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论行政公诉权的基本范畴

[摘 要]行政公诉权是一种国家权力，也是一种国家诉权。其本质是检察机关对损害国家利益或社会公共利益的行政违法行为，在缺失相关起诉主体的情况下，代表国家向人民法院提起行政诉讼的国家诉权。要真正理解行政公诉权的本质内涵，尚需进一步厘清行政公诉权与检察权、行政诉权、公益诉权等其他相关概念的关系。
[关键词]行政公诉权；检察权；行政诉权；公益诉权；内涵界定
D925 ：A ：1672-8653( 2013 )11-0036-03
行政公诉权的基本范畴是指行政公诉权与相关概念的关系定位。行政公诉权与检察权、行政诉权、公益诉权均体现了现代民主国家对公民基本人权的司法保护，都是国家解决纠纷，维护社会秩序的必要手段。它们既具诉权与诉的共性，也有各自不同的特点。要真正理解行政公诉权的本质内涵，尚需进一步厘清行政公诉权与其他相关概念的关系。正如有学者指出：“对概念争论的界定就必须运用语义分析方法，找出同一词语、概念、命题的语义差异，并使同一词语所表达的实际思想内容的差别尽可能缩小，确认要回答什么问题，不是什么问题以及这个问题是否真的存在，有些争论是可以避免的或得到澄清和解决的。”因此，正确把握它们之间的相互关系，有利于我们深刻领会行政公诉权的本质属性，进而为我国建构行政公诉权提供理论支持。
一、行政公诉权与检察权
什么是检察权？各国法律规定及其学者的理解并不一致。在我国，关于检察权的定义比较多见。最具代表性的观点有：检察权是法律赋予检察机关的各种职权的总称。凡是法律赋予检察机关的职权，都是检察权的组成部分，因而也都可以称之为检察权。有学者将当代各国的检察权大致分为狭义检察权、巾义检察权和广义检察权三种：狭义检察权是指仅以行使部分公诉权为限的检察权；中义检察权是指包括公诉权、侦查权、侦查监督权（或指挥权）及审判监督权等权能的检察权；广义检察权，是指除包括中义检察权的权能外，还享有法律监督权的检察权。一般意义上，检察权是国家赋予检察机关职务范围内的权力。无论是社会主义国家还是资本主义国家，无论是“三权分立”式的国家还是“议行合一”式的国家，检察权都是一项重要的国家权力，一项独立的国家权力。”
不难看出，刑事公诉权是检察权的核心内容，以此为基础，刑事侦查权、侦查指挥权也构成了检察权的内容。当然，从发展的意义上讲，检察机关与检察官在民事、行政案件方面的诉讼权力也应构成其本质内容。只不过从法律规定上看，只有极少数国家将民事行政案件的起诉权力作为检察权的核心内容，这也是不争的事实。从应然层面上看，行政公诉权属于检察权的子权力，是检察权的组成部分，两者是部分与整体的关系。从权源来看，行政公诉权与检察权都是国家权力，都以国家强制力为后盾。从权力效力来看，行政公诉权与检察权都是一种司法请求权，具有非终局的程序性权力，即检察机关只是法律程序的启动者，没有最终的实体处理权。尽管行政公诉权与检察权具有较多的共同特点，但两者之间仍有一定的差异。
（一）位阶关系不同。在国家权力序列中除了立法权之外，检察权与其他国家权力一样具有同样的独立性。它与立法权、行政权、审判权、军事权共同组成国家权力，因而检察权是宪政架构巾的基础性权力。检察权和其他国家权力一样，具有公共性，即来自于公众，属于具有一定强制性的国家权力。行政公诉权作为一种国家诉权，它是检察权的派生权力，系检察权的“子权”。反过来说，检察权是行政公诉权的“母权”，没有检察权就没有行政公诉权。

（二）产生背景不同。检察权的产生不仅仅是法院职能的转变和诉讼方式改革的结果，更是重在对“国家权力的双重控制”和对法制统一的维护以及公民人权的保障。在某种意义上，现行中国检察权制度就是中国古代御史制度的现代改造，而这种改造又是在高度传承中国御史制度基础上的改造。随着福利行政、社会行政的日益增多，行政诉讼的价值重心逐渐地从“保障行政权的独立行使、防止并排斥司法权对行政权的僭越”转向“保护行政相对人的合法利益、监督行政机关依法行使职权”。在这一背景下，行政公诉权才应运而生。可以说，行政公诉权是近代民主进步和法治社会发展的必然。
