宣告和通知紧急状态的原则和机制研究.pdf

55全国在校生学征文大赛专栏首届“继来法视界杯”Nov2023GraduateLawReview2023年11月Vol.38NO.研究生法学第3 8 卷第3 期宣告和通知紧急状态的原则和机制研究欧达苑*摘要1宣告和通知紧急状态的原则机制建设不足和具体实践乏暴露了诸多问题。紧急状态的宣告和通知原则缺位，无法提供一般国际法下国家调整人权标准的根据。宣告通知的紧急状态与实际合法的紧急状态错位，带来人权克减常态化和制度化的风险。紧急状态的宣告和通知机制不足，不利于权力调配和监督实践。公民权利和政治权利国际公约第4条第1款和第3 款是确立紧急状态的宣告原则和通知原则的基石。有权宣告紧急状态的主体为立法机关和执法机关，蕴含对国家紧急权的司法控制要求。国家通知的内容要求基本包括时间要素和内容要素。国家违反通知要求是违背公约义务甚至是一般国际法的不法行为。关键词紧急状态宣告通知克减引言如何保障紧急状态中的人权是国际人权法的最重要问题之一，关于紧急状态的适用条件和具体应用已是人文社会科学中理论探索的中心。作为一个法治概念，紧急状态是相对于正常法治秩序的例外情况，适用超出一般法治秩序的特殊法律制度。国际法上的紧急状态指的是既有的或即将发生的威胁国家生命的社会紧急状态的存在，国家得以据此依法采取非常措施而限制或暂行中止基本权利，如战争。2 国内法上的紧急状态指的是发生或者即将发生特别重大突发事件，需要国家机关行使紧急权力予以控制、消除其社会危害和威胁时，有关国家机关按照宪法、法律规定的权限决定并宣布局部地区或者全国实行的一种临时性的严重危急状态。3 作为一种国家内部行为，紧急状态的宣告是指有权宣告紧急状态的国家机关依法公告紧急状态的存续和克减措施的行为。相对地，紧急状态的通知是一种对外行为，即国家将紧急状态和克减措施及时、完整、公开地通知国际社会。紧急状态给各个国家带来了挑战，总的来说即如何在克服紧急状态的同时尊重个人基本权利。在原则层面，国际人权法确立具体领域的原则有助于保障人权。正如有学者指出，在国际劳动法领域，保护原则（Principleof Protection）能保护工人，该原则应理解为适用于国际劳工法领域的指导原则。【4 同理，宣告和通知紧急状态的原则适用于缺少相关条约法约束或国内法规定时，作为适用*区欧达苑，中国政法大学人权研究院2 0 2 1级硕士研究生。本文获首届“继来法视界杯”全国在校生法学征文大赛三等奖1 See John Armitage etc,State of Emergency:An Introduction,19 Theory.culture&society 27,1(2002).2】参见【奥曼费雷德诺瓦克：评注，孙世彦、毕小青译，生活读书新知三联书店2 0 0 8 年版，第8 7-9 2 页。3参见十届全国人大常委会法制讲座第十三讲一紧急状态法律制度，载中国人大网，2 0 0 5 年2 月2 8日，http:/ 0 2 3 年8 月13日。4 See Maria Joao Mimoso&Bruna Duarte,The Principle of Protection as a Principle of International Labor Law,49 Economic and Social Development,International Scientific Conference on Economic and Social Development 49756P.41J.第3 8 卷第3 期研究生法学于紧急状态法领域乃至国际人权法的指导原则，发挥兜底性的指导作用。而现行紧急状态宣告和通知原则有待确立，相关机制规定在少数人权公约中，发挥基础而有限的人权功能。宣告和通知紧急状态的原则机制建设不足和具体实践缺位暴露了诸多问题。其一，紧急状态的宣告、通知原则缺位。作为国际人权宪章的重要组成部分，公民权利和政治权利国际公约（以下简称为公约)第4条第1款5 规定了紧急状态的宣告原则(PrincipleofClarification）和通知原则(Principle of Notification）。但一般国际法中，紧急状态下国家调整人权标准的主要规则和标准不明确，作为一般国际法的紧急状态的宣告、通知原则尚未确立。尽管存在明确规定了紧急状态的宣告原则和通知原则的国际公约6 ，但传统理论认为，国际条约对国家产生法律约束力的前提是“国家同意”（State Consent）7 ，而国际社会几乎有一半的国家不是国际人权条约的缔约国8 。