中国的城市街道管理体制改革与社区发展.docx

中国都市“街道”管理体制改革与小区发展(一)
小区发展中都市“街道办事处”（下称“街道办”）管理体制改革目前已经成为理论界和政府部门讨论一种热点。在集权体制时代，中国都市管理体制是“两级政府、一级管理”；20世纪1980年代中后期以来实行是“两级政府、两级管理”。理论界在90年代里为了改善都市管理效率和增进小区建设提出了“街道办”管理体制改革3大设想：一是将“街道办”改成一级政府；二是取消“街道办”；三是维持“街道办”派出机构性质。上海市率先提出了“两级政府、三级管理”都市“街道办”管理体制模式，突显“街道办”基层组织社会管理作用，这一作法被称为“上海模式”。其他都市政府也作了多种探索，出现了“江汉模式”、“青岛和南京模式”、武汉“百步亭模式”等。本文分析上海市“街道办”改革模式特点和“两级政府、三级管理”这一制度设计面临问题，并对比其他都市有关改革探索，进而讨论都市街道管理体制改革动力、障碍和未来出路。一、都市小区管理改革何去何从？改革开放以来，伴随都市大规模建设和迅速发展，“街道办”作为都市区级政府如下一级管理机构，其辖地面积和人口迅速扩张，有些“街道办”辖区几乎相称于国外一种小都市，或国内中小都市一种区，这使得“街道办”管理任务日益繁重。本来实行“两级政府、两级管理”体制存在一定程度“条块分割”，处在都市基层管理第一线“街道办”职权十分有限，对诸多都市管理方面问题往往是“看得见、摸得着、无权管”，而市、区政府职能机构则“有权管、看不见”，导致了“有能力管无权管、有权管无能力管”局面。于是，都市管理显现“纵向管不究竟，横向管不到边”严重弊端。同步，伴伴随经济转轨和社会转型，都市经济社会生活发生了巨大变化，都市基层管理上出现了诸多新领域，“街道办”任务越来越重。例如，“单位人”转变为“社会人”，增长了“街道办”管理和服务对象；中国已经进入老龄化社会，各街区老龄人口（尤其是离退休人员）明显增多，老年人口活动空间基本上在家庭所居住街区，这就增长了“街道办”工作内容；改革中出现了大量失业下岗人员，需要“街道办”关怀和协助；伴随城镇社会流动加紧，都市街区外来人口越来越多，他们既为街区发展作出了奉献，也给街区管理带来了压力。面对这些新状况新问题，原有“街道办”职责规定显然难以应付。不少研究者界就“街道办”管理体制改革刊登了意见1]，争论焦点是“街道办”与否应当成为一级政权，这些观点大体可分为3种。第一种主张将“街道办”建成一级政府，其理由是，目前“街道办”实际上已经承担了一级政府工作，不如从法律上明确规定，从而结束现实中“街道办”之行政于法无据现象。赞成这一观点人比较少，他们反对重要理由是，若“街道办”明确为一级政府，则都市小区管理就变成“三级政府、三级管理”，政府管理纵向层次太多，不符合都市政府管理职能转变和提高效率规定。在老式体制下作为区政府派出机构“街道办”不得不承担大量与其自身定位无关工作，并不意味着“街道办”这种存在方式就是正常；不变化由政府包揽一切社会事务现行体制，虽然把“街道办”变为一级政府，实行市─区─“街道办”三级管理体制，也仍然是“管不了、管不好”。因此，多数研究者认为，“街道办”没有必要改为一级政府。有学者提议，可将既有“街道办”合适合并，减少数量，扩大辖区，然后改为一级政府；同步将既有区政府改为市政府派出机关，负责指导、联络、监督“街道政府”。复旦大学浦兴祖专家将这种新“两级政府”体制称为“虚区实街”。此方案长处在于：既可防止都市行政管理层次过多、行政权力过于分散，又将都市基层政府下移，使之更贴近市民、贴近小区，由于“街道政府”数量多于区政府数量，又少于既有“街道办”数量，故会有更多基层政府来有效地分担日益繁重城区管理任务。但将“街道办”升格为一级政府需经国家立法机关修改宪法和地方组织法，短期内难以实现。第二种主张提议取消“街道办”建制，但愿藉此减少政府管理层级，真正实现“二级政府、二级管理”。这种主张方案之一是把区管辖范围划小，由区政府直接指导“居民委员会”。目前中国大都市里，市政府所辖之区数量较少，而每个区面积和人口又非常大，有甚至相称于某些国家中等都市。