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深入推进国库集中收付制度改革面临的问题及对策建议

王立志
[摘 要]国库集中收付制度改革，是预算执行和国库管理的重大制度创新，我国自2001年开始试点，根据国务院批准的改革方案和提出的总体要求，改革不断深化和扩大，取得了重大进展和显著成效。但也应当看到，改革的深入推进仍面临着一些困难和问题。
[关键词]国库；集中收付；改革；建议
[中图分类号]F812.2[文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2012）05 — 0139 — 02
国库集中收付制度改革是财政国库管理制度改革的重要内容，是构建公共财政体制的基础性工程，是市场经济国家普遍采用的一种财政资金收付管理制度。黑龙江省于2003年底出台了《省级财政国库管理制度改革试点方案》，并选择了13个有代表性的部门进行试点，而齐齐哈尔市则从2007年起在辖区1市7区9县施行国库集中收付制度改革。改革实践5年来，范围不断扩大，预算级次逐步深化，国库单一账户体系逐步完善，资金收付方式日益规范，收付效率明显提高，取得了重大进展和显著成效。但同时改革的深入推进仍面临一些困难和问题，因此及时研究总结改革经验，深入分析改革面临的问题，提出完善改革的措施建议，以更好更快地推进改革，是非常必要的。
一、 深入推进国库集中收付制度改革面临的主要问题
（一）改革发展不平衡，延滞了国库集中收付制度改革深入推进的进程。当前改革的广度和深度存在较大差异，同样的管理制度和管理办法在中央与地方之间、部门与部门之间、地方不同地区之间实施不平衡，在一定程度上延滞了国库集中收付制度改革的进程。以齐齐哈尔市辖区为例（见下表），市级100%预算单位实行了集中支付，7区9县中只有2区3县实现了100%预算单位纳入，有4县仍采取“会计核算中心”模式，至今未开展国库直接、授权支付业务，总体上看市、区级改革进展情况要好于县级。造成问题的原因：一是思想观念滞后。改革实施以来，大多数部门和单位已经对改革认同，并积极配合推动改革，但仍有少数部门和单位对改革的认识不到位，还习惯于传统的做法，对新制度新办法接受不够掌握不好，存在畏难情绪和观望态度。二是对既有利益和权力的保护。国库集中支付改革是对传统财政国库制度的根本变革，涉及到部门利益和权力的调整，甚至触及到几十年管理模式带来的深层次矛盾，个别地区或单位出于对既有利益和权力的保护，主观抵制或拖延改革的开展和推进。
（二）相关配套改革进度参差不齐，制约着国库集中收付制度改革深入推进的进程。
实行国库集中收付制度是一个庞大而复杂的系统工程，由于涉及到方方面面的利益关系调整，以及法律制度和机构改革问题，因此为实现改革目标，还必须进行预算外资金纳入预算管理、非税收入管理、部门预算、国库现金管理和政府采购制度等一系列相关配套改革，内容繁杂、任务艰巨。2000年以后，按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，我国开始对财政管理制度进行深层次的改革和创新，从国库集中支付试点到收入收缴改革，无论是在广度上或是在深度上都突破了传统管理模式，但也应该看到，这些相关配套改革措施目前大多采用过渡时期的做法，距离国库集中收付改革的最终目标尚有较大差距，例如2011年将按预算外资金（不含中央审批的教育经费）管理的收入纳入预算管理，但尚未实现完全纳入；通过强化非税收入征管，取消了征收机关和预算单位设立的多重账户，很大程度解决了财政资金大量游离在国库之外和收支效率不高的问题，但仍需通过财政专户汇缴过渡后入库；国库现金管理改革方面，从2003年1月开始实行国库存款计息，自2006年12月起实行中央国库现金管理商业银行定期存款操作，而在地方国库尚未开始施行等等。因此相关配套改革的进程制约着国库集中收付制度改革深入推进的步伐。
（三）信息网络系统应用不均衡和整合不到位，影响国库集中收付制度改革深入推进的效果和质量。
信息系统是改革的重要技术支撑。近年来，财政的“金财工程”、税务的“金税工程”和人行国库的“三大系统”（TCBS、TIPS、TIMS）建设取得了显著成效，能够满足财政资金集中直接收纳、实时批量拨付的需要，具备了将财政资金全部纳入国库单一账户管理的条件，特别是财税库银横向联网系统（TIPS）的推广应用，使其成为各部门业务系统信息共享的通用平台，将各方系统整合在同一网络下，为深入推进改革提供了至关重要的技术支持。但目前各部门信息系统建设仍存在应用不均衡和整合不到位的问题，切实影响着改革推进的效果和质量：一是部分系统推广应用尚未实现全国100%全覆盖，例如国库会计数据集中系统（TCBS）等；二是系统应用的深度和广度尚需不断拓展，例如财税库银横向联网系统业务种类、缴税签约率等尚需不断扩大；三是财税库各系统尚需根据改革进展要求不断进行整合、完善，例如财政国库集中支付管理系统版式和功能不统一，与国库会计核算系统（TBS）尚未实现有效整合和衔接；各部门信息系统功能的进一步拓展和完善等。
（四）现行财政国库管理制度体系尚不完善，难以对国库集中收付制度改革深入推进形成有效法律保障。