因此，条约建立的标准无法适用在这些国家中。同时，一些国际人权条约缺乏克减条款，包括区域性人权公约和国际组织公约，例如非洲宪章（theAfricanCharter）和一些国际劳工组织的公约（ILOConventions），缔约国无法根据这些公约适用相关的人权标准。同时，紧急状态的宣告和通知原则的理论研究不足，如何建立和完善一般国际法中宣告和通知原则是基本且重要的问题。其二，宣告、通知的紧急状态与实际、合法的紧急状态错位。国家以紧急状态为借口，否认保护人权的基本标准，并采取违反国际人权条约的过度克减措施。2 0 2 0 年联合国表示，柬埔寨为应对新冠疫情颁布的紧急状态法损害人权，柬埔寨人权状况特别报告员罗娜史密斯(Rhona Smith）发言：“实施紧急状态应遵循人权原则，并且在任何情况下都不应成为压制异议或对任何群体造成严重负面影响的借口。”9 在过去数十年里，最严重的基本人权侵犯行为几乎都发生在紧急状态背景下，如阿拉伯之春。对于事实上存在（de facto）而未经宣告紧急状态，存在“紧急状态制度化”的风险。【10 国际法院的研究报告指出，紧急状态法制转为永久性的国内安全法，使得紧急状态半永久化，带来了限制人权的暂行措施制度化的风险，11并且使得国际对该状态的监督无力。其三，紧急状态的宣告、通知机制不足。在国内法和国际法中，关于紧急状态的宣告和通知制度尚未建立或完善，这种不足不仅不利于国内相关职能机关的权力调配和高效运作以应对紧急状态，也不利于紧急状态下人权克减的监督，包括国内监督和国际监督。公民权利和政治权利国际公约第4条第1款规定，正式宣布紧急状态是紧急状态法制有效运作的先决条件，而欧洲人权公约美洲人权公约中却没有对宣布、通知紧急状态的要求进行规定。不仅如此，这种不足也影响到国际人权保护体系的运作，主要包括国际人权机制下的国家报告制度和国家间指控制度。上述问题的解决须建立与完善宣告、通知紧急状态的原则机制。在国际层面，主要参照三项公约以尝试回答如何建立与完善的问题，三项公约分别是欧洲人权公约（19 5 0）（the EuropeanConvention on Human Rights and Fundamental Freedoms）、公民权利和政治权利国际公约（19 6 6）（the(2019).5公民权利和政治权利国际公约第4条第1款规定：“如经当局正式宣布紧急状态，危及国本，本盟约缔约国得在此种危急情势绝对必要之限度内，采取措施，减免履行其依本盟约所负之义务，但此种措施不得只触其依国际法所负之其他义务，亦不得引起纯粹以种族、肤色、性别、语言、宗教或社会阶级为根据之歧视。”6如国际民用航空公约，其第8 9 条规定：“如遇战争，本公约的规定不妨碍受战争影响的任一缔约国的行动自由，无论其为交战国或中立国。如遇任何缔约国宣布其处于紧急状态，并将此事通知理事会，上述原则同样适用。”7 See J.Shand Watson,State Consent and the Sources of International Obligation,86 AM.Socy INTI L.PROC.108(1992)8See Jaime Oraa,Human Rights in States of Emergency in International Law,Oxford University Press,1992,p.1.9参见联合国官网：联合国专家警告称，東埔寨的紧急状态法损害人权，2 0 2 0 年4月17 日，https:/www.ohchr.org/zh/2020/04/cambodias-state-emergency-law-endangers-human-rights-warns-un-expert.10】参见紧急状态的联合国特别报告员莱昂德罗德斯波伊（Leandro Despouy）先生在第十次报告中的总结，See Special Rapporteur for States of Emergency,The Administration of Justice and the Human Rights of Detainees:Questionof Human Rights and States of Emergency:Tenth Annual Report,p.131-132.11 See ICJ STUDY,International Comment of Jurists,States of Emergency:Their Impact on Human Rights(1983),57欧达苑：宣告和通知原则和机制研究International Covenant on Civil and Political Rights）、美洲人权公约（19 6 8）（the American ConventiononHumanRights）。