流域生态补偿政策完善建议_唐燕勤.pdf

63ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.51 No.04 2023流域生态系统可以为人类提供诸如涵养水源、调节水流、净化水质、保持水土及维持生物多样性等多种生态服务功能。然而，流域上游地区采取涵养水源、封山育林或限制产业发展等方式改善水质，为下游地区提供优质足量的水资源公共产品，却不能从下游地区获取相应对价，便产生典型的正外部性问题，导致上下游地区利益失衡。为了衡平失衡的利益，流域生态补偿制度应运而生。流域生态补偿的政策规范早在2005年，国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定就呼吁完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。2007年，关于开展生态补偿试点工作的指导意见进一步明确将自然保护区、重要生态功能区、矿产资源和流域水环境保护作为我国开展生态补偿试点的四个重点领域。2016年12月，财政部、原环境保护部以及国家发展改革委等部门联合发布关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见，在总结和反思政策试点的基础上，从流域补偿基准、补偿方式、补偿标准流域生态补偿政策完善建议*文/唐燕勤 梁春艳Suggestions on Policy Improvement of Basin Ecological Compensation摘 要 目前我国流域生态补偿的政策规范和试点实践，均侧重于实现环境负外部性内部化的目标。本文分析了现有流域生态补偿政策存在生态补偿和污染赔偿的法律边界相混淆、环境正外部性内部化与环境负外部性内部化的逻辑关系混乱、流域生态补偿的正向激励功能被抑制的问题，提出明确流域生态补偿的适用前提，认准流域生态补偿的功能定位，发挥流域生态补偿的正向激励功能的建议。关键词 流域；流域生态补偿；生态补偿；污染赔偿；正向激励以及联防共治机制等方面对上下游横向流域生态补偿机制予以规范。2017年，中华人民共和国水污染防治法（第二次修正）除了在总则中明确流域生态补偿机制外，还分章对流域水污染防治和流域水环境保护做出规定。2020年11月国家发展改革委起草的生态保护补偿条例（公开征求意见稿）向社会公开征求意见。2020年12月通过的中华人民共和国长江保护法，建立长江流域生态保护补偿制度，对长江干流及重要支流源头和上游的水源涵养地等生态功能重要区域予以补偿。2022年10月通过的中华人民共和国黄河保护法对黄河流域生态保护补偿制度进行了专门规定，构建上中下游齐治、干支流共治、左右岸同治的格局。在国家层面流域生态补偿法律规范的推动下，各地陆续出台流域生态补偿相关的地方性文件，呈现出以下发展特点。一是补偿模式以上游补偿下游的单向补偿模式发展为上下游双向补偿模式。例如，贵州省政府为治理清水江流域污染，于2009年出台贵州省清水江流域水污染补偿办法（试行），按照上下游地区交界断面水质标准，确定上游地区是否需要扣缴水污染补偿金。如交界断面当月水质实测值为超标，则上游地区应当向省级政府和下游地区补偿专项用于清水江流域水污染治理和生态修复的水污染补偿资金。2012年印发的贵州省红枫湖流域水污染防治生态补偿办法，在红枫湖流域实行流域生态补偿，加强跨界水源地上下游联防联控。以断面水质和水量为监测和考核标准，在贵阳市和安顺市之间实施红枫湖流域水污染防治生态补偿，生态补偿资金总额计算结果若为正值，则由贵阳市补偿安顺市，反之，由安顺市补偿贵阳市。2020年12月出台的贵州省赤水河等流域生态保护补偿办法实施双向补偿，即上游毕节市出境断面水质优于类水质标准，下游受益的遵义市应缴纳生态补偿资金；上游毕节市出境断面水质劣于类水质标准，毕节市则应缴纳生态补偿资金。