要取消“街道办”，减少管理层级，最佳措施是合适增长区数量，缩小区政府管理范围，将其降为基层政府，面向居民直接管理。这种管理幅度与管理层级科学化、合理化设置符合现代都市管理高效率规定，但长期以来区政府已习惯于担当都市管理中间层次角色，一时难以变化。另一种方案是，不变化市区两级政府设置，直接改革“街道办”，以小区制逐渐取而代之，建立政府管理与小区自治相结合都市管理新体制。目前全国有诸多都市（如青岛、北京、南京、武汉等）开展了这方面试点工作。第三种主张是维持现实状况、稍加调整，其理由是，将“街道办”改成一级政府，不符合国际上都市管理规律，而目前全面取消“街道办”建制又不太现实，因此还是维持“街道办”派出机构性质为好，但也要在职能和管理方式上作某些调整。持这种主张人认为，可以合适扩大“街道办”权限，适度加强“街道办”职能，但不应当把“街道办”权限（职能）加强到“相称于一级政府”程度；应当克服“全能政府”、“万能政府”老式观念，突破“在政府上下级之间放权”思维框架，将视野拓展到政府与社会关系上，引进“小政府、大社会”思绪；政府在承担必要职能时，应尽量地培植社会自我管理能力，让“街道办”在繁杂社会事务中解放出来。二、“上海模式”：“两级政府、三级管理”1996年，上海市在试点基础上首先提出了“两级政府、三级管理”“街道办”管理体制改革思绪。其重要做法是：第一，逐渐扩大“街道办”管理权限，对应配套下放人、财、物支配权；第二，在区县职能部门派出机构与“街道办”机构对应设置基础上，逐渐明确区政府与“街道办”之间、“条”与“块”之间职责与事权划分，努力做到统一规划、分级管理、条块结合、以块为主，按照权责一致原则，由“街道办”对辖区内地区性、社会性、群众性、公益性工作负全面责任；第三，重组“街道办”所设机构，推进“政企、政事、政社”职能三分开，更好地发挥各类组织在小区建设和管理方面作用；第四，探索建立“街道办”综合执法管理队伍，尤其在环境卫生、园林绿化、市容市貌、社会治安、房产物业、外来人口等方面，充足发挥联合执法和综合管理效能，强化“街道办”行政管理职能。同步上海市政府修订颁布了“上海市街道办事处条例”，并先后出台了与之配套12个政策文献。此后，诸多都市如北京、天津、南京等也相继实行“两级政府、三级管理”体制，实现都市管理重心下移。“两级政府、三级管理”体制建立后，在短时间内提高了都市管理效率，推进了小区发展。它改善了“街道办”管理上“条块协调”，在“街道办”内建立了全面对应于区政府派出机构部门设置，实行对派出机构双重领导。这样就形成了“以块为主、条块结合”机构组合，克服了原有“条块分割、各自为政”弊端，对实现政府职能转变、都市管理重心下移和提高都市管理效率都重大作用。这种“以块为主、条块结合”新体制有机地整合了纵向联络行政体系和横向联络自治组织，提高了政府整合小区资源和行政资源能力。“条块关系”初步理顺了，在一定程度上实现了政事、政企、政社分离，建立起新小区管理框架，有助于推进小区建设、加紧小区发展。不过，“两级政府、三级管理”体制在概念和操作中仍然面临某些难以逾越矛盾和问题。首先是“街道办”自身派出机构性质与职能强化之间矛盾。从字面上看，“两级政府、三级管理”提法只承认市、区“两级政府”，把“街道办”视为一级“管理”机构，而非一级“政府”，这一概念与现行地方组织法没有任何相悖之处，但作为“第三级管理”“街道办”在现实中却行使了大量政府职能，成为实质上一级政府。这样就导致“街道办”角色混乱，责、权、利不统一。更重要是，有关法律对“街道办”自身该做什么、不该做什么缺乏明确规定，因此“街道办”往往难以依法行政，成果不得不大量地“以行政替代法律”或越权管理。同步，职能强化后“街道办”既承担行政职能，又承担经济和社会管理职能，其经费来自区内有关税收返还数额，这样“街道办”势必以税收多少来考核绩效，因此其重要精力都放在经济方面，而忽视了社会管理工作。另一方面，“街道办”与市、区政府职能部门之间存在着“条块关系”方面矛盾。“两级政府、三级管理”体制虽然初步调整了“条块关系”，但长期沿袭下来“条条统治”仍然是支配都市行政机器运转主导思维方式，“条条”能指挥“块块”，而“块块”却监督不了“条条”，双重管理实际上发挥不了作用。