这些条约都包含了克减条款，提供了在紧急状态下调整和保护人权的标准。以上三个条约建立了一个基本的关于保护公民权利和政治权利的法律框架。在国内层面，国家享有紧急权以应对紧急状态。紧急权就是为一国宪法和法律法规所规定的，当出现了紧急危险局势时，由有关国家机关和个人依照宪法、法律和法规规定的范围、程序采取紧急对抗措施，以迅速恢复正常的宪法和法律秩序，最大限度地减少公民生命和财产损失的特别权力。12 “绝大多数宪法都包含着紧急状态条款，授权国家元首或政府在战争时期或其他灾难性情况中采取非常措施，包括经过或未经过立法机关同意而限制或暂停中止某基本权利。”13 总之，本文尝试解答如何构建完善宣告和通知紧急状态的原则机制，具体指涉宣告和通知紧急状态的人权价值、宣告和通知原则机制的内容、国家违反相关要求的法律性质和法律后果等。一、宣告、通知紧急状态的人权价值紧急状态对人权保障的标准进行了调整，紧急状态对人权的持续保护更为关键，这一理念的确认树立了一条红线，避免国家再出现大规模的严重侵犯人权事件。虽然紧急状态的宣告是国家内部行为，紧急状态的通知是对外行为，但这种对内对外的特征差异指向了两者最重要的共同点，即都将紧急状态的存续、克减措施的采取都公开化，这是判断紧急状态和克减措施是否合法有效的根据，是落实国内监督和国际监督的前提，也是国家动态调整紧急状态以尽早恢复正常法治秩序的条件。正是如此，紧急状态的宣告、通知成为遏制紧急状态常态化、预防大规模严重侵犯人权现象的利器，是宣告和通知紧急状态的共同人权价值。宣告、通知紧急状态的人权价值还体现在其回应了具体问题，即紧急状态的宣告、通知原则缺位，无法在一般国际法层面为非公约缔约国提供规范根据和法律标准；宣告、通知的紧急状态与实际、合法的紧急状态错位，国家以紧急状态作为借口，过度克减，侵犯人权；紧急状态的宣告、通知机制不足，不利于国内相关职能机关的权力调配和国际国内的监督实践。（一）建立一般国际法层面的原则以保障人权公民权利和政治权利国际公约规定了紧急状态和人权克减的条款，其第4条第1款规定：“在社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时，本公约缔约国得采取措施克减其在本公约下所承担的义务”，其第3款规定：“任何援用克减权的本公约缔约国应立即经由联合国秘书长将它已克减的各项规定、实行克减的理由和终止这种克减的日期通知本公约的其他缔约国家”。第4条第1款将社会紧急状态“经正式宣布”作为国家采取克减措施的前提条件，第4条第3款规定了国家通知联合国秘书长和其他缔约国的义务，两款规定分别是确立紧急状态的宣告原则和通知原则的基石。一般性意见通常被定性为对国际人权公约的权威性解释，虽然各国政府和法官认为“一般性意见不具有法律约束力”141，但一般性意见具有较强的指导意义。19 8 1年人权事务委员会第十三届会议通过了关于公民权利和政治权利国际公约第四条权利减免问题的第5 号一般性意见，其第一段重申了紧急状态“经正式宣布”作为紧急状态下国家减免权利的前提，并提到缔约国有义务“通过秘书长立即将已减免的各项规定，包括减免理由和终止减免的日期，通知其他缔约国。”该一般性意见第二段提到，在通知中“各缔约国一般都已指出宣布紧急状态的法律根据和适用克减措施的12参见莫纪宏、徐高：紧急状态法学，中国人民公安大学出版社19 9 2 年版，第2 17-2 18 页。13【奥】曼费雷德诺瓦克：公民权利和政治权利国际公约评注，孙世彦、毕小青译，生活读书新知三联书店2 0 0 8 年版，第8 8 页。14 See Philip Alston and Ryan Goodman,International Human RightsThe Successor to International HymanRights in Context:Law,Politics and Morals,Oxford University Press,2013,p.802.58第38 卷第3期研究生法学法律根据”，第三段提到“各缔约国应在社会紧急时期将国家已减免权利的性质、减免程度和减免理由通知其他缔约国，并且履行公民权利和政治权利国际公约第40 条所规定的报告义务，说明每项权利减免的性质及程度，同时提交有关文件。”