上下游双向补偿模式能够优化资源配置，实现资源的流动和转移，使资源得到更加有效的利用和合理的分配，促进不同区域间的资源分享和环境维护，更好地适应流域内不*基金项目：教育部人文社会科学研究一般项目“生态环境损害赔偿与环境公益诉讼的衔接机制研究”（19YJC820032）DOI:10.14026/ki.0253-9705.2023.04.010观察64同区域的发展水平和不同类型生态环境的需求。二是补偿目标从以水质为目标转变为以水质和水量为双重目标。2008年浙江省出台浙江省跨行政区域河流交界断面水质监测和保护办法，要求河流上游地区污染造成下游地区水质达不到控制目标且造成严重后果或者因上游地区水污染事故造成下游地区损失的，上游地区对下游地区进行补偿。早期浙江省流域生态补偿采用以水质为目标的上游补偿下游的单向补偿模式。单以水质为目标，难以解决水资源全面保护问题。2016年浙江省财政厅等四个部门联合制定关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见，规定下游地区应当为尊重上游地区为保护水环境付出的努力而予以合理补偿，同时享有水质恶化、上游过度用水的受偿权利。由此，浙江省流域生态补偿实践开始转入基于水质和水量双重目标的双向补偿模式。2022年9月浙江省财政厅制定关于深化省内流域横向生态保护补偿机制的实施意见，提出以省内流域上下游地区经济社会协调可持续发展为主线，以流域水资源保护和水质改善为主要目标，鼓励饮用水水源地和用水邻县开展排污权交易和水权交易，促进水生态环境持续改善和经济社会高质量发展。以水质和水量为双重目标，既保障用水需求，控制水资源的开发和利用，又有效维护生态环境，更加全面地解决水资源的保护和管理问题，保护流域生态系统的平衡和健康。三是补偿方式由以罚款为主转变为罚款与奖励结合。如1996年出台的江苏省河道管理办法规定，责任单位必须补偿由其引起的环境损害，包括罚款、赔偿等方式。这些法规规定了对污染者或破坏生态环境的责任单位进行罚款的制度，但这种方式很难解决流域生态补偿的问题，罚款只是单方面惩罚责任单位，并不能真正实现对流域生态环境的保护。2021年4月，江苏省生态环境厅、江苏省财政厅印发的江苏省水环境区域补偿工作方案（2020年修订）采用双向补偿的方式，根据生态环境承载能力、污染物负荷和工业企业排污情况等因素，对企业进行差别化罚款，同时对保护生态环境的优秀企业进行奖励，提升了流域内各方保护生态环境的积极性，有效解决了流域水污染、水资源短缺等问题。对流域生态补偿政策的反思基于水环境质量目标考核的压力，流域内地区政府更重视借助流流域生态补偿制度的基本功能是通过对生态价值增益行为的公平补偿以激励生态利益的正向供给65ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.51 No.04 2023域生态补偿解决水污染治理问题。虽然随着政策措施推进和地方实践的发展，我国的流域补偿政策不断发展进步，但仍面临不少困境，主要体现在：生态补偿和污染赔偿的法律边界相混淆、环境正外部性内部化与环境负外部性内部化的逻辑关系混乱、流域生态补偿的正向激励功能被抑制。生态补偿并不等同于污染赔偿环境法视域中，“生态补偿”不同于“污染赔偿”。现代汉语词典中，“补偿”和“赔偿”并无本质意义的区别。“补偿”是指“抵消（损失、消耗）、补足（缺欠、差额）”，而“赔偿”则是指“因自己的行动使他人或集体受到损失而给予补偿”1。但法学意义上的“补偿”和“赔偿”却有实质的差别。大陆法系通说认为，“损害赔偿”乃私法的概念与制度，而“损失补偿”乃公法的概念与制度，二者虽均为填补特定人因某行为之结果所蒙受之经济上不利益的制度，但系属“截然二事”2。补偿通常针对的是行为人因实施合法行为而给他人造成的损失，如征收补偿、征用补偿等；而赔偿通常针对的是行为人因实施具有可归责性的违法行为而给他人造成的损害，如侵权损害赔偿、违约损害赔偿等。“补偿”和“赔偿”的推导过程各有不同：合法侵犯损失补偿；违法侵犯损害赔偿。流域生态补偿通常是指流域生态受益者因合法共享流域生态保护者提供的流域生态利益，给予流域生态保护者一定的回报或弥补；污染赔偿主要指行为人违法实施环境污染行为，给他人造成损害所应承担的损害赔偿。