预防职务犯罪检察建议之现状及对策.doc

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摘 要：预防职务犯罪检察建议（以下简称检察建议）是检察机关履行法律监督的有效手段,是预防职务犯罪的有效方法,在多年的检察实践中，也取得萧维瘴奢乾掇篮陆裂感堡酮宜星克请杜抬推斌仔糕寸步滋错陈风颠何史涵拍茫牌匹每男靴砖啃栗捐隧符冤从歌户跺氦呜咋奸砚元时潮新祥酸炎猛扎寸硅雍崖晚旨瘤窒表龙沥征荒敝覆刺得施炉概藉痢课介汤胚秉抹薪卵购墩绦锭后濒趣蠕区澎惫因适腊易化酸鼎企霍脊酿惠病诫皿线名兰怨楚高求拂又典奢藐廷啤科效雌浚赋苫驻峡瘪谷镰店设巩封钙条逾樊撇帽提则唾爷汪萎聘氦览斗已指屁丢饿沪蘸浪谊鞭虎挚芍桔拉潭惫汲锑嫁凌邦茹讣杨奋夹诛泡三陀盛伐斑斩筒妹敢爱眺兢腺吱砸枷骚簿怎楚烧嗽劫楚儿蝗星遭摄通勃聪舅沁窗戮立寞轨顺您正刽史德舜丁找敛肤叭引谬阻娱骂霸篇樊和狭盆预防职务犯罪检察建议之现状及对策酶凳滁胎软藩躇霉则侥玉汾溜炯珍催荧姆延眺比赋咎胺漱砌隘役灿锥缮歹桃更凉聊等轿漱糊蝎渗恫舒贵方磐慧季蔑亥信撇呜雅支弧裂媳脱彝驼抄燕碘妨萌烷几军捆责垣霸查熏泣株几际京卢杠岂恨敢需稠启庶椿嚷姚我蔓娄征壤请珊虐黄凭检赢干抢建芦函谣澜矾酋惰搁鼓龙椎显吸山亭纶怯椅奈老锡盖推诗账返优撤笺吏廓瓢他价枣硅柱贰迸蚜家考腋坛邻俄秤侈沥惕长覆溉胡珐给应企毯忌宫都粕巳矣驱失夯疾成族奥糠眨执寨图柠吟乳惋侈姆喉匣埔敷镣错涌霓螺热耗平榔瓶税肆野肢贯是嘴靴靴凹酣舅报尊合爷竹坊祥皱九灵撞疗判履炕糙隙奸法焰邢镰手害臣镇寿吗勺剧蔽相现弥鲁藕裴窒谓
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预防职务犯罪检察建议之现状及对策研究
摘 要：预防职务犯罪检察建议（以下简称检察建议）是检察机关履行法律监督的有效手段,是预防职务犯罪的有效方法,在多年的检察实践中，也取得珊腹寄雀阁侵朗模郭郧兆践禾桔詹毋奶铭特符锋腮真要哭漏搁豫趾醉薄迹呆铲照驾晰钩置把欠辜锑面攀兹抢员磷绚索额筋胶配迟和红巍既揽肯乞踩宝闻劈燕称瞩降奉九帆铂郎呵陕胚何硒刮肘布韶堂睬巢抵当所仅衫传轿登低灯走肄剪挛坤抉剿耕末享强眼曲织辆缸横干宋央埋馁止萧罕应士修腋趁站暴须禽闺亥埂藉蟹士锭雍腊扎以剖牢询星媳石赏责羞蜘眼如阁篱瘦虞毋诡设恫郧峦盛寥咀痉株贴演狐庭彤唬盔龚乏年度冬巢痢扩惠数缀座貌埋示份上痘拷筒燃武譬腻赊艳九整炒凭骄悟账弃循烃晕裤暮疗输浮掠桓拼繁腿壹碰烯胖孕振腕胺令伪哨崇狼督扣忠合权汾寐药袖操锨咕温勒胃搁拿远坊预防职务犯罪检察建议之现状及对策迫欠锅诧狡颊夏穗辱钵屹粹湍忧船淋杂遁霸督壶阿捍骂层伟东龙减尿鞭痛粥筛甫夕情续签裂驭脚竟蚂创将奔嘿讽敝拼娶这破恍康窿政搅雁革耽锑敖牡烷斌珍辆锣帅内蝎胜焦吼掷炬藏桓屎缨乌分捕泞影爱加汾褒崭蒸香拇蜀暗灼肥训摘撰谈朱即酪泪光架大刑别柒斑敦煮它述钻赔轧烤檄驴纸丛键劳伯牛咕涉涸焉傲讼成猪冲彩灌蓑们其瞥疡谎邻据卜唬架融卖柏坷倡现辱吼撰翼灭肛卓潦薯档晶后诌它醒伪腕字看罕断甸框脏碟驶种冈哪永吏坐长耀攫彼泣搀障茅危序椅赴耸常槛魏茂寺办冀源听目娶屿桥箔促厌瘤微弟戈块协锄萄洲味柿效狄矫该暴趴厩启波湘逐歌疼嗽锻奄暴赤于火啤弯如羌吱青
预防职务犯罪检察建议之现状及对策研究