15 2001年人权事务委员会第七十二届会议召开，会议通过了第2 9 号一般性意见一一关于公民权利和政治权利国际公约第四条即紧急状态期间的权利减免问题，取代了人权事务委员会第5 号一般性意见。第2 9 号一般性意见开篇即强调“公民权利和政治权利国际公约第四条对于公约的人权保障制度是极为重要的”16，缔约国采取减免措施的主要目标应是恢复正常状态，确保重新全面遵守公约。该一般性意见第二段指出，国家在援引第4条时，“必须符合两个基本条件：情况紧急已威胁到国家的存亡，且缔约国必须已经证实宣布紧急状态”，进一步强调了正式宣布的重要性。人权事务委员会的任务是根据相关的法律，包括国际法，对国家能否遵守进行监督，这有助于防止国家滥用紧急权力。第九段重申了公约第4条第1项的规定，即任何减免公约的措施不得与国家根据国际法负有的其他义务相抵触，特别是国际人道法的规则，并且如果减免导致了国家违背条约义务或来自一般国际法的义务，上述第4条不能被解释为该减免的理由。第十段指出，人权事务委员会根据公约赋予的职权监督国家是否遵守该公约，但在审议公约是否允许缔约国减免公约的某些条款时，有权考量缔约国的其他国际义务，既包括其他条约法义务，也包括来自一般国际法的义务。因此，缔约国应当提交关于保护有关权利的其他国际义务的资料，特别是适用于紧急状态时期的相关资料。17 欧洲人权公约（又称为欧洲保障人权和根本自由公约）第15 条 18 规定了紧急状态下的克减，其第1款与公民权利和政治权利国际公约相比，并没有将“正式宣告”作为国家采取克减措施的前提条件，但另外规定了国家采取有悖于公约规定义务的措施“不得与其根据国际法规定所应当履行的其他义务相抵触”。其第15 条第3款规定“凡是采取上述克减权利措施的任何缔约国，应当向欧洲理事会秘书长全面报告它所采取的措施以及采取措施的理由。缔约国应当在已经停止实施上述措施、正在重新执行本公约的规定时，通知欧洲理事会秘书长。”关于这个条款，欧洲人权公约适用指南指出，告知欧洲理事会秘书长是为了满足两个目的，即令克减公开，并且满足公约建立的集体执行机制。19 1978年生效的美洲人权公约第2 7 条第1款规定：“在战争、公共危机或其他威胁到缔约国独立或安全的紧急情况下，缔约国可在紧急状态所严格要求的范围和期限内，采取减损其在本公约下的义务的措施，但这些措施不得与国际法规定的其他义务相抵触”2 0 。该公约第2 7 条第315】参见联合国人权事务委员会第5 号一般性意见，载联合国条约数据库，https:/tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=INT%2FCCPR%2FGEC%2F4717&Lang=zh，最后访问日期：2 0 2 3年3月30 日。16参见联合国人权事务委员会第2 9 号一般性意见，CCPR/C/21/Rev.1/Add.11，载联合国条约数据库，htps:/tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CCPR%2FC%2F21%2FRev.1%2FAdd.11&Lang=zh，最后访问日期：2 0 2 3年3月30 日。17】，参见联合国人权事务委员会第2 9 号一般性意见，CCPR/C/21/Rev.1/Add.11，载联合国条约数据库.https:/tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CCPR%2FC%2F21%2FRev.1%2FAdd.11&Lang=zh，最后访问日期：2 0 2 3年3月30 日。18欧洲人权公约第15 条规定：“1.战时或者遇有威胁国家生存的公共紧急时期，任何缔约国有权在紧急情况所严格要求的范围内采取有于其根据本公约所应当履行的义务的措施，但是，上述措施不得与其根据国际法的规定所应当履行的其他义务相抵触。2.除了因战争行为引起的死亡之外，不得因上述规定而削弱对本公约第2 条所规定的权利的保护，或者是削弱对本公约第3条、第4条（第1款）以及第7 条所规定的权利的保护。3.凡是采取上述克减权利措施的任何缔约国，应当向欧洲理事会秘书长全面报告它所采取的措施以及采取措施的理由。缔约国应当在已经停止实施上述措施并且正在重新执行本公约的规定时，通知欧洲理事会秘书长。”