我国相关法律法规对合法与违法的界分标准则是辨识流域生态补偿和污染赔偿的主要依据。中华人民共和国环境保护法规定，地方政府应对本辖区的环境质量负责。中华人民共和国水污染防治法第十二条、第十三条规定，国务院环保主管部门制定的国家水环境质量标准或经国务院批准的水环境质量标准是地方政府必须遵守的强制性环境标准。根据“纳入其中即为组成”的法学逻辑，环境标准可以为环境法所适用，产生法律上的强制实施效果3。被法律所援引的国家环境质量标准具有强制性，违反强制性标准的行为即为违法行为。上下游交界断面水质未达标亦适用流域生态补偿的做法实质上是混淆了生态补偿的达标合法性和污染赔偿的不达标非法性的法律边界。政策规范中的流域生态补偿制度定位不清，与污染损害赔偿制度相互混淆，直接影响流域生态补偿制度存在的合理性。环境正外部性内部化与环境负外部性内部化的逻辑关系混乱根据外部性理论，当某个主体的生产消费行为造成环境污染或生态破坏，却不承担因环境污染或生态破坏而给他人带来的成本时，便产生了负外部性。相反，当某个主体从事了某项有利于环境保护的行为，却不能从共享利益的主体手中获得对价时，便产生了正外部性。通常情况下，正面的、有益的或积极的外部性称为外部经济性或正外部性；负面的、有害的或消极的外部性称为外部不经济性或负外部性。为使外部性内部化，国家通过科斯定律明晰产权或征收庇古税的方式促使产生负外部性的“污染者付费”或提供正外部性的“受益者补偿”，以实现利益衡平。可见，环境负外部性内部化的机理有别于环境正外部性内部化的机理。流域生态补偿地方政策规范的出台往往是为了治理某一流域严重的水污染问题，侧重于将其功能定位为实现环境负外部性成本内部化。流域生态补偿地方规范和试点实践，实质是将流域生态补偿的功能定位为治理水污染负外部性问题、实现环境负外部性内部化，混淆了环境正外部性内部化和环境负外部性内部化的逻辑关系。流域生态补偿的正向激励功能被抑制流域生态补偿制度的基本功能是通过对生态价值增益行为的公平补偿激励生态利益的正向供给。从流域生态补偿政策规范来看，流域生态补偿在补偿主体、补偿标准以及补偿方式等方面应发挥其重要的正向激励功能。在补偿主体方面，流域生态补偿的政策和实践往往发生在上下游地区政府之间，忽视了对直接提供流域生态利益或为流域生态保护放弃一定发展机会的施益者的补偿。基于生态保护利益的生态补偿仅完成了生态利益在区域或群体之间的传送过程，并没有将该补偿资金精确对应到真正的利益供应主体或受害主体，也就没有完成利益归属的最终分配4。上下游流域生态补偿涉及多元主体的多重利益需求，任何一方利益主体的利益需求得不到满足或未实现合理分配，都会导致利益失衡和冲突，不利于发挥流域生态补偿的正向激励功能。在 补 偿 标 准 方 面，流 域 各 省（市）通常是根据上游地区投入流域生态建设的净成本、出入境断面水质改善的治理成本、下游地区居民对水资源价值支付意愿、下泄水量保障等标准来确定补偿标准5，未将上游地区所提供的外溢性流域生态利益价值考虑在内，由此计算出的补偿数额将远低于应当补偿的数额，使得作为理观察66性经济人的上游地区利益相关者付出的成本大于收益，导致正外部性难以内部化，流域生态补偿的利益衡平和激励功能难以发挥。在补偿方式方面，政策规范所推动的流域生态补偿方式多是以政府为主导的财政转移支付，尚未进一步具体落实到微观的利益相关者6，即直接受流域生态补偿影响的各方利益主体，包括上下游的单位、个人等。这种停留在政府之间、未实现利益归属分配的流域生态补偿模式不利于在上下游政府、上下游单位及个人之间实现真正意义上的利益衡平，难以激励流域生态利益提供者或贡献者持续从事流域生态保护工作7。完善流域生态补偿政策机制的应对措施为有效应对我国流域生态补偿的法律问题，应从明确流域生态补偿的适用前提、认准流域生态补偿的功能定位以及发挥流域生态补偿的正向激励功能三个方面入手。明确流域生态补偿的适用前提根据流域生态补偿发生的区域不同，将流域生态补偿分为上下游地区间流域生态补偿和区域内流域生态补偿。