（三）具体权能不同。调查权（发现违法的权力）、追诉权（对严重违法行为进行责任追究的权力）、建议权（提出建议、督促纠正违法的权力）、法律话语权等四个方面的具体权能构成检察权的基本要素。还有学者将检察权分为侦查方面的检察权（或称检察侦查权）、公诉方面的检察权（即公诉权）和诉讼活动监督方面的检察权（即诉讼监督权）三项权能。笔者认为，检察权包括侦查权、公诉权、诉讼监督权和非诉讼监督权。行政公诉权作为一种国家诉权，它包括立案决定权、调查取证权、审查起诉权、提起公诉权、不起诉权、出庭支持公诉权，上诉权、抗诉权、检察建议权等等。
（四）行使目的不同。从权力行使目的看，检察权是以履行法律监督职能为根本，旨在确保法律的正确统一实施，维护社会公平正义。而行政公诉权则着眼于行政公诉的内涵与实质，即是以维护公共利益为目的的诉权。由于行政权力的行使广泛涉及公共利益，因此，行政公诉权的行使目的主要在于维护国家和社会公共利益免遭行政权的侵害。
二、行政公诉权与行政诉权
行政诉权是行政活动中的权利主体按照法律预设程序，请求法院对有关行政纠纷作出公正裁判的程序权利。它是在民事诉权的基础上发展起来的。在西方行政诉权出现于中世纪，但其作为一项完整的法权则是在资产阶级革命以后才被全面确认，是西方宪政制度的产物。在现代社会，行政诉权作为公民自然权利的延伸，不可剥夺，它已被视为人权的重要组成部分，同时也受到了现代国家立法的认可。法国的《人权宣言》、美国的《独立宣言》都隐含了对行政诉权的肯定，也有的国家将行政诉权在宪法中予以规定。行政诉权具有如下特点：从起源来看，行政诉权是对事而不是对人的诉权；从性质来看，行政诉权具有公益性，是一种公益诉权；从主体来看，行政诉权主体的法律地位一般具有恒定性；从范围来看，行政诉权具有明显的界限，是有限的诉权。
行政公诉权与行政诉权是随着诉权社会化程度日益提高而发展起来的，它们是近代民主宪政的特定产物，两者都是以规制行政权为主要对象的诉权，都是着眼于维护国家或社会公共利益。行政公诉权是行政诉权的高级形态。就此层面而言，行政公诉权是一种特殊的行政诉权，是公民权利与国家权力的统一。因而两者之间具有一定的包容性。不过，行政公诉权有其自身独特的品质。两者的区别主要体现在以下几个方面：
（一）诉权主体不同。行政公诉权是一种国家诉权，它的行使主体只能是通过立法赋予由代表国家和社会公共利益的国家特定机关专门享有，而不能赋予普通的公民、法人或社会组织。行政诉权主体具有广泛性和多元性，它包括作为行政相对人的公民以及公民的延伸组织，也包括作为管理者的政府。
（二）诉权客体不同。行政公诉权客体主要是行政主体侵害国家或社会公共利益的行政违法行为，包括作为与不作为。也就是说，行政公诉权客体必须有法律的特别规定。因为行政公诉权是一种国家公权力，它的启动如果没有严密的程序法和实体法制约，很有可能损及他人的合法权益。行政诉权是诉权在行政诉讼中的导入，它是诉权社会化的特定表现形式，因而行政诉权具有社会性。相比之下，行政诉权客体往往大于行政公诉权客体。通常，行政诉权客体是因行政职权的存在和行使而引起的行政争议。法院不能审判所有的行政争议，只有对于法院可以受理和审判的行政争议，行政法律关系当事人才能够起诉，也才能够享有诉权。
（三）诉权内容不同。行政公诉权内容更多地表现为职责与义务，比如立案调查取证权、审查起诉权、提起公诉权、出庭支持公诉权、上诉权、抗诉权等国家公权力。行政诉权是行政法律关系当事人请求法院提供司法保护或者帮助的权利，它包括以下三项内容：第一，行政诉权中包含了起诉权；第二，行政诉权包含着获得行政裁判权，这是行政诉权最核心的内容，也是不可或缺的部分；第三，得到公正裁判。这是行政诉权的应有之义。