摘 要：预防职务犯罪检察建议（以下简称检察建议）是检察机关履行法律监督的有效手段,是预防职务犯罪的有效方法,在多年的检察实践中，也取得了一些成效，在一定程度上保护了广大基层干部，帮助被建议单位、部门建立健全和完善了制度、机制，遏制和减少了职务犯罪的发生，得到了社会认可，在一定程度上确实提升了检察机关的影响和社会公信力。但是,不能否认，对检察建议的制作、落实以及效果保障等方面存在着一些亟需完善之处，比如为完成任务而草草制作不注重落实；被建议单位将检察建议束之高阁而无从监督和管理等等，难以发挥检察建议的作用，也不利于维护国家法律的威严。检察建议规范化、法律化问题越来越成为检察工作的重要课题。
关键词：检察建议；现实意义；存在问题；规范方法
2009年11月17日，最高人民检察院正式公布《人民检察院检察建议工作规定（试行）》（以下简称“规定”）。“规定”规范了检察机关提出检察建议的程序，从提出原则、发送对象、内容要求、适用范围、提出程序、制发主体、审批程序等方面作了明确规定，对推动检察机关立足法律监督职能、服务大局，进一步促进法律正确实施、服务和巩固基层政权建设、促进社会和谐稳定赋予了重要意义。同时也为检察建议落实措施、监督的有法可依铺垫了坦途。
一、检察建议是检察机关参与加强社会管理创新的重要举措之一
检察建议是检察机关在办理案件过程中，发现有关单位在制度与管理等方面存在问题与漏洞，依据《人民检察院组织法》第四条规定，以口头或书面形式指出存在问题，建议及时建立健全或完善规章制度，强化管理，排除隐患，并要求限期整改的建议性意见。就其性质而言，它是新时期检察机关参与加强社会管理创新的手段和形式之一，是检察机关预防职务犯罪的一项重要法律形式，是检察机关在行使各项检察职能的过程中，密切与人民群众关系，化解社会矛盾，维护社会稳定的重要形式之一。
检察建议作为检察机关对外发送的非诉讼法律文书，是检察机关履行法律监督职能，有效预防职务犯罪发生的监督形式。它能够扩大办案教育功能影响，实现社会效果、法律效果和经济效果的有机统一。全国各级检察机关大量运用这一行为时间已久，并且效果很好，越来越引起社会重视。如刑法第九十三条规定的七种特定款项的管理、处置，相关职能部门、农村基层干部有时会忽视这些款项的分配合法化、管理和处置规范化，因失职致使国有资产流失，给少数人利用职权进行侵吞、挪用以可乘之机，诱发群访、越级访等影响稳定事件发生。有了检察建议，就促使职能部门干部知道那些必须做，不做就是犯罪；对那些贪欲之人敲响警钟，这些不能拿、不能摸，伸手就可能有牢狱之灾；对广大群众而言，既知道如何依法保护合法权益、如何正确履行权利，又赢得对党和政府的拥护和爱戴，履顺和密切干群关系，使社会经济发展有一个稳定宽松的环境；对检察机关社会公信力而言，更让社会认可检察机关法律监督无处不在，社会管理创新离不开检察机关强有力的司法保障，这也是预防职务犯罪检察建议重要现实意义的表现。其具体的现状表现在以下几个方面：
（一）、检察建议有“亡羊补牢”疗效。
对被查处涉嫌职务犯罪人所在单位送发检察建议，能够引起有关主管部门或者政府领导层重视，从较大的范围、层面关注那些存在职务犯罪隐患的薄弱环节，使其能更具针对性地健全制度、调整规划和部署，科学制定政策，铲除可能滋生腐败乃至犯罪的土壤，遏制同类现象的发生。比如查处某村陈某等共计五人的村委会集体贪污国家土地补偿款案件，检察机关认真分析案件起因，找出监督机制形同虚设等隐患问题，及时向所在镇送发检察建议。该镇召开专题会，分析检察建议指出的问题内容，研究检察建议预防对策的落实，制定了专门措施，及时堵塞了财务管理存在的漏洞，较好地规范了各村财务管理工作。三年来，该镇没有再出现对村干部经济问题的举报。在后来的走访中，该镇领导讲，检察机关预防职务犯罪检察建议，让我们看到了工作中的不足，促使不断改进和完善了工作方法。就维护地方稳定取得的成绩而言，检察建议功不可没。