对于上下游地区间流域生态补偿而言，目前各地流域生态补偿的实践，实际上是一种对水质超标进行赔偿和水质达标进行补偿的制度设计。这种制度设计混淆了污染赔偿和生态补偿的法律边界。被环境法援引的国家水环境质量标准是衡量地区政府是否依法履职的法律依据。在流域上下游交界断面水质超过国家水环境质量标准的情况下，上游地区对下游地区的补偿实质上是流域污染赔偿；当上下游交界断面水质标准恰好达到国家水环境质量标准时，则上下游政府之间不存在赔偿或补偿发生的基础；只有在上下游交界断面水质优于国家水环境质量标准时，下游地区对上游地区的补偿才是真正意义上的流域生态补偿8。因此，上下游地区间流域生态补偿的前提应是上下游交界断面水质优于国家水环境质量标准。在确保上下游交界断面水质达到国家水环境质量标准的前提下开展上下游地区之间流域生态补偿才具有现实的可行性9。同时，在未达到国家水环境质量标准或水质控制目标的区域，不能否认区域内直接或间接实施流域生态保护增益行为的保护者和贡献者接受流域生态补偿的权利10。因此，在区域内流域生态补偿领域，应以是否直接或间接实施了合法的流域生态保护增益行为作为流域生态补偿的适用前提。流域生态补偿的适用前提应是产生了合法的、外溢性的流域生态利益。具体而言，在上下游地区流域生态补偿领域，应以上下游交界断面水质优于国家水环境质量标准作为流域生态补偿的适用前提。在区域内流域生态补偿领域，以具体的流域生态利益提供者或贡献者实施了合法的、产生外溢性流域生态功能的增益行为作为流域生态补偿的适用前提。认准流域生态补偿的功能定位我国长期践行的流域生态补偿政策尽管强调了保护流域生态系统的重要性，但并未将正外部性流域生态利益作为制度构建和推进的核心。流域生态补偿制度缺少对正外部性流域生态利益的定性和定量分析，将影响整体制度的构建和完善，难以发挥利益衡平和正向激励的功能。流域上游地区提供的外溢性生态服务功能惠及下游地区，下游地区天然地共享上游地区提供的流域生态惠益，基于公地悲剧和集体行动逻辑的理论模型，上游地区提供的正外部性生态服务价值难以内部化，由此出现了上下游地区之间在保护和利用流域生态功能过程中的利益失衡。为了衡平上下游各方主体的利益，使正外部性成本内部化，促进社会共同体的可持续发展，流域生态补偿应运而生。由此，根据“谁受益谁补偿”的原则，上游地区政府、实施流域生态保护行为的建设者或者为流域生态保护放弃一定发展机会的贡献者有权利要求下游地区受益者支付一定的代价作为补偿，实现正外部性成本内部化，进而激励流域生态保护者持续提供优质的流域生态利益。生态补偿机制的基本功能并非对生态利益负外部性行为的整治和责任追究，而是对生态利益正外部性行为的激励和惠益共享。只有在上游地区为下游地区提供足量优质的水资源时，即上下游交界断面水质优于国家水环境质量标准，产生的外溢性生态价值才是正外部性利益，正外部性内部化的法律调控才属于真正意义上的流域生态补偿，换言之，流域生态补偿的功能定位应在于实现环境正外部性内部化。发挥流域生态补偿的正向激励功能发挥流域生态补偿的正向激励功能，要解决“为何发挥”和“如何发挥”两个基本问题，即发挥流域生态补偿正向激励功能的必要性和实现路径。从博弈论角度来看，上游地区提供的流域生态惠益是上下游地区共享的环境公共物品，如果允许下游地区无限制、零成本地享用上游地区提供的外溢性生态惠益，那么，出于经济理性和个体理性，下游地区的每个个体就会以最快的速度、最大限度地占67ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.51 No.04 2023有这一具有公共物品属性的外溢性生态惠益，并由上游地区来承担所有成本，从而导致正外部性问题产生。只有采取正向激励方式促使外溢的利益从受益方向受损方转移，才能实现正外部性内部化以及利益的分配正义。建立流域生态补偿法律制度，通过保障流域生态补偿各相关主体的权利，发挥流域生态补偿的正向激励功能，有助于在实现环境正外部性内部化和利益衡平的基础上，激发和鼓励上游地区保护者持续从事获得社会积极评价的行为，持续改善流域水生态环境。