如何构建面向世纪的社会福利制度样本.doc

构建面向二十一世纪社会福利制度1概念定位不正确，制度体系不规范从理论上讲，社会保障在国际社会政策研究中有相对固定通行含义，原意为社会安全（social security），通常指由国家或立法确保意在增加收入安全制度安排，常常和社会保险通用。 在中国学术界通常把社会保障定义为：是以立法形式出现、以现金支付方法应付个人生活不测社会保护方法。（参见：陆学艺主编社会学）而社会福利则不一样。社会福利（social welfare）制度是指国家和社会为实现社会福利状态所做多种制度安排。所以社会福利含义比社会保障含义要宽泛得多，能够说社会保障包容不了社会福利；而社会福利则包含着社会保障和社会救助。这在国外通行做法和新大不列颠百科全书解释，和中国部分词典、教授论证中，全部能够得到证实。如：1990年出版新大不列颠百科全书中，社会保障不单独列条目，社会福利条目下包含两个关键子项目：社会工作和社会保障。美国1990年出版社会工作词典对社会福利定义为：（1）一个国家项目、待遇和服务制度，它帮助大家满足社会、经济、教育和医疗需要，这些需要对维持一个社会来说是最基础；（2）一个社会共同体集体幸福和正常存在状态。该词典把社会保障定义为：一个社会对那些碰到了已经由法律定义困难，如年老、生病、年幼或失业公民提供收入补助。然而中国却和国外通行做法不一样，我们把社会保障作为大约念，把社会福利作为小概念，用小概念涵盖大约念，把社会福利当成了社会保障一部分。这么做结果从理论上看是使理论界和实际工作者包含部分政府文件，常常不得不把社会福利、社会保障、社会保险多个概念混用或交替使用，不仅造成了理论上混乱，而且也使制度体系不够规范，出现了权利错位、管理真空、转换空挡、结构脱节等现象。北京大学田凯博士认为：这么一个逻辑问题在理论研究和实践领域所产生负面效应全部是相当显著。从学术研究来说，它制约了中国社会保障和社会福利研究进程，阻碍了学科规范化实现。因为她们极难想象，一个连最关键最基础概念全部存在逻辑问题学科是规范。从实践上看，因为社会保障包容不了社会福利等项工作，在实际工作中，社会保障基础上等同于社会保险。比如，中国目前提出建立统一、规范、完善社会保障体系内容，基础上是社会保险。这目前形势下，突出关键确有其必需。问题是作为一项制度建设，它既不覆盖广大农村，也没有突出老年人、残疾人等特殊困难群体，所以极难称得上统一、规范、完善。这深入证实了用社会保障涵盖社会福利不足。而社会保障框架体系设计是和中国政府各大部门职责分工紧密联络，假如对于社会福利和社会保障关系没有一个明确了解，势必会影响各部门之间职权划分，和各部门目标选择和政策制订，从而最终影响到中国人民生活改善。2覆盖范围不全方面，社会政策不平衡中国现行社会保障制度建设关键是围绕三条保障线进行，即社会基础养老保险制度；下岗职员基础生活保障和失业保险制度；城市居民最低生活保障制度。三项制度基础上重视体制内组员，没有完覆盖体制外组员，尤其是忽略了广大农民。这在经济转轨、国有企业转制情况下，是能够了解。同时，在中国还处于城镇二元经济结构情况下，城镇保障目标、保障方法、保障水平也应该有所区分。但作为一项制度建设，应该考虑到目前和长远，考虑到全体社会组员整体利益和社会政策相对平衡。现在，以三条保障线为关键社会保障制度全部是财政兜底或财政拿钱，而且数额巨大。财政钱是全体纳税人、包含农民交。在建国后相当长时间里，国家经过工农业产品价格剪刀差剪掉农民大量资金，用于发展工业和城市建设。