我国人事行政救济制度研究报告样本.doc

行政救助制度，是国家民主和法治一个关键标志。人事行政救助制度，即公务员依法要求特定国家机关撤销或变更违法或不妥具体人事行政行为，并取得赔偿法律制度。这是行政救助制度关键组成部分。在中国行政救助制度得以建立并逐步完善今天，我们有必需认真探讨中国人事行政救助制度，以促进中国人事行政管理逐步从人治走向法治，保障国家公务员正当权益。
    一、人事行政救助制度确实立
    公务员是国家行政机关组成份子，她在实施公务时，代表所在行政机关和公民、法人或其它社会组织形成外部行政法律关系。在外部行政法律关系中，公务员并不是法律关系主体，也没有独立法律利益，当然也无需救助制度保护。不过，公务员在和所在行政机关或政府间内部行政法律关系上，却是独立主体，含有独立法律利益。这种法律关系和其它行政法律关系一样含有不平等性，即公务员作为被管理者处于被支配地位，行政机关以单方面意思表示所作任何人事行政行为对公务员全部含有拘束力、确定力和实施力，而这种人事行政行为并非全部是正当、合适。在这种情况下，假如没有些人事行政救助制度，公务员正当权益就不可能得到有效保障。
    中国很早就认识到了人事行政救助制度关键性。1957年10月26日，国务院公布了《国务院相关国家行政机关工作人员奖惩暂行要求》（以下简称《奖惩暂行要求》），确立了公务员不服行政