19参见欧洲人权公约第15 条适用指南一紧急状态下的克减，第11页，载https:/www.echr.coe.int/Documents/Guide_Art_15_ZHO.pdf，最后访问日期：2 0 2 3年3月2 1日。20美洲人权公约第17 条规定：“在战争、公共危险或其他威胁到缔约国独立或安全的紧急情况下，缔59欧达苑：宣告和通知则和机制研究款规定：“任何行使克减权的缔约国应立即通过美洲国家组织秘书长向其他缔约国通报其暂停适用的条款、导致暂停的原因以及终止暂停的日期”。上述三公约的规定明确了相关原则，对缔约国而言具有基于“善意履行条约义务”原则的法律约束力。在一般国际法意义上，为建立和完善紧急状态的宣告原则和通知原则提供了规范基础。（二）完善全球和区域层面的机制以接轨监督完善相关机制有利于加强监督，包括国内层面的监督和国际层面的监督。在国内监督方面，宣告、通知紧急状态的开始、暂停、停止，以及国内职能机关的权力调配、人权克减的状况等，有助于国家公民据此调整自身的生活安排，并监督国家紧急权的行使。这不仅是民主的体现，也保障了法治原则所要求的公民知情权。在国际监督方面，国家宣告、通知紧急状态是国家报告制度、个人来文制度和国家间指控制度的内在要求，也是国际人权监督机构如人权理事会、人权事务委员会、联合国安全理事会、欧洲人权法院等对各国人权状况进行监督和评估的必然要求。事实上，符合紧急状态宣告、通知要求的国家往往更能在有效应对紧急状态的同时保障人权。根据欧洲人权公约第15 条第3款 2 1，亚美尼亚 2 、爱沙尼亚 2 3、摩尔多瓦 2 4、格鲁吉亚 2 5 、阿尔巴尼亚 2 6 】、北马其顿 2 7 、塞尔维亚 2 8 和圣马力诺 2 9 通知欧洲委员会秘书长称，他们正在援引这项规定来应对持续的流行病。在应用美洲人权公约第2 7 条第3款 30 时，危地马拉、秘鲁、厄瓜多尔、哥伦比亚、玻利维亚、巴拿马、智利、洪都拉斯、阿根廷、萨尔瓦多和多米尼加共和国通知了美洲国家组织(OAS)秘书长紧急状态，通知其他国家其通过的特别规定。31值得注意的是，作为欧洲人权公约和公民权利和政治权利国际公约的缔约方，欧洲国家更频繁地根据区域人权公约通知各自的区域组织。32 对此，人权事务委员会在2 0 2 0 年4月2 4日发表声明，呼吁采取紧急措施的缔约国“毫不拖延地履行立即通知联合国秘书长的义务”。实现和增强宣告和通知紧急状态机制的监督功能提出了其他要求，因此将其监督功能延伸至更深层次的机制效力，包括其自身的实质效力、程序要求和国内立法。完善相关机制，首先要明确紧急状态的宣告、通知具有实质性的法律效力。有学者认为，“未依法正式宣布为紧急状态的社会紧急情势，只是一种事实状态，经过国家宣布，才构成法律状态。国家正式宣布紧急状态的行为，具有从法律上正式确认紧急状态和把正常法制转变为紧急状态法制的效力。”34 这是符合法治原则的一般做法。尽管未经宣告、通知紧急状态不会令国家紧急权失效，约国可在紧急情况所严格要求的范围和期限内，采取克减其在本公约下的义务的措施，但这些措施不得与国际法规定的其他义务相抵触，且不得有基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身的歧视。”21欧洲人权公约第十五条“紧急状态下的克减”，第3款：“凡是采取上述克减权利措施的任何缔约国，应当向欧洲理事会秘书长全面报告它所采取的措施以及采取措施的理由。缔约国应当在已经停止实施上述措施并且正在重新执行本公约的规定时，通知欧洲理事会秘书长。”22 2020年3月19 日的通知，载https:/rm.coe.int/09000016809cf885，最后访问日期：2 0 2 3年3月30 日。23 2020年3月2 0 日的通知，载https:/rm.c0e.int/09000016809cfa87，最后访问日期：2 0 2 3年3月30 日。242020年3月18 日的通知，载https:/rm.coe.int/09000016809cf9a2，最后访问日期：2 0 2 3年3月30 日。252020年3月2 3日的通知，载https:/rm.coe.int/09000016809cff20，最后访问日期：2 0 2 3年3月30 日。262020年3月31日的通知，载https:/rm.coe.int/09000016809e0fe5f，最后访问日期：2 0 2 3年3月30 日。