我国国债管理存在的问题与治理策略分析.doc

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我国国债管理存在的问题与治理策略分析

从1981年恢复国债发行到现在，我国国债管理历经了一个不断改进和完善的过程，国债市场在公开和公平基础上得到了长足发展，规模不断扩大，创新措施持续推出。我国国债管理工作的以下特征：
一是国债发行规模不断扩大，市场化程度大为提高。国债年发行规模从1981年的49亿元增加到2005年的7042亿元，国债余额到2005年底已超过3万亿元，约占当年GDP的17%。国债发行方式从上世纪80年代的行政分配方式，到90年代初的承购包销方式，发展到目前全部国债通过承销团成员承销，全部记账式国债都通过招标公开发行。财政部在中央有关部门的大力支持和配合下，综合运用了国际通用的荷兰式招标、美国式招标，创造了符合中国国情的混合式招标，并不断探索和完善各种国债招标方式，国债管理市场化程度不断提高。
二是国债品种不断丰富，市场基准作用日益增强。国债品种逐渐规范为面向个人投资者为主的储蓄国债和面向机构投资者为主的记账式国债两大类；既有固定利率国债，也有浮动利率国债；既有1年期以下的短期国债，也发行了30年期的超长期国债，中国现在已经成为当今世界上为数不多的能够发行超长期国债的国家之一。
三是国债流通市场蓬勃发展。建立了银行间市场、证券交易所市场、试点商业银行记账式国债柜台交易市场三个相互补充的市场。
四是国债管理透明度不断提高。财政部每年提前公布关键期限国债的年度发行计划，并采取召开季度筹资会议等措施，充分与市场沟通，每季提前公布记账式国债季度发债计划。
五是国债管理信息化水平不断提高。建立并不断完善记账式国债远程发行招标系统和提前赎回招标系统，开发了国债信息管理等系统，不断提高国债管理工作中信息管理水平。
根据中国官方提供的数据，截至２０１０年底中国中央政府债务约合１．０３万亿美元，占中国国内生产总值的１７％，属于可控范围。
一个国家债务有总债务（即毛债务）和净债务（即刨除掉资产的债务）两个概念，在衡量一个国家债务风险时，使用净债务更准确。刨除资产，中国净债务规模比较小。
在讨论债务问题时，还要分清内债和外债的关系。日本债务风险没有那么高的一个重要原因是其９０％的债务由本国公民和机构持有。相比之下，欧洲７０％的债务都由外国人、银行和机构持有，因此风险要高许多。而在这一点上，中国债务也主要由本国公民和机构持有。
中国储蓄率高达近５０％，居全球之最，这对中国债务可持续性起到关键作用。此外，中国一年期国债收益率水平还不到３％，这决定了中国还债成本较低。中国经济在过去３０年保持年均１０％的高速增长，这保证了政府有充足收入从而提高了政府还债能力。因此，中国并不存在系统性的主权债务危机风险。
国家财政发行的长期建设国债除中央项目投资以外，有相当一部分转贷给地方政府用于基础设施建设、技术改造和生态保护等项目。地方国债投资已成为我国长期建设国债投资项目中的重要组成部分，对扩大内需，调整产业结构，促进区域经济协调发展，贯彻中央提出的五个统筹的要求，具有着至关重要的作用。所以，对地方国债投资和管理中的问题和对策进行认真的分析研究有着重要的意义。
一、地方国债投资的现状及评估
地方国债投资在加强和改善地方基础设施、技术改造、环境保护和生态建设等方面起到了很大的积极作用，并取得了可喜的成绩。在研究地方国债投资项目中的问题时，了解地方国债的投资现状，首先对国债项目的投资给予正确的评估是很有必要的。
地方国债投资的积极作用和绩效，主要体现在对扩大内需，促进经济发展；加强基础设施建设，为经济发展创造良好环境；推动西部开发，促进地区经济协调发展；加强生态环境保护以及提高人民生活水平等方面。
1、有效地扩大了投资需求，拉动了地方经济的增长。拉动需求，促进经济持续、快速发展，是实行积极财政政策的主要目的。
2、在各地建成了一批大型的基础设施项目。地方国债几年来对大江大湖进行了大规模的堤防工程的建设和旧有工程的修复；地方道路、桥梁和机场迅速增加，交通运输条件有了明显的改善；地方电力、通信工程也如雨后春笋不断涌现。地方国债的积极作用在这方面是十分显著的。
3、加快了企业技术进步。 国有企业是我国工业经济的主体，虽然改革开放后特别是市场经济体制确立以来，出现了多种经济成分共同发展的新格局，但国有企业仍然占有着主导地位，有的关系到国计民生，有的在社会经济发展中发挥着主导作用。地方国债投入不仅加快了国有企业的改造，而且对地方企业的改革和发展也是一个有力的推动 。