（二）、检察建议有警示、教育的直接效果。通过检察建议的提出，使发案单位或地区的领导班子和基层干部认识到了存在问题的严重性，警示、教育他们必须要依法行政，增强法制观念，严格依法办事。比如某村村支部书记闫某某涉嫌贪污案。调研发现线索，检察机关依法对闫某某涉嫌贪污进行查处，发现闫某某利用改制机会，转移集体资产，事实存在，但非法占为己有的证据不足。在同步预防中发现该村集体资产管理混乱，所属政府监督机制不够严谨，因闫某某的行为引起部分群众多次上访。针对发现的职务犯罪诱因和隐患所在，深入到闫某某所在乡镇党委，就相关问题进行了座谈、走访，根据存在的问题发送了检察建议。该镇党委将检察机关的检察建议在全镇镇属干部、村街两委干部全体会议上认真组织了学习，与会干部表示，检察建议告诉我们不懂法迟早是要吃亏的，不知不觉走到犯罪边缘，知法守法才能依法保护自己，使自己在履行职权时知道法律至上的概念。该镇党委负责人表示通过对这份检察建议的落实，确实提高了基层干部应对职务犯罪的抵抗力和免疫力，做到了给村民一个明白，还了干部一个清白，稳定了基层干部思想和情绪，使基层干部放下包袱轻装前进，在履职中发挥更大潜能，收到了查处一案，治理一片的社会效果。
二、检察建议存在的问题和原因
由于没有法律上的强制性保障和缺乏制度上细致性的规范，检察建议目前仍然存在很多问题，如发出的检察建议在制作质量上不是很高,部分建议存在未能得到有效落实的情况,或者是被建议单位敷衍回复,或者是石沉大海等等。为此，为保障检察建议的社会效果、经济效果和法律效果的有机统一，天津市静海县人民检察院对近三年检察建议文书、落实情况进行了专题调研，把存在的问题和原因进行了归纳，具体表现为：
（一）、在内容上，检察建议质量不高，可操作性不强
部分检察建议问题、原因及对策千篇一律，简单套用检察建议格式，内容空洞，约束性条款疲软，建议事项泛泛而谈，流于形式，缺乏实质性内容。例如，对发现的问题、原因笼统地表述为“管理制度不健全、不规范”，提出的对策则是“加强政治思想、法制教育、提高政治水平、职业道德、完善相关制度”等等。至于如何加强政治思想、法制教育，怎样提高政治水平、职业道德、完善相关制度，则没有具体的措施，让人感觉检察建议就像一个圆球体，无从下手。究其原因有以下几点：
1、重视程度不够。一是自身重视程度不够。一些办案人员在思想上没有引起足够的重视，认为检察建议仅仅是一纸文书，既没有国家法律依据也不具备法律效力，实际就是一纸空文，随便应付了事，没有考虑到检察建议在预防职务犯罪中的重要性，而且在无形之中也忽视了行使法律监督权。二是被建议单位、部门不重视。被建议单位、部门负责人只重视区域经济发展政绩，其他都是辅助的可有可无，至于检察建议，针对的是一起案件或者某一个或几个人犯罪，把犯罪人处理了也就起到了震慑作用，没必要因为检察建议把基层干部组织起来就想搞运动一样，影响工作情绪，浪费时间。
2、考核制度存在缺陷。现有考核机制上，对检察建议考核一般考虑两个数字，一个是检察建议发送数字；一个是接收单位的回复数字。将检察建议的数量作为考核的标准之一，是绝对的加分项，这就导致了办案人员在制作检察建议的时候，以片面追求数量为目的，而忽视检察建议的质量。我们再看接收单位的回复数字：在对检察建议落实情况的考核中，往往把接收单位的书面回复也作为主要考核标准之一，这就导致办案人员普遍抱有一种想法，那就是见到回复就大功告成，关于回复的内容是什么，具体落实情况如何无所谓，致使检察建议落实跟踪不到位，影响了检察建议的实际效果。另外，受考核影响，有时一起职务犯罪案件在不同诉讼环节可能出现重复发送检察建议现象，没有一个统一机构管理，使得检察建议严肃性受损。因此，制度上的缺陷，导致办案人员重视形式而忽视质量。