272020年4月2 日的通知，载https:/rm.coe.int/09000016809e1288，最后访问日期：2 0 2 3年3月30 日。282020年4月6 日的通知，载https:/rm.coe.int/09000016809e1d98，最后访问日期：2 0 2 3年3月30 日。292020年4月14日的通知，载https:/rm.coe.int/09000016809e2770，最后访问日期：2 0 2 3年3月30 日。30美洲人权公约第二十七条第3款：“任何行使中止权利的缔约国应立即通过美洲国家组织秘书长将其已中止适用的条款以及中止的原因通知其他缔约国，以及终止该暂停的日期。”3参见美洲国家组织官网，载http:/www.oas.org/en/sla/di/inter_american_treaties_suspension_guarantees.asp，最后访问日期：2 0 2 3年3月30 日。32】当时，只有欧洲委员会的5 个成员国和美洲国家组织的6 个国家就克减公民权利和政治权利国际公约一事通知了联合国秘书长。33 参见人权事务委员会，关于因COVID-19大流行而克减公约的声明，2 0 2 0 年4月2 4日，CCPR/C/128/2。34陈卫东：公民权利和政治权利国际公约）评介，载山东法学19 9 8 年第6 期，第2 4-2 5 页。60第38 卷第3期研究生法学但是国家宣告紧急状态是启动紧急状态法制的具有宣告意义和衔接效应的效力性行为，否则，贸然启动紧急状态法制，变动原有的法律体系和制度将违背法治原则。完善相关机制，其次要强调宣告、通知紧急状态的程序要求。欧洲法律民主委员会（又称为“威尼斯委员会”）35】在其19 9 5 年关于紧急权力的报告中提倡倾向于法律形式(dejure)的紧急状态，而建议避免事实上（de facto）的紧急状态，并表示国家应正式宣布紧急状态。36 后来在2 0 2 0 年6 月，欧洲法律民主委员会通过了名为在紧急状态下对民主、人权和法制的尊重：反思（Respect forDemocracy,Human Rights and the Rule of Law during States of Emergency:Reflections)的报告，指出“在启动和使用紧急权力之前，应先宣布进入紧急状态。这也适用于不属于欧洲人权公约第15条和公民权利和政治权利国际公约第4条的情形。”37 完善相关机制，再次要完善宣告、通知紧急状态的国内立法。国家应在单独的法律中更详细地规定紧急状态制度，特别是关于宣告、通知紧急状态的相关规定。如果宪法体系中包含有组织法，最好规定在组织法中，或者是规定在紧急状态专门法中。该法不仅应包括宣告进入紧急状态的特殊情况规定，还必须规定宣告紧急状态的具体要求，以及宣告紧急状态与启动紧急权力的关系和紧急权力的应用。38（三）契合善意履行公约义务的要求以促进权利自19 45 年以来，联合国成立后建立了一套旨在维护和平、促进发展的联合国体系和机制。伴随着国际人权公约的广泛签署与生效，国际人权运动兴起，联合国的人权机制随之不断发展。目前，联合国的人权机制反映了一种“双轨”模式。第一个是建立在联合国宪章基础上的机制，简称为“宪章机制”，包括人权理事会日常活动、特别程序、普遍定期审议制度和人权理事会授权的调查。宪章机构包括根据联合国宪章直接建立的机构，如联合国大会和人权理事会（作为人权委员会的继承者）、由主要机构之一建立的附属机构，如妇女地位委员会或人权咨询委员会，以及根据不同目的而特定授权的团体或个人。在“宪章机制”下，国家报告制度是最重要的组成部分之一，与普遍定期审议制度紧密相连，审议国家报告是人权理事会会议的重要工作内容，公民权利和政治权利国际公约第40 条明确了相关规定。39 第二个是根据公民权利和政治权利国际公约等核心国际人权公约设立的条约机构，其依公约处理缔约国之间侵犯人权问题和保障人权的制度，即“条约机制”。目前，上述条约机构共有十个 40，负责监督各国履行其在条约下的义务。具体而言，一些人权公约，包括公民权利和政治权35欧洲委员会的宪法事务咨询机构。威尼斯委员会的作用是向其成员国提供法律建议，特别是帮助那些希望令其法律和体制结构与欧洲标准和民主、人权和规则领域的国际经验接轨的国家法律。它还有助于传播和巩固共同的宪法遗产，在冲突管理中发挥独特作用，并为转型国家提供“紧急宪法援助”。