4、促进了地区生产力布局的调整和优化，使西部大开发迈出了实质性的步伐。
5、加强了环境保护和生态建设，促进了国民经济的可持续发展。自然生态和自然环境关系到人类生存，关系到社会经济的可持续发展，日益成为世界各国高度关注的问题。
6、改善了人民群众的生产和生活条件。
总之，地方国债的投入成绩是主要的，也是突出的，但同时在实施和管理中也存在着不少问题。
二、地方国债投资项目管理中存在的问题
地方国债投资项目管理中的问题，主要存在于项目审批、项目管理、资金使用和检察监督几个方面。
（一）项目审批方面存在的问题
1、项目审批中成本预测和科学论证不到位。地方国债是我国实行积极财政政策资金投资的重要组成部分，投资目的是要拉动国内需求，刺激经济发展，优化产业结构，确保国民经济持续、快速增长。所以，投资的项目和项目的布局首先要经过严格的审查和遴选，衡量是否符合国家的总体要求，是急需还是一般性的，是否真实可行；其次要经过科学的论证，判断是否能达到以上预期的效果；再次通过成本产出理论分析，严禁高成本低效益的现象发生，力求把有限的地方国债资金用于拉动效益好、覆盖面宽的项目上。只有这样，才能保证投资项目的正确性、合理性和效率性。
但是，我国目前国债投资项目一般的审批程序却是：国家发改委每年大致确定几块投资方向，各级地方政府按照发改委的投资方向选择投资项目，确定申报的资金规模，最后由省计委汇总上报发改委。申报流程中最关键的一步即成本预测和项目论证全在地方上进行。而地方政府往往从地区利益出发，不管需要不需要，不管什么样的工程，政绩工程也不排除在外，甚至弄虚作假，尽量多报高报。申报项目的设计单位也从自身利益考虑，听从于委托单位，项目概算书和计划书编制往往依据不足。这是出现高报、虚报工程项目的主要原因。项目上报到中央有关部门和发改委后，由于每年从国家确定是否发行国债、发行多少，到落实在具体项目上只有较短的时间，而各地申报的项目却多达几千个，靠各主管部门有限的人手难以进行周密的考察和审查，无法做出完全正确、理性的选择，也来不及进行精细的成本分析和科学论证。在这种情况下，发改委只能把重点放在项目的审批上，关于地方政府申报的项目正确与否、合理与否，往往难以作出精确的判定，甚至有可能造成决策上的失误。
2、项目审批机制仍沿用计划经济时期的做法。我国改革开放已经30多年了，原来的计划经济体制已转变为市场经济体制，一切按照市场经济规律办事是各级政府部门必须遵循的一条原则。在市场经济体制下，地方国债项目的审批应该公开化，在国家的统一指导和监控下通过公开、公正、公平的方式进行，从而形成一个科学的审批机制。但是，我国目前地方国债项目的决定权只掌握在国家发改委手里，在操作上缺乏公开和透明。正因如此，地方政府都想通过各种手段到中央“争指标”、“争项目”、“争基数”。31个省市、自治区，数十个部委、数万家企业到中央争夺千万亿元的国债项目资金，不规范的情况可想而知。计划经济时期的审批机制很容易给不正之风创造机会，所以时至今日找关系、走后门、请客送礼、行贿受贿的风气久盛不衰。这种审批机制难免给项目带来各种各样的隐患。
3、资源配置的合理性问题。从目前来看，国债投资项目的选择由于难以做到周密科学的论证，成了各级政府争取的结果。而且中央宏观部门在项目决定中还要平衡地方利益，这就必然产生资源配置不合理的问题。不需要的地方也有投资，需要的地方却投资不足，甚至争取不到。
4、利用虚报、高报、瞒报等手段套取国债资金。由于审批机制上的漏洞和地方利益的驱动，地方政府和企业单位通过各种手段套取国债资金。套取的途径：一是把第一期已经完工的项目和第二期工程打捆上报。
（二）项目管理方面存在的问题
1、项目资金管理比较粗放。从现实的项目资金管理暴露出，有些地方国债资金的管理非常混乱。
2、挪用国债项目资金。地方国债是要求专款专用的，但在实际使用中往往出现挪用的现象，甚至公款旅游、吃喝的情况不绝如缕地见诸报端。
3、项目建设管理费用严重超出概算。从各地的情况来看，管理费用超概算的情况有两种：一是在项目报告中超额作预算（即预算内超额），二是在施工中超额（即预算外超额）。
4、项目资金管理机制不够健全。其中最突出的问题是项目实施中裁判员和运动员不分，监管者缺位。