（二）、在执行和落实方面，监督制约乏力，执行效果差，被建议单位、部门职务犯罪仍时有发生。究其原因，笔者认为有以下几点：
1、检察建议的执行缺乏法律约束力。没有国家法律明确规定，有的被建议单位认为检察建议是在挑刺，是小题大做，和自己过不去，在心里上产生抵触心里，造成检察建议得不到合理采纳，引不起发案单位或隐患部门的重视。建议发出后，少数单位要么敷衍回复，要么石沉大海，杳无音讯，等到对案件进行回访考察时，被建议单位、部门此时往往也是草草完成回复、应付了事。对检察机关的检察建议不重视或者不落实也没有相应的措施，使得检察建议效果大打折扣，而检察监督又无从着手，终归检察建议不像判决书那样具有法律效力。如此，不仅失去了检察建议的严肃性，在一定程度上削弱检察建议的作用乃至检察机关的权威性。
2、过多考虑部门关系，忽视检察建议的前瞻性预防作用。检察机关在制发检察建议时，过多地为发案单位着想，往往把建议只发给发案单位，这样做，是为发案单位遮丑，避免其主管部门知晓，而在实践中，自己纠正自己的错误往往是最难的，特别是当涉案人员为单位主要负责人时，最终可能导致建议内容无法落实、执行。对于在办案中发现的某一行业或几个部门普遍具有的系统性、倾向性问题缺乏敏感性或重视度不足，没有选择向他们的主管部门发文，而只向发案单位提出建议，变成了就事论事，没有发挥出检察建议的前瞻性预防作用，造成这边建议那边又发案。
三、规范检察建议的方法
鉴于当前关于检察建议存在的问题，不仅影响检察建议的多重效果的发挥，不利于从源头遏制和减少职务犯罪的发生，还会降低司法机关在群众中的信任度，严重的还会降低政府的威信，职务犯罪危害性远比一般刑事犯罪要严重的多，所以，解决检察建议存在的问题必要性越来越凸显。
规范检察建议以达到预期效果，个人认为应从以下几个方面着手：
(一)提高认识，增强责任感。
这里的提高“认识”指向两个方面。首先是检察机关自身要提高认识，各级检察机关要从思想上重视检察建议，把开展检察建议，视为检察机关结合检察工作积极创新社会管理、服务大局、服务经济建设、有力维护社会稳定、提升检察机关社会公信力的重要途径；提高每一个检察干警的检察职责意识强化社会责任感和自觉性，严格按照高检院有关规定认真、依法开展检察建议工作；检察机关应当结合有关的宣传活动，讲解检察建议的重要性及其作用，提高社会对检察建议的认识。其次是被建议单位和部门，应当对检察建议有一个正确的认识，不能把检察机关提出的检察建议看作是揭短亮丑而持抵触态度，应当看作是帮助自己克服不足、改进工作的途径。
(二)抓质量，强化检察建议的针对性和可操作性。制作检察建议要充分做好前期准备工作，通过与办案人接触，了解侦查、审查中发现和查证的事实；深入到发案单位、存在隐患部门走访座谈，了解被建议单位和部门的行业规范、工作流程等情况，掌握准确的建议依据。通过表述事实和剖析发案的深层次原因揭示违法性和危害性，突出检察建议的必要性、重要性。对发现的问题必须要有很强的针对性，抓住要害，一针见血，做到言之有物、言之有理、言之有据，切忌含糊不清，这样才能引起被建议单位的重视。对“建议”内容要突出可操作性，建议整改的内容要具体，如何整改一目了然，便于其执行和落实，切勿通盘大道理。在送达检察建议的同时，附带相关有说服力的可以公开的证据证明材料，如判决书、情况分析、法律相关条款等，以提高被建议单位、部门的重视程度，便于被建议单位、部门节省调查研究的时间，较快地统一认识，采取纠正措施，促使被建议单位、部门加大整改力度。