在农民长久作出巨大牺牲、目前农民收入增加缓慢且相当多农村仍然处于十分贫困落后情况下，社会保障如在制度设计上不兼顾农民，不依据农村实际情况建立对应保障体系，不仅客观上会造成保富不保贫，加重中国二元经济分化程度，使城镇差异加大，而且也和全国统一市场体系建设不相适应。3政府责任太集中，社会动员不充足从国际社会福利发展时尚看，当今国际范围内多元福利主张日益深入人心，逐步从普遍性标准（人人全部有权利享受国家福利）向定向标准（又称选择性标准、或补缺标准）过分，即国家只救助最困难人和老年人、残疾人、儿童等弱势群体，要求大家为自己养老、医疗负担更多责任；主张国家支持家庭、小区、社会团体和企业全部为帮助最困难人作出贡献。而中国现在行将建立社会保障体系，过于强调政府责任，把过去分散在企业、单位保障责任转向政府，现已出现企业依靠政府，地方依靠中央现象，加重了政府负担和风险；过分重视政府福利资源，对多种社会福利资源广泛动员和综合利用不够；过分强调保障金给付，忽略社会福利服务提供。所以极难应对社会发展和老龄化带来巨大社会福利需求。仅以养老保险为例：中国现行社会统筹和个人账户相结合部分积累式基础养老保险制度，因为现在个人账户资金用于支付离退休人员养老金，使个人账户变成空账，使现行制度仍是现收现付模式。尤其是在相当部分地域，因为企业亏损面大，在保险金征缴和扩面中，碰到了重重困难和阻力，极难达成预期目标，只能寅吃卯粮，出现空账后，还入不敷出，靠财政兜底。据财政部测算，今年全国用于社会保障方面支出，将达成1280多亿元，约占各级财政可支配财力10%。当然，因为过去没有积累，在今天转轨时期应该付这个成本，据劳动和社会保障部社会保险研究所测算，大约需要3万亿元。巨大代价不仅会对中国以后财政收支和经济增加形成沉重压力，而且还有可能为老龄化高峰期潜伏下危机。建立统一、规范、完善社会福利制度处理上述问题，需要从制度设计层面入手，在中国建立社会福利制度，重新认识和界定中国社会保障内涵，把社会保障作为社会福利制度中一大致系，恢复其应有逻辑关系。这么才能理顺多种关系，调动多种福利资源，兼顾各方面利益，多形式、多层次发展社会福利事业，促进经济和社会事业协调发展。 中国社会福利制度构架能够概括为：一项制度建设，三大支撑体系，即；社会保障体系、社会救助体系和社会福利服务体系；两种供给方法，即资金保障和服务供给；三项保障方法，即政策扶持、财政支持和小区落实。中国社会福利制度架构以下图所表示：在中国建立这么社会福利制度是十分必需，它有利于深入表现社会主义制度优越性，有利于促进经济和社会事业协调发展，有利于表现社会政策平衡，也有利于良好社会社会风气形成。 建立社会福利制度不仅是必需，也是可能。首先，社会福利是国家和社会为实现社会福利状态所做多种制度安排，所谓社会福利状态，现有大家主观需求一面，又有受客观条件制约一面。但作为制度社会福利，是一个社会为达成一定社会福利目标所负担集体责任，而社会福利目标选择，又是受国家经济实力制约。就中国而言，现在社会福利目标选择只能是基础、有差异、救助型。同时社会福利制度发展又是一个历史动态过程，因时、因事、因人、因地而异，伴随经济和社会发展而发展。所以，不能一提社会福利就想到西方从摇篮到坟墓福利制度，这种制度在西方国家也难认为继，正在进行改革。所以，汲取西方国家经验教训，从中国实际出发，建立含有中国特色社会福利制度，就中国国力来讲是能够办到。而且实际上，中国社会福利已分散存在多年，需要是认真加以调整、整合、规范和重新构建。其次，社会福利是制度化政府责任，不需建立专门机构，不需要另外增加体制成本。只要在政府统一领导下，深化改革，加强立法，整体计划，协调运做，由相关部门分工负责就能办到。完善社会福利制度三大支撑体系社会保障体系、社会救助体系、社会福利服务体系是社会福利制度三大支撑体系。