5、部分国债项目不能严格执行国家基本建设程序和有关管理规定。这方面暴露出的问题主要是项目施工变更次数多、不能按时开工和按计划实施等。
（三）资金使用方面存在的问题
1、资金使用相对分散。我国目前地方国债投资的项目特点是，分布面宽，地域范围广，数量众多，每年大约有几千个。所以，在资金使用上难免出现财力分散的问题。
2、资金使用效率不高。地方国债投资项目资金使用效率不高有三种情况：一是投入后效益较低，长期处于亏损状态。
3、国债配套资金难以到位。目前，国家在拨付和转贷给地方政府国债资金时，采取的政策是国债专项资金、中央补助、地方政府拨付、银行贷款和其他配套资金投入相结合的制度。由于地方财力不足，不仅地方财政和企业配套资金不能及时到位，而且银行怕担当风险配套贷款也不及时。
4、国债资金偿还风险不断加大。我国目前不准地方发行公债，只能采取由中央发行然后转贷给地方政府的办法，实行的是一种集中收入，分散使用，统一偿还的国债管理机制。但是，地方政府争取到中央的有偿国债资金后，视为无偿的中央财政补贴收入，只想多用而不考虑偿还，使国债债务人的责任落到了中央财政的身上，从而增加了国债偿还的风险。另一个方面，地方国债在使用和管理中出现的种种问题，特别是挪用、截留、建成的项目长期亏损甚至无效益，使地方国债投资风险不断加大，这种风险也会转嫁到中央财政头上。
5、追踪问效的机制不到位。追踪问效在西方市场经济国家项目投资中已成为一种固定的、重要的制度。而我国在国债项目投资中各级政府最关心的是资金的分配，上级机关只要把项目款分配完就万事大吉了，下级政府只要把钱拿到手就高枕无忧了，在项目实施过程中缺乏经常性的检察监督机制。虽然现在各地有财政监督专员办和国家审计署特派办，但并不是专门对国债项目的监督机构，更没有形成一个追踪问效的机制。有些项目直到竣工时才去验收，有些项目甚至竣工时都不验收。而且验收中也存在马马糊糊，大事化小，小事化了的倾向。这种做法不能及时发现问题，把各种弊端消灭在萌芽之中，而是为其发展蔓延留下了余地，往往造成不可挽救的后果。
以上是地方国债投资项目中存在的主要问题，从调查和媒体报道的情况来看，这些问题大都带有普遍性，即使有些问题当前还不具备普遍性，也应引起高度重视。这是关系到国家和人民的切身利益，关系到现在和将来地区的协调发展，关系到中国经济持续快速健康发展的大问题。
三、加强地方国债投资项目管理的对策与建议
加强地方国债投资项目管理已成为当前刻不容缓的大事，下面我们从国债投资、立项、管理和监督等方面提出有关建议：
（一）改善地方国债投资结构和方式
首先，公共财政体制已逐步建立，在公共财政体制下，资源配置主要依靠市场的作用，市场办不了和办不好的领域应该由国债进行投资。公共产品领域市场愿意介入的国家也可以让进来；其次，中央提出西部大开发之后，又提出振兴东北老工业基地，这是国家的战略目标，地方国债投资要以此为重点。关于“三农”问题党和国家也十分重视，地方国债投资要支持“三农”问题的解决。总之，地方国债投资在新形势下要调整和完善投资结构，逐渐从单纯的公共领域投入转向统筹发展、西部开发、振兴老工业基地、支持“三农”等方面来。
同时，按照市场经济规律，地方国债投资的方式也要改进。一是要改变目前直接进行公共投资的方式，逐步降低国债资金用于非生产性支出的比重，提高生产性支出的比重。二是改变投资手段不多，非市场化运作特征比较明显的做法，尽可能多利用贴息、补贴、参股等方式，充分发挥经济“杠杆”作用，以少量的国债资金带动社会资金的大量投入。
（二）建立市场经济体制下地方国债投资项目的规范审批制度
地方国债投资项目的审批，要按照市场经济规律运作，逐步形成一个公开、透明、合理、科学的审批机制。
首先要建立地方国债项目库。必须建立专门的项目库，项目库的项目可以由下而上地集中起来，地方根据本地区经济发展的需要可以随时申报，然后由国家发改委组织论证后存入项目库，国家需要投资时可根据项目库的项目来选择。项目库的项目可以进入互联网，对国内公开，受人民群众的监督。项目库的建立可以避免原来项目准备不充分，来不及论证，审批时间紧等各种弊端。
其次要建立国债项目论证组。项目库中的项目都是由各地政府根据本地区经济发展的需要提出来的，具有一定的实践性，但却缺乏宏观性。地方上报的项目虽然也是经过论证的，但却存在着局限性。所以，需要成立国家项目论证组。