按照新制度设计，原本应当是“以块为主、条块结合、条包块管”，但在实际工作中往往是“条管块包”。市、区政府职能部门常常把任务推给“街道办”，但“下任务不下权”、“下事情不下钱”；于是，“街道办”承担了大量工作，却吃力不讨好，“块”上工作做好了职能部门报成果，“块”上工作不到位，板子打在“街道办”身上。再次，“街道办”与小区“居民委员会”之间存在着矛盾。“两级政府、三级管理”体制强化了“街道办”管理职能，在小区管理中产生了明显行政化倾向，“街道办”成了小区管理实质上唯一主体，而处在“街道办”行政领导之下“居委会”却在很大程度上缺乏自主权。再加上“街道办”财政拨款是小区服务重要资源，因此“居委会”小区服务活动只能以“街道办”指示为主，而不能按照居民自主意愿安排社会服务。成果“街道办”与小区居民之间无法形成良好互动，小区居民对小区发展参与热情不高。目前，上海“两级政府、三级管理”体制面临矛盾和问题十分突出，已经到了必须加以完善和改革地步。三、其他都市有关“街道”管理体制改革探索诸多都市政府研究了“两级政府、三级管理”“上海模式”后，发现了其中弊端，因此从别角度开展了探索。下面简介某些此类案例。1.武汉市江汉区武汉市江汉区政府探索建立一种行政调控机制与小区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动小区治理模式，重要是通过文献协议重新规范“街道办”、市及区政府职能部门与“居委会”之间关系。首先，贯彻《都市居民委员会组织法》赋予“居委会”自治权，收缩“街道办”对小区行政控制，对“居委会”贯彻人事权、资金支配权和资产管理权，建立“居委会”对“街道办”评议考核制度；另首先，让区政府职能部门调整与小区关系，真正做到合作协助，而不是行政部门对小区指派工作任务，区政府职能部门假如要到小区开展工作，应作到“工作人员配置到小区、工作任务贯彻到小区、服务承诺到小区、考核监督到小区、工作经费划拨到小区”。2]2.青岛市市北区浮山后小区4月，青岛市市北区浮山后小区建立了新小区管理体制，不再设置“街道办”，这一新体制被概括为“一种关键、三套工作体系”，“一种关键”即“小区党工委”，“三套工作体系”即小区自治工作体系─“小区委员会”、行政事务工作体系─“小区事务受理中心”、小区服务工作体系─“小区服务中心”。“小区党工委”是市北区党委派出机构，是小区里多种组织领导关键。“小区委员会”是小区自治组织“小区代表大会”常设理事机构，由“小区居委会”、驻小区单位和小区居民推选代表，通过召开“小区代表大会”选举产生，下设办公室和小区服务、文化教育、计划生育、人民调解、卫生环境5个委员会。“小区事务受理中心”由区政府职能部门派出人员构成，承接小区中行政执法、行政管理职能，负责都市管理、综合治理、计划生育、民政、财税、司法、社会保障、文教卫生等行政事务。“小区服务中心”则负责小区服务组织、管理和协调，开展便民利民服务活动。这4套工作体系职责明确，互相支持，亲密配合，各司其职，充足发挥各自效能。3]3.南京市白下区淮海路小区3月，南京市白下区选择了地处新街口地区、经济较为发达、人口整体素质较高、面积较小淮海路街道作为都市小区管理体制改革试点。改革总体思绪和目是：“理顺一种关系，坚持两个依法，实现两个归位，强化小区自治功能，实现社会有效管理”。“一种关系”就是政府、社会、市场与小区关系：“两个依法”就是政府依法行政，小区依法自治：“两个归位”，一是政府行政管理职能“归位”，即把行政执法、行政管理工作归位给政府职能部门，二是政府社会化职能“归位”，即把本来由政府管理社会化职能归位给小区，把某些社会公益性服务工作交给专业化小区工作者承担。重要措施如下：第一，成立“淮海路小区党工委”，作为白下区区委派出机构，领导和指导小区基层党组织活动，监督政务活动，支持和保障小区自治，维护地区稳定；同步，明确“党工委”不再承担行政管理职能。第二，设置“淮海路地区行政事务受理中心”，作为区政府有关部门在辖区政务服务平台。“中心”由劳动、民政、计生、城建、市容、司法等6个职能部门派出人员构成，按职能分工受理和处理行政事务。