流域生态补偿是实现正外部性内部化的有效手段。法学领域的流域生态补偿是人对人的补偿，解决的是下游地区受益者如何通过经济手段或政策措施对提供优质流域生态产品的上游地区保护者进行补偿的问题。由于流域水资源具有公共物品属性，且在我国属于国家所有，较难明晰具体水资源产权，即使能够明确产权，也很难实现成千上万的保护者和受益者根据实际从事的保护或利用行为一一进行磋商和谈判。由于外部性问题严重且市场机制不成熟，现阶段地方政府或中央政府积极介入具有现实必要性。政府可通过有效的、激励性的制度，如对参与、维护和增进公共利益者给予补偿来鼓励其他社会主体参与供给。在推动政府主导的流域生态补偿模式的同时，注重利益归属的最终分配，实现补偿主体的多元化和利益分配的合理化，有效发挥流域生态补偿的正向激励功能。基于权利保障的需要，上游政府有义务将补偿金及优惠政策落实到具体实施流域生态保护建设或为保护流域生态环境而放弃一定发展机会的单位或个人，以实现利益的填补和公正分配，激励上游单位和个人持续地提供优质的流域生态利益。从需求激励、权力激励、权利激励、财政激励和政策激励等维度促使流域生态补偿正向激励功能的发挥以外，还应在设置流域生态补偿标准时考虑合理收益,保障作为理性经济人的流域生态补偿各利益相关主体的收益（包括生态收益和经济收益）等于或大于成本（包括经济成本和机会成本），这是发挥流域生态补偿正向激励功能的关键途径。只有当利益再分配能够保障各利益相关主体的收益增加时，流域生态补偿的外在正向激励功能才能转化为内在积极动力，流域生态利益的持续供给才会成为上游地区受偿权利主体自发的选择。流域生态补偿正向激励功能的有效发挥，主要是通过立法合理分配受偿权利主体和补偿义务主体的权利义务，激励流域生态补偿各方利益相关者遵守政策规范，积极履行法律赋予的义务，主张法律授予的权利（权力），共同实现流域生态产品可持续供给的目标。有效激励下游地区的具体受益者积极履行补偿义务，则应满足其基本的水质水量需求。享用清洁水资源是人类的共同需求，促使下游地区具体受益者自愿履行流域生态补偿义务的前提是上游地区提供满足其需求的生态服务产品。通过权力激励的方式赋予上游地区政府行使和履行与流域生态补偿职责相匹配的职权，持续提供更好的、更多的流域生态物品或服务，并给予上游地区政府充足的财政、政策支持，有效调动其开展流域生态规划和建设的积极性。对于上游地区直接或间接提供流域生态利益的提供者或贡献者而言，通过实体性和程序性法律确认并保护其受偿的权利和发展权，确保流域生态补偿利益归属的合理分配，可以激励其积极实施流域生态保护行为。参 考 文 献1中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典M.北京:商务印书馆,1999.2曾世雄.损害赔偿法原理M.北京:中国政法大学出版社,2001.3陈伟.环境法典中的生态环境标准：属性、问题与体例J.法学评论，2023(1):164-175.4杜群.长江流域水生态保护利益补偿的法律调控M.中国环境管理,2017(3):30-36.5康艳青,毛柯予,朱永明.成本分担下黄河流域跨省生态补偿利益均衡分析J.人民黄河,2023(3):79-84.6谭洁.民族地区横向生态转移支付的法治化构建：以广西金秀瑶族自治县为例J.广西民族研究,2020(1):128-135.7万勇,杨思雅.完善流域生态补偿机制研究：以安徽省为例J.地方财政研究.2021(6):60-67.8戴胜利,李筱雅.流域生态补偿协同共担机制的运作逻辑：以新安江流域为例J.行政论坛,2022(6):109-117.9孙翔,王玢,董战峰.流域生态补偿：理论基础与模式创新J.改革,2021(8):145-155.10李倩娜,唐洪松,胡艳.沱江流域生态补偿模式演变、实践困境及优化对策J.环境保护,2022(19):24-27.（唐燕勤系广西大学副教授、博士；梁春艳系广西大学讲师、博士。梁春艳系本文通讯作者）