再次要做好投资项目的选择。项目库的项目是经过论证和国家认定的项目，但不是马上都要投资的项目，发改委在实施中要分期分批给予批准。
（三）建立地方国债的良性运行机制
(1)、建立地方国债借贷偿还机制。现在所谓的“地方国债”，实际上是国家的长期建设国债贷给地方使用的部分，虽然中央财政部门与地方政府签定了以省级财政为担保的还款协议，但约束力不强，没有建立具有法律效用的偿还机制，造成项目资金使用单位的偿还意识单薄。因此，有必要建立地方国债借贷偿还机制。
(2)、取消财政部门预留工程资金比例的做法。目前，国债转贷资金不能按时到位的现象非常普遍。其原因有二：一是项目审批手续迟缓，严重影响了项目的进展；二是财政部门按比例预留工程资金，往往造成使用资金的不足。所以，要加快国库业务电子化的进程，建立全国统一的国库会计核算系统。
(3)、取消贫困和边远地区国债投资项目的配套资金。地方国债转贷项目配套资金，如果在有条件的地区运用得好，可以使国债资金起到乘数效应，有力地推动地方经济的发展速度，可以说这是地方国债的真正意义之所在。但是，在中西部地区配套资金却成了国债投资项目中的一个难题，往往造成一些不良后果。建议取消中西部地区和贫困边远地区的国债项目配套资金，这样既可以避免地方政府在配套资金上弄虚作假的现象，又可以避免因配套资金不足影响工程的进度，提高国债资金的使用效率。
(4)、提高地方国债投资项目资金使用的透明度。目前，地方国债项目资金在使用上由地方政府部门控制，缺乏透明度。资金使用单位也是内部操作，帐目不公开，缺乏监督。建议项目建设单位、资金管理单位、施工单位和项目监理单位实行例会制，定期召开例会，通报资金使用情况，以保证资金专款专用、合理使用、避免挪用等问题发生。投资项目全面实行公开的招、投标制度，打破内部运作，面向市场，通过市场竞争机制完成。保证从项目的勘探、设计到施工、采购以至监理等环节，都按照国家的有关规定进行公开、公平、公正的招、投标工作。招标代理机构要与政府部门脱钩，成为真正的市场中介组织，以避免政府干预招、投标正常进行。
（四）规范和完善对国债资金的管理
目前，地方国债资金虽然是来自国家财政的长期建设国债，但在管理上由财政部、国家发改委、商务部（原经贸委）分头管理。各个系统和部门对项目互不了解，地方财政也不清楚，资金只是过一下手而已，在使用和管理方面基本没有权力 。这必然造成管理上的混乱，出现许多漏洞。这是地方国债资金管理体制上存在的一个最大的问题，建议统一采用国债专项资金，以便于统一管理。
因此，要改变地方国债投资项目管理上的政府主导、政企不分的现象，建立“市场运作、政府监督”的国债资金管理体制。地方国债管理中的最大问题是政府主导、政企不分，从而形成政府部门既是投资者又是管理者。所以，在地方国债投资项目资金的管理上一定要政企分开，作为投资者的政府部门不能充当管理者，严禁项目资金的管理在本系统内封闭运行。
要对国债项目资金实行国库集中支付制度，资金由国库直接拨付到项目用款单位的帐户，减少中间环节和缩短资金在途时间，以避免截用、留用的现象继续发生。
要建立国债项目资金专户，健全有关帐目，并且有专人负责。
要严厉禁止在项目申报前和资金使用中做假账，或者故意用混乱不清的帐目给检查工作制造困难的行为，对屡犯不改者要给予处罚。
（五）加强地方国债项目资金管理和使用中的监督机制
首先，在监督机构上实行多层监督制度，一要发挥财政专员办主力军的监督作用，二要发挥审计署特派办的审计作用，三要发挥纪律检查委员会的检查作用，四要由政法部门进行配合，形成上下左右全面监督的机制。
其次，在监督方式方法上应学习国外的先进经验，从项目开工到结束分初期、中期、后期几个阶段进行检查，主要检查资金是否能专款专用和其他违法乱纪的行为。
再次，改进追踪问效制度。要组织由有关专家为主的追踪问效队伍，制定明确的指标，实行阶段性的问效，使这一制度真正发挥作用，确保工程的质量和效益。
总之，地方国债投资项目是我国实行积极财政政策的重要组成部分，从目前经济的发展情况和我国“十二五规划”来看，积极的财政政策还要持续一定的时期，地方国债投资也要继续进行，有必要总结经验吸取教训，对以往存在的问题重视起来。采取相应的对策建立可行的制度，保证地方国债投资在扩大内需、拉动经济发展、调整产业结构、支持国企改革、振兴老工业基地、加大西部开发、实现国民经济的统筹发展中发挥积极的作用。

参考文献:
1) 夏祖军.国债管理发生五大嬗变.中国财经报.2006-05-30.