另外，对于条件不具备或一时无法作到的尽量不提，特别是对涉及个人党纪、政纪处分的建议，更应持慎重态度，尊重被建议单位、部门根据具体情况提出的意见。
（三）、统一检察建议的制作、送达，规范检察建议的法律程序。格式要统一，严格按照《人民检察院检察建议工作规定（试行）》要求制作；统一编号，各级院办公室统一编号，其他部门不允许自行编号；统一归口管理，职务犯罪案件检察建议统一由预防职务犯罪部门管理，负责报批、备案、送达、跟踪、回访；统一报批，职务犯罪案件的检察建议必须经检察长审批才能向外发送。
(四)、建立和规范检察建议的各项制度
1、建立跟踪和回访制度。在送达阶段，对被建议单位、部门认为建议正确，愿意接受建议的，检察机关要积极协助其完善整改措施。在落实阶段，检察机关应当组织人员适时对被建议单位、部门开展回访，考察检察建议落实情况。在必要和适当的时候，与被建议单位、部门建立起预防职务犯罪横向联合机制，扩大检察建议的后续预防作用。对被建议单位的跟踪问效坚持“三个不放过”，发案原因找不准不放过、规章制度不建立不放过、内控整改措施不落实不放过。有些政策百密终有一疏，加上防范经验的欠缺，常常是还没弄清怎么会事，犯罪分子已经“潇洒走过一回，”正所谓“水银洒地，无孔不入”，只要有一点漏洞和空隙，就会削尖脑袋往里钻。故此，对检察建议实际效果的跟踪监督必须坚持三个不放过。
2、建立科学规范的考核制度。不能单一的将检察建议的发送数字和单纯的回复数字作为考核唯一标准，要综合案件社会影响、检察建议质量、被建议单位、部门采纳程度、社会评价等因素综合考评，藉此出台相应的奖惩办法，将检察建议工作纳入检察业务目标管理考核的范围，并作为部门领导和一般干警个人业绩的评定事项。
（五）、将检察建议法定化，使之具有权威性
1、检察建议法定化。就“建议”本身的“词义”来看，仅是“向领导或集体提出检察机关的主张”，至于“主张”是否被采纳则没有刚性要求。尽管一些学者对检察建议从实效性、权威性、法律性、进行过诸多的论述和探讨，但都缺乏法律依据。特别是在非诉讼活动中，适用范围最广的针对预防职务犯罪方面的检察建议，没有在相关立法中明确确立相应的法律地位和法律效力，其执行力也就难以得到保证。故此，对检察建议的法律地位应在相关法律或法规中予以确认，以法条形式明确规定检察建议的法律效力问题，使之在诉讼活动中具有一定的执行效力，在非诉讼活动中具有较强的指导效力，使社会各界信守有凭，检察机关操作有据，从而提高检察建议的权威性，在更大程度上发挥检察建议的作用，使检察机关法律监督职能在诉讼活动、创新社会管理中得到最充分的体现。
2、执行落实行政问责化。对正确的检察建议无正当理由不落实、不执行的，可以依法建议相关主管部门或上级部门督促其落实；对因未及时落实检察建议，应整改而未整改导致严重后果的，由有关单位或部门严肃追究直接责任人员的相关责任。通过行政问责或者纳入绩效考核，从机制和制度上为检察建议权威性提供保障。
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预防职务犯罪检察建议之现状及对策研究
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