三者之间现有区分、相对独立，又相互联络，互为补充。社会保障关键包含多种社会保险，以防贫为目标，是社会福利中最本制度；社会救助关键包含救灾、救助、扶贫等，以济贫为目标，是社会福利中最基础制度；社会福利服务关键为优抚置对象，为老年人、残疾人、孤儿特殊群体提共福利和服务，以扶老、助残、救孤为目标，是社会福利中极具发展事业。 三者之间区分是：其一、实施对象和保障水平、方法不一样。社会保障对临时或永久丧失劳动能力、劳动机会劳动者提供基础生活保障；社会救助是国家和社会对灾民、贫民等提供最低生活保障；社会福利服务则依据不一样对象不一样情况关键为抚安置对象、老年人、残疾人、孤儿等特殊群体提供不一样层次有偿、低偿、无偿福利服务。其二、奉行标准不一样。社会保障奉行权利和义务对等标准，即劳动者只有推行了劳动和投保义务，才有享受社会保障权利；社会救助是国家和社会责任，公民权利；社会福利服务是国家、社会、单位、家庭、个人共同责任，其三、资金起源不一样。社会保障基金关键来自参与保险单位和个人，政府给必需补助；社会救助基金关键来自政府财政；社会福利服务除政府拨款、社会支助、慈善恩济外，还能够发展福利彩票等多渠道筹集资金，包含实物和志愿者服务。三大支撑体系职责是各不相同社会保障体系：其关键是社会保障，包含养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险和促进就业等。这项工作在目前和以后一个时期很关键。中国在社会保障体系建设方面，已统一了机构，建立了劳动和社会保障部，统一了政策，并正在健全完善法律法规。 目前要根据国家统一要求，建立真正独立于企业机关之外社会保障体系；不停完善和规范社会保障运做方法；实现社会保障对象管理和服务社会化；健全社会保障基金监管和保值增值机制；广泛利用现代信息技术手段，建立社会保障服务信息网络；加紧社会保障体系法制建设。同时要在农村有条件地域，主动稳妥地开展养老、医疗等保障工作。另外，要大力发展商业保险，发挥其补充保障作用。 社会救助体系：社会救助包含城市居民最低生活保障、救灾救助、扶贫和紧抢救援。社会救助是政府和社会对于那些收入不足以维持最低生活标准贫困者提供帮助。救灾工作是社会救助关键组成部分。中国幅员广阔，每十二个月全部有部分地方遭受干旱、洪水、台风、冰雹、霜冻、病虫等自然灾难攻击，所以救灾工作是一项长久艰巨任务。消除贫困，实现共同富裕是社会主义本质要求。经过长久不懈努力，中国扶贫工作取得了很大进展。但因为社会、经济、历史和自然、地理等方面原因，至今还有3000多万人没有完全稳定处理温饱问题。紧抢救援，是对因水灾、火灾、地震、滑坡、雪崩等自然灾难和其它不可估计原因被困人群实施快速反应和紧急援助。 社会福利服务：这里指是国家和社会为优抚安置对象、老年人、残疾人、孤儿等特殊群体提供必需社会福利服务。优抚安置是国家、社会和人民群众对民族解放、国家独立和保卫国家安全作出贡献优抚对象实施优待、抚恤和安置一项关键工作。伴随社会发展，对老年人、残疾人、孤儿等特殊群体提供必需社会福利服务越来越关键。中国现有老年人近1.3亿人，以后每十二个月以3.2%速度就有一个老年人。中国有残疾人6000多万。还有一定数量孤独和弃婴。伴随中国家庭结构改变，使家庭养老、助残、育幼功效减弱。所以社会福利服务需求急剧增加。发展中国社会福利服务，必需走社会化路子，以居家为基础，以小区为依靠，以福利机构为补充；实现投资主体多元化，服务对象公众化，运行机制市场化，服务内容多样化，服务队伍专业化和志愿者相结合。实现两种社会福利供给方法中国现行社会保障过于重视货币给付，比如在养老金设计上，替换率达成80%，有地域甚至达成120%，这实际是一个经济主导型保障，忽略了对多种福利资源社会动员。