36 See Venice Commission,CDL-STD(1995)012,Emergency Powers,1995,p.30.37 See Scott P.Sheeran,Reconceptualizing States of Emergency under International Human Rights Law:Theory,Legal Doctrine,and Politics,Michigan Journal of International Law,2013,p.9.38 See Scott P.Sheeran,Reconceptualizing States of Emergency under International Human Rights Law:Theory,Legal Doctrine,and Politics,Michigan Journal of International Law,2013,p.7.39，公民权利和政治权利国际公约第40 条规定：“一、本公约各缔约国承担在本公约对有关缔约国生效后的一年内及此后每逢委员会要求这样做的时候，提出关于它们已经采取而使本公约所承认的各项权利得以实施的措施和关于在享受这些权利方面所作出的进展的报告。二、所有的报告应送交联合国秘书长转交委员会审议。报告中应指出影响实现本公约的因素和困难，如果存在着这种因素和困难的话。三、联合国秘书长在同委员会商之后，可以把报告中属于专门机构职司范围的部分的副本转交有关的专门机构。四、委员会应研究本公约各缔约国提出的报告，并应把它自己的报告以及它可能认为适当的一般建议送交各缔约国。委员会也可以把这些意见同它从本公约各缔约国收到的报告的副本一起转交经济及社会理事会。五、本公约各缔约国得就按照本条第四款所可能作出的意见，向委员会提出意见。”40由独立专家委员会组成的十个人权条约机构负责监测核心国际人权条约的执行情况，包括人权事务委员会、经济社会文化权利委员会、消除种族歧视委员会、消除对妇女歧视委员会、禁止酷刑委员会、儿童权利委员会、移徙工人委员会、残疾人权利委员会、强迫失踪问题委员会、防范小组委员会（防范酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚小组委员会）。61欧达苑：宣告和通知紧急状态的原则和机制研究利国际公约，规定了国家间指控及和解制度，使一缔约国可以就违反公约的情况指控另一缔约国，该公约将国家间指控的制度建立在其他缔约国同意为前提的任意选择制度之上。如公民权利和政治权利国际公约任择议定书第41条规定：“本盟约缔约国得依据本条规定，随时声明承认委员会有权接受并审议一缔约国指称另一缔约国不履行本盟约义务之来文。依本条规定而递送之来文，必须为曾声明其本身承认委员会有权之缔约国所提出方得予以接受并审查。如来文关涉未作此种声明之缔约国，委员会不得接受之。”再如消除一切种族歧视国际公约第11条第1款规定：“本公约一缔约国如认为另一缔约国未实施本公约的规定，得将此事通知委员会注意。委员会应将此项通知转知关系缔约国。收文国应于三个月内，向委员会提出书面说明或声明，以解释此事，如已采取补救办法并说明所采取办法”。消除种族歧视委员会有权处理缔约国之间的指控，而无需依据任择条款。41 在联合国人权机制的条约机制方面，国家间控诉制度理论上根据公约的上述类似条款建立，尽管现实情况下，国家基于外交的考虑不轻易向其他缔约国提出控诉，仅存在“大规模”“特别严重”的侵犯人权的情况下，才向其他缔约国提出控诉，但缔约国向其他缔约国提出控诉的权利理论和事实上都存在。而在紧急状态这一容易发生人权侵害的情况下，实施克减措施的国家对紧急情况和克减状况的宣告和通知，特别是国际通知，是理论上和现实上保障缔约国控诉权利的必要前提和重要保证。在欧洲人权保障体系中，存在着为数不多的国家间指控案例，如二十世纪6 0 年代，希腊军事独裁期间各国对希腊的投诉；在二十世纪8 0 年代各国对土耳其的投诉，以及爱尔兰人就英国在北爱尔兰的紧急措施向欧洲人权法院的投诉。42 在联合国宪章机制下的国家报告制度中，成员国承担递交国家报告的义务，这是保障联合国相关人权机构实现人权监督和评测职权的前提。在条约机制下，缔约国享有向相关机构提出针对其他国家的控诉的权利。对紧急状态的宣告和通知有利于保障联合国人权机构、条约缔约国行使相关权利。相反，宣告和通知的缺位造成了实际上无法完整享有和行使相关权利的效果，使得相关权利被架空。