与此同步，“街道办”不再承担经济管理职能，“街道办”本来所属企业按照政企分离原则，通过产权制度改革所有推向市场。第三，按照“有关淮海路街道行政管理职能移交实行意见”，梳理了原“街道办”承担行政职能，根据“费随事转、权随责走”原则，把“街道办”行政管理和行政执法57项职能所有移交给13个职能部门，而“街道办”社会性、群众性工作则由小区全面承接。第四，完毕以上工作后，撤销“街道办”，区政府各职能部门根据各自职能协助完毕了原“街道办”行政职能交接。第五，建立“淮海路社会工作站”和“淮海路小区服务中心”。4]4.青岛市市南区江苏路小区，山东省青岛市市南区江苏路“街道办”变化了功能和地位，其新名称为“江苏路小区公共服务委员会”，这是国内首个小区公共服务委员会。它由政府派出人员、小区自治组织负责人和小区单位（企业）代表三部分人员构成，下设“党群工作部”和“小区公共服务中心”。“党群工作部”重要负责小区内党员管理、学习，“小区公共服务中心”则在安全与司法、市容与环境、人口与健康、家政与公益、就业与保障等8个方面为小区居民提供“一站式”公共服务。“小区公共服务委员会”重要肩负公共管理、组织协调和监督检查3项职能。服务管理就是接受区政府委托，对辖区公共设施、公共服务和公共福利项目行使管理职能，同步为各部门、单位和小区居民做好服务工作；组织协调就是协调政府部门、社会及小区各方面利益关系，组织地区性社会管理和公共服务领域活动等；监督检查就是对行政部门为小区居民服务质量进行考核。5]5.武汉市汉口江岸区百步亭花园小区百步亭花园小区地处武汉市汉口江岸区，由武汉安居工程发展有限企业开发建设，是武汉市内最大安居示范工程。在小区管理体制上百步亭花园小区作了大胆尝试和创新，采用“小区管理委员会”、“物业管理企业”、“居民委员会”三位一体新型管理模式。此外，还设置了党委会和群众团体组织，成立了“业主委员会”以及驻区组织辅助系统。百步亭花园小区管理模式最大创新是不设“街道办”，而改设“百步亭花园小区管理委员会”（如下简称“管委会”）。“管委会”是一种半行政半自治组织。所谓半行政是指武汉市江岸区政府授权“管委会”直接履行基层政府部份职能，领导、组织和协调小区组织及各项活动。所谓半自治是指“管委会”由百步亭花园小区各自治组织负责人、各管理机构负责人和业主代表构成。“管委会”与“街道办”不一样。首先，“管委会”根据江岸区政府授权履行行政管理职能仅是“街道办”政府职能之一部份。另一方面，“管委会”不是江岸区政府派出机构，不具有“街道办”法律地位。再次，“管委会”构成人员不一样于“街道办”。在一种相称于“街道”规模现代都市小区不按照惯常做法设置“街道办”建制，而是由一种半行政半自治组织行使原由“街道办”行使小区管理方面部份职能，此举在中国无疑是一种大胆创新。6]以上诸种都市小区管理体制改革方案可被概括为3种模式。其一是“江汉模式”，即在不变化既有建制基础上，明确“街道办”职能，并明确规定“街道办”、市及区政府职能部门和小区之间关系，这可以说是一种渐进式改良方案。其二是“青岛和南京模式”，即撤销原有“街道办”，在“街道”层面实现政府行政职能和社会管理职能分离，这是一种体制上革命，但愿挣脱旧有体制束缚，撤销“街道办”以提高小区自治能力。其三是“百步亭模式”，这是新建小区特有模式，它从小区建成之初就不设置“街道办”，采用了类似于开发区管理方式，成立了“管委会”，以企业主导替代行政主导，推进小区发展。无论是哪种模式、哪种改革方案，其主线出发点或要处理关键问题都是一种，那就是怎样处理政府及其派出机构“街道办”与小区之间关系。换言之，这些方案试图从不一样角度处理都市基层政权建设与小区民主自治之间关系，按照“小政府、大社会”思绪，改革“街道”管理体制。“江汉模式”重点是理顺关系、界定职责、划分权限，建立行政管理功能和小区自治功能互动运行机制，但问题是在实际中能否按照文献协议规定执行，街道或政府职能部门若违规该怎样补救？“青岛和南京模式”撤销“街道办”做法有很大积极意义，但能否彻底挣脱旧有体制积习影响，令人疑虑。假如仅仅是在名义上改了体制，而实质内容未改，那就是“换汤不换药”、“新瓶装旧酒”。实际上，撤销了“街道办”小区对上级政府和有关职能部门下派任务仍然无法拒绝。