从中国现实国情出发，社会福利制度供给方法既要重视资金供给，更要重视提供福利服务。 中国社会保障基金入不敷出矛盾短期内不会缓解，提升征收百分比，会加重企业和个人负担，不提升百分比势必增加财政压力。而其次，中国人力资源却相当充裕。社会福利服务属于劳动密集型产业，将丰富人力资源转换为福利服务，既能满足社会需求，拉动消费，又能促进就业，不失为一项适合国情明智选择。 从社会需求看，中国对社会福利服务需求日益增加，尤其是在社会化养化等方面需求更为迫切。有需求就会有市场，有市场就会有些人投资。当然发展社会福利服务政府投资是十分必需，尤其是对三无人员更需要国家保障。但更关键是经过优惠政策动员和依靠社会力量，广泛动员社会力量兴办社会福利设施，大力开展社会福利服务。 另外，还应大力发挥社会中介组织在筹集社会福利资金、组织社会福利资源、完善服务项目、提升服务质量、规范服务行为等方面主动作用。经过建立和推广劳务储蓄制度，使志愿者服务活动经济化、制度化。采取三项有力方法其一，加强政府政策扶持。伴随政府逐步退出经济建设竞争性领域，政府管理社会事务职能将大大加强。当然这并不意味着政府包揽一切社会事务。要转变政府职能，认真研究处理政府在社会事务管理职能上越位和缺位问题。社会福利制度建设需要有效政策扶持、社会动员、组织引导和市场机制驱动。尤其是在发展社会福利服务等方面，政府主导作用和政策扶持更为必需。要把社会福利制度建设纳入国民经济和社会发展总体计划；把社会福利设施纳入各地城镇建设计划；对社会力量兴办社会福利事业，要在计划、用地、税收等方面给政策优惠；要采取切实有效政策，激励社会力量和个人捐赠、赞助和参与社会福利事业。充足调动和利用多种社会福利资源。 其二，加大财政支持力度。在建立社会福利制度进程中，财政支持得要性不言而喻。从理论上讲，社会福利属于广义财政分配范围，是政府财政分配关键组成部分，是愈加好行使政府社会管理、服务、监督职能关键表现，是各项社会福利事业发展有力保障。伴随国家公共财政体系建立，财政将逐步降低盈利性、经营性领域投资，财力关键用于社会公共需求和社会福利，这必将为社会福利事业发展提供良好条件。要增加对社会福利设施投入，尤其是企业或单位原有福利投入应该部分地经过税收或财政转移地方法，转变为新型福利制度关键资金起源，这种转变即使在形式上是国家财政支出额扩大，但实质将企业或用人单位原有规模庞大职业福利支出转化为财政对社会福利事业支出。 其三，切实抓好小区落实。小区是一定区域内有相互利益关系居民（村民）组成利益共同体。小区组员之间有某种程度利害关系，也就潜在着相互支援能力，由此形成亲朋之间、邻里之间、小区组员之间天然社会支持网络，这是十分宝贵社会福利资源。首先，要发挥小区组织在基层社会福利工作中组织协调作用。在中国，小区自制组织带有行政色彩，如城市居委会、农村村民委员会等。她们在筹措社会福利资金、组织社会福利资源、安排社会福利项目、实施社会福利政策、落实社会福利待遇等方面，全部有着不可替换作用。 其次，发挥小区在社会福利社会化中桥梁纽带作用。伴随经济体制改革尤其是企业剥离办社会职能后，单位人逐步变为社会人，社会组员对小区依靠程度逐步加深，小区对社会组员管理教育服务作用日趋关键。社会保障、社会救助、社会福利服务要走社会化路子，全部离不开小区平台承接。 再次，发挥小区开展福利服务优势。小区靠近老百姓家门口，在福利服务中含有显著区位和地缘优势，因地制宜地建立小区福利服务场所，开展日间照料、康复训练，上门家政、看护、医疗等福利服务和便民利民服务，为家庭提供多形式、全方位支援和服务。