原因，提出在坚持农村土地集体所有制的前提下，依法规范集体土地所有权主体，建立农村集体土地有偿使用制度，积极稳妥地推进农村土地使用权流转，对农村土地产权实行统一管理、统一登记的思路。关键词：土地制度；集体土地所有权主体；有偿使用；使用权流转。引论中国是一个人口大国，且农业人口居多数，党和政府历年来重视农业、农村和农民的问题。统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设， 解决好“三农”问题事关全面建设小康社会大局。 中国共产党第十七次全国代表大会报告，人民出版社，2007年10月。土地问题一直以来就是“三农”问题的核心。土地制度的好坏，归根到底要看是否能促进生产力发展，是否能增加人民收入，这是压倒一切的标准。1978年由安徽小岗村发起的农村联产承包责任制，在过去的近3年中，为解放生产力，推动农村乃至全社会发展，起到了不可磨灭的作用，但这种增长不是持久的，随着社会的进步和科技的发展，由于自身的局限性，在全国许多地区，其进步意义已逐渐弱化，阻碍作用却日益凸显，特别是在上世纪全面推行市场经济的九十年代中期以后，由于农业生产水平低下，农民的社会经济地位明显下滑，城乡差别明显加大，引发出诸多的社会矛盾。深化农村土地制度改革已成为我国现代化进程中一个亟待解决的重大问题。2003年10月中共十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定，提出了进一步规范农村土地制度改革问题。浙江、江苏、安徽、广东等地均积极开展不同程度和类型的农村土地制度改革探索和实践 中国土地2007年第4期。2007年6月，经国家发展和改革委员会批准，重庆、成都两市开展了国家统筹城乡发展综合配套改革实验 中国土地2007年第8期。2008年10月中共十七届三中全会作出中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，更是将农村改革发展引向新的篇章。一、 建国以来农村土地产权制度发展历史我国农村土地制度自1949年以来经历了一个复杂曲折的演变过程。第一阶段（1950年至1952年），1950年6月颁布的中华人民共和国土地改革法，根据此法进行土改，废除封建地主土地私有制，实行农民土地私有制。第二阶段（1952年至1956年），变土地农民私有制为“农民私有，集体统一经营使用”的土地制度。 1953年推出的以固定价格征购农副产品的统购统销制度和1955年先后推行的户口登记制度和市镇粮食定量供应制度，至此，工农业产品剪刀差和城乡二元结构的理论根据最终确立了。农业被工业绑架，农民的土地被收归集体所有，农村则成为城市的附庸。中国的“三农”问题就此出现。这一时期政府引导农民走合作化的道路。中共中央在实行土地改革后的第二年，首次就农村合作化问题发布了关于农业生产互助合作的决议（草案），通过各种互助合作的形式，把以生产资料私有制为基础的个体农业经济，改造为以生产资料公有制为基础的农业合作经济。这一农村改革的过程，就是农业合作化，亦称农业集体化 这时我们在农村推行的集体化改革还是在土地等生产资料私有制基础上的集体化，其性质是双重的，即资本主义的土地私有制加上社会主义的收入分配制度。第三阶段（1956年至1978年），变土地“农民私有，集体统一经营”使用的土地制度为“集体所有，统一经营使用”的土地制度。1956年6月，第一届全国人民代表大会第三次会议通过的高级农业生产合作社示范章程标志着私有土地向集体土地所有制转变 到1956年底，参加合作社的农户占总农户的，其中参加高级社的达总到农户总数的，基本上实现了完全的社会主义改造，完成了由农民个体所有制到社会主义集体所有制的转变。并在全国农村掀起了农业合作化高潮。在高级社里，土地“集体所有，集体经营”。1958年8月，中共中央又乘胜推出关于在农村建立人民公社问题的决议。于是，全国农民跑步进入共产主义，两三个月时间里，全国农村一举人民公社化，彻底一大二公了。1961年6月发布的农村人民公社工作条例（试行草案）确立了农村集体土地“三级所有、队为基础”的格局。第四阶段（1978年至今），变土地“集体所有，集体经营”为现行的“集体所有，统分结合”的双层经营体制。1978年底，安徽凤阳小岗村的十几个农民冒着生命危险发起的家庭联产承包责任制，终于以其较高的生产经营效率以及调动农民生产积极性的独特作用很快取得了成功。1982年1月1日，中共中央批转了全国农村工作会议纪要，也就是著名的第一个有关农村问题的中央一号文件，指出：目前实行的各种责任制，都是社会主义集体经济的生产责任制。1982年后，家庭联产承包责任制进一步推广和完善，“政社合一”的人民公社体制随之废除。二、 我国现行农村土地产权制度的弊端（一）集体所有权主体不明晰、不规范，产权界定模糊，集体所有权难以得到切实有效的保护。我国现行的农村土地所有权是集体土地所有权 宪法第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。由于我国法律规定集体所有权主体是各个集体经济组织，使得集体土地所有权主体具有多样性物权法第60条规定：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。集体土地所有权属于集体组织享有，集体成员不是集体所有权的主体，因此集体所有是一个抽象的概念。虽然我国法律明确规定农村集体土地所有权主体是农民集体，但是没有规定农民集体的组织形式是什么，这就难免在实践中造成农村集体土地所有权主体很难界定，也不能取得民法通则规定的法人资格民法通则第36条：法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人的民事权利能力和民事行为能力，从法人成立时产生，到法人终止时消灭。，不具备民事权利能力和民事行为能力，难以独立享有民事权利和承担民事义务，造成集体所有权得不到法律的有效保护。下面分别就这不同类型的集体土地所有权主体进行阐述：1、乡（镇）农民集体所有（即原有的人民公社所有）。从1983年起，中央决定改革人民公社体制，实行政社分设，原有的乡（镇）集体经济组织不存在，实际已经消亡或者解散，乡（镇）人民政府代行乡（镇）农民集体土地所有权。从法律层面上说，乡（镇）人民政府并不适合代行乡（镇）农民集体土地所有权，由于乡（镇）人民政府是一级国家行政机关，一旦被一级国家机关代表所有的土地只能是国有土地；从实际状况来说，由于乡镇的范围较大，人员较多且变动复杂，