赵云旗.地方国债投资项目管理中的问题与对策.财政部财政研究所网站. 2005-07-252010年读书节活动方案
一、     活动目的：
书是人类的朋友，书是人类进步的阶梯！为了拓宽学生的知识面，通过开展“和书交朋友，遨游知识大海洋”系列读书活动，激发学生读书的兴趣，让每一个学生都想读书、爱读书、会读书，从小养成热爱书籍，博览群书的好习惯，并在读书实践活动中陶冶情操，获取真知，树立理想！
二、活动目标：
1、通过活动，建立起以学校班级、个人为主的班级图书角和个人小书库。
2、通过活动，在校园内形成热爱读书的良好风气。
3、通过活动，使学生养成博览群书的好习惯。
4、通过活动，促进学生知识更新、思维活跃、综合实践能力的提高。
三、活动实施的计划
1、 做好读书登记簿
（1） 每个学生结合实际，准备一本读书登记簿，具体格式可让学生根据自己喜好来设计、装饰，使其生动活泼、各具特色，其中要有读书的内容、容量、实现时间、好词佳句集锦、心得体会等栏目，高年级可适当作读书笔记。
（2） 每个班级结合学生的计划和班级实际情况，也制定出相应的班级读书目标和读书成长规划书，其中要有措施、有保障、有效果、有考评，简洁明了，易于操作。
（3）中队会组织一次“读书交流会”展示同学们的读书登记簿并做出相应评价。
2、 举办读书展览：
各班级定期举办“读书博览会”，以“名人名言”、格言、谚语、经典名句、“书海拾贝”、“我最喜欢的＿＿＿”、“好书推荐”等形式，向同学们介绍看过的新书、好书、及书中的部分内容交流自己在读书活动中的心得体会,在班级中形成良好的读书氛围。
3、 出读书小报：

2010年读书节活动方案
一、     活动目的：
书是人类的朋友，书是人类进步的阶梯！为了拓宽学生的知识面，通过开展“和书交朋友，遨游知识大海洋”系列读书活动，激发学生读书的兴趣，让每一个学生都想读书、爱读书、会读书，从小养成热爱书籍，博览群书的好习惯，并在读书实践活动中陶冶情操，获取真知，树立理想！
二、活动目标：
1、通过活动，建立起以学校班级、个人为主的班级图书角和个人小书库。
2、通过活动，在校园内形成热爱读书的良好风气。
3、通过活动，使学生养成博览群书的好习惯。
4、通过活动，促进学生知识更新、思维活跃、综合实践能力的提高。
三、活动实施的计划
1、 做好读书登记簿
（1） 每个学生结合实际，准备一本读书登记簿，具体格式可让学生根据自己喜好来设计、装饰，使其生动活泼、各具特色，其中要有读书的内容、容量、实现时间、好词佳句集锦、心得体会等栏目，高年级可适当作读书笔记。
（2） 每个班级结合学生的计划和班级实际情况，也制定出相应的班级读书目标和读书成长规划书，其中要有措施、有保障、有效果、有考评，简洁明了，易于操作。
（3）中队会组织一次“读书交流会”展示同学们的读书登记簿并做出相应评价。
2、 举办读书展览：
各班级定期举办“读书博览会”，以“名人名言”、格言、谚语、经典名句、“书海拾贝”、“我最喜欢的＿＿＿”、“好书推荐”等形式，向同学们介绍看过的新书、好书、及书中的部分内容交流自己在读书活动中的心得体会,在班级中形成良好的读书氛围。
3、 出读书小报：

2)
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