（四）诉权性质不同。行政公诉权具有明显的预防性质，它以公益的损害不需要实际发生为条件，即只要根据一般理性人的判断，如果某行政行为在经过一定时间或某条件成就后会给社会公益造成实际损害的，行政公诉权主体就可对该不法行为提起行政诉讼。行政自诉的行使是自然人、法人和其他组织认为行政机关损害其自身的合法权益而向人民法院提起诉讼的活动，它针对的是行政主体的作为或不作为已经对原告的合法权益造成了实际的侵害或损害。
（五）优先适用原则不同。当行政公诉权主体与行政诉权主体提起的行政公益诉讼发生冲突时，行政公诉权应当优先适用，以更好地维护国家和社会公共利益。
三、行政公诉权与公益诉权
公益诉讼的法律制度最早源于古罗马法时代。意大利罗马法学家彼德罗，彭梵得指出：“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它。受到非法行为损害的人或被公认为较为适宜起诉的人具有优先权。”公益诉讼是与私益诉讼相对而言的，它包括公益公诉和公益私诉。公益诉讼不等于公诉，公诉也不等于公益诉讼。公益诉讼既可以由国家授权的检察机关或政府机关代表国家提起公诉，也可以由利害关系人以国家授权机关的名义或以个人的名义提起诉讼。在公益诉讼案件中，原告请求保护的利益往往与自己的个人利益没有直接关系，或者个人利益在其中显得微不足道，诉讼主体的诉讼目的主要是为了维护国家和社会公共利益免遭侵害。
从诉权视角分析，公益诉讼是诉权社会化的重要标志，也是公益诉权的表现形式。公益诉权是社会利益主体因为赖以生存的公共利益受到侵害而起诉请求司法机关保护公共利益的权利。它正是为了保护国家和社会公共利益而设定的。行政公诉权与公益诉权是现代诉权发展的客观必然，也是诉权社会化的重要标志。这两种诉权是以侵害国家或社会公共利益的违法行为为客体。诉权的行使是诉权主体根据法律的授权以自己的名义向法院提起诉讼，请求法院追究行为人的法律责任，体现了国家干预原则。诉讼成立的前提既可以是已造成了现实损害的违法行为，也可以是尚未造成现实的损害但有可能发生损害危险的违法行为。由于公益诉权主要是一种社会诉权，所以它与行政公诉权既有联系又有区别。可以说，行政公诉权是公益诉权的一种类型，它们是属种关系，它们是部分与整体的关系。
（一）诉权主体不同。行政公诉权主体具有国家性和专属性，即只能由立法赋予国家特定的机关专门行使，通常是检察机关或政府机关。公益诉权主体具有社会性和多元性，一般是与被诉行为无直接利害关系的自然人、法人和其他组织。当然，公益诉权也包括国家特定机关为维护国家或社会公共利益而向法院行使的公诉权。有学者将公益诉权之展开分为：公民之公益诉权、社会团体之公益诉权、检察机关之公益诉权。
（二）诉权客体不同。行政公诉权客体是针对行政主体在履行行政职责过程巾侵害或危及国家和社会公共利益的作为或者不作为而请求人民法院追究其法律责任的活动。公益诉权客体包括行政主体的行政违法行为，还包括民事主体的民事违法行为。
（三）诉权内容不同。行政公诉权内容更多地表现为职责与义务，比如立案调查取证权、审查起诉权、提起公诉权、出庭支持公诉权、上诉权、抗诉权等国家公权力。公益诉权内容主要表现为具体的公民权利，即公益诉讼案件法律关系当事人请求法院提供司法保护或帮助的权利。
（四）诉讼目的不同。行政公诉权的目的是为了纠正有关行政机关的行政违法行为，以维护国家或者社会公共利益，适当兼顾行政相对人的合法权益。公益诉权的目的主要是为了解决公共利益受到侵害而引起的民事纠纷争议。
（五）优先适用原则不同。当行政公诉权主体与其他主体提起的行政公益诉讼发生冲突时，行政公诉权应当优先适用，以更好地维护国家和社会公共利益。
（责任编辑：郑义）

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