一是现有国库集中收付业务的有关法规比较零散，未能形成统一的体系？自2001年3月财政部？中国人民银行印发《财政国库管理制度改革试点方案》以来，财政部、人民银行以及各级财政部门依据此文件制定了一系列的配套办法，每年还有若干文件出台，对有关业务进行修订。例如：针对年终结余资金，2002年至2005年每年都有不同的规定，对更正和退回、预算科目变更等也有不同的文件规定，2004年财政部又依据《中国人民银行关于调整票据、结算凭证种类和格式的通知》，取消了“财政授权支付凭证”在中央授权支付业务中的使用等，这些零散的国库集中收付规章制度不利于掌握和执行？二是相关法规规章之间缺乏有效衔接，相互配合不够。例如国库集中支付实行商业银行先垫付款、后与国库清算，但2004年10月人民银行颁布的《支付结算办法》仍然规定支付结算必须遵守“银行不垫款”的基本原则，没有对国库集中支付业务的特殊性作出例外规定？三是制度的法律层级较低，效力有限。国库集中收付的有关规章制度都是以部门规章的形式出台的，这样一项涉及国计民生和大量财政资金的工作，却没有像《预算法》、《国家金库条例》那样上升到法律的层次，因此对包括代理银行在内的各方当事人的约束力还不够强？
二、深入推进国库集中收付制度改革的对策建议
（一）强化各部门紧密协作，全面推行国库集中收付制度改革。
全面推行改革是大势所趋从2001年按照国务院批准的改革方案，选择了包括财政部、水利部在内的6个部门进行改革试点起至今，国库集中收付制度改革已在全国范围内大面积展开，目前未实行改革的主要集中在部分县（区）级，因此下一步改革的攻坚战应放在全面推行上，一是财政部门在推进这项改革过程中，要进一步强化与人民银行、主管部门及预算单位、纪检监察、商业银行等单位的协作，形成了推进改革的合力；二是对已经实施改革的地方，进一步扩大改革范围，完善改革的各项措施；三是制定改革实施进度表，对未实施改革的地域设定时限，并建立改革实施报告统计制度，以随时掌控改革实施进程；四是对未实施改革的地域应引入已积累的成功经验和做法，同时也要考虑我国县域情况差异较大、部门预算编制改革进度不一、有些县已经实施会计集中核算并取得一定成效等实际情况，县级改革不搞“一刀切”，采用适宜本地实际的、相对灵活的操作方式。
（二）大力推进相关配套改革，加速国库集中收付制度改革深入推进步伐。
一是深入推进非税收入收缴管理改革。有计划地撤并直至取消财政专户，真正实现“国库单一账户”，在取消非税收入汇缴专户基础上，建立非税收入代理银行资格认定制度。非税收入代理银行开立财政汇缴零余额账户，执收单位开具缴款书将收缴明细信息输入国库集中收付管理信息系统，缴款人将所缴非税收入通过商业银行支付系统缴入财政汇缴零余额帐户，代理银行日终将资金和信息核对后划缴国库，实现账户日终零余额管理，变分散定期划缴为集中直接上缴，确保非税收入直接、及时、足额划缴入库。二是取消财政资金预拨方式，通过国库单一账户进行拨付，实现预算支出全部纳入国库集中支付管理。确实需要专款专用的财政资金，可在国库部门开立专户进行分账核算，由国库部门通过支付系统将专户中的预算资金实时直接拨付至最终收款人，减少支付环节，提高资金运转的效率和使用效益。三是积极稳妥开展地方国库现金管理，在保证日常支付需要和符合货币政策导向的前提下，市场化运作国库现金存款，通过国库现金管理操作实现国库资金保值增值，提高财政资金使用效益。四是大力推进地方政府部门“三公”经费公开改革，倒逼各级预算单位不断强化部门预算，积极融入到国库集中收付制度改革进程当中。
（三）加快信息系统的应用覆盖和整合完善，为国库集中收付制度改革的深入推进提供有效技术支持。
根据深化国库集中收付制度改革的要求，信息系统建设要立足当前，考虑长远，确保系统的实用性、灵活性和可扩展性，扩大网络覆盖范围，提升系统管理功能，实现电子信息共享。一是加速财税库各主干系统的推广应用，尽快实现网络全覆盖；二是继续强化各部门协调配合，扩大财税库银横向联网系统业务种类、缴税签约率，特别是要加快财政部门业务入网的进程；三是根据改革进展要求对各系统不断进行整合、完善，开发全国通用的财政国库集中支付管理执行分析系统，并通过与财税库银横向联网系统进行有效整合和衔接，实现该系统与中央、地方国库总账系统的集成；四是健全完善系统运行的维护管理制度和系统运行的安全保障体系。
（四）健全现代财政国库管理制度体系，为国库集中收付制度改革的深入推进提供法律保障。
一是加快制度创新，丰富和完善国库集中收付制度体系，例如鉴于近年来地方国库库款余额增长较快的情况，在中央国库现金管理经验的基础上，加快研究地方国库现金管理的相关政策、管理制度以及操作办法，并择机试点实施；加快研究国库单一账户体系与实有资金账户的关系，建立健全符合现代财政国库管理制度的银行账户管理体系等。二是强化顶层设计，整合现有国库集中收付的有关法规规章，对历年发布的文件进行研究梳理，去芜存菁，形成统一的法规体系？三是加强协调配合，加大国库集中收付法规内部以及与其他规章之间的配合力度，实现有效衔接？四是提升国库管理制度的法律层次，与《预算法》修订相适应，在总结国库集中收付改革的基础上，研究起草《财政国库集中收付条例》，研究修订《国家金库条例》，为深入推行改革提供有效的法律保障。
〔责任编辑：侯庆海〕

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