（四）调配国内职能机关的权力以克服紧急状态紧急状态的出现意味着政府部门之间的权力平衡发生重大变化，宣布进入紧急状态也会对政府内部的权力平衡产生深远影响，行政机关权力扩张，立法机关和司法机关的权力通常会相应地限缩。43现代的紧急状态概念来自17 8 9 年法国制宪会议通过的一项法令，其规定将当局维持秩序和内部治安的职权移交给军事指挥官，由军事指挥官全权负责行使。与此同时，北美洲也出现了相关概念，特别体现在美国的宪法规定和具体实践中。在美国南北战争中，克林顿总统暂停了宪法第一条保障的人身保护令，并规定对邮件进行检查，授权逮捕和拘留被怀疑有“不忠和叛国行为”的人。【早期紧急状态的主要形成经验来自德国，一战后的德国魏玛宪法第48 条授予了总统特别权力，以创设法律和法令，包括强制推行、暂停或限制某项权利，以应对特殊危险。紧急状态下国家机关权力的调配，是国家行使紧急权的表现，但同时也需要在合法的框架内进行，否则国家权力的肆意变动甚至是非法调整，不仅不利于紧急状态的消除，更带来广泛侵犯人权的风险。首先，进入紧急状态的决定需要合法作出，对紧急状态的实施经过决定或者批准程序后，还必须经过合法的宣布程序，国家才能进入紧急状态。根据我国宪法第8 0 条和第8 9 条第16 项规定 45 ，我41参见徐显明主编：国际人权法，法律出版社2 0 0 4年版，第12 0-12 1页。42 See Scott P.Sheeran,Reconceptualizing States of Emergency under International Human Rights Law:Theory,Legal Doctrine,and Politics,34 Michigan Journal of International Law 491,522,(2013)43 See Christian Bjornskov and Stefan Voigt,Why do governments call a state of emergency?On the determinantsof using emergency constitutions,54 European Journal of Political Economy110,110-123,(2018)44 See Scott P.Sheeran,Reconceptualizing States of Emergency under International Human Rights Law:Theory,Legal Doctrine,and Politics,34 Michigan Journal of International Law491,497,(2013)45】宪法第6 7 条第2 1项规定：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（二十一）决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”宪法第8 0 条规定：“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，宣布进入紧急状态，宣布战争状态”宪法第8 9 条62第38 卷第3期研究生法学国有权宣布决定紧急状态的主体是全国人民代表大会及其常委会和国务院，国家主席根据全国人大常委会的决定，宣布全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态；国务院决定并宣布省、自治区、直辖市范围内部分地区进入紧急状态。因此，对全国或者个别省、自治区、直辖市实施紧急状态，其决定机关和宣布机关是不同的。决定全国范围内的紧急状态的机关是国家权力机关，而宣布机关是国家主席；对省、自治区、直辖市范围内部分地区实施紧急状态，由国务院作出决定并宣布。一般而言，宣布是指以文告形式通知公众。宣布的内容包括实施紧急状态的原因、范围、开始和结束时间、国家将要采取的具体措施、基本权利的限制等。通常的宣布机关包括立法机关、行政机关和国家元首等。【46 然而，对国家紧急权行使的限制也是有必要的，魏玛宪法赋予总统行使第48条第2 项规定的独裁权利，但缺乏正式宣告紧急状态的规定，包括紧急措施的含义及作用对外不够清楚，隐藏着巨大风险。【47 除了应公开宣告、通知以外，在法律体系层面，对国家紧急权的限制有不同的模式，包括以司法部门为主要机构来检查行政部门的紧急权力的“合法性模式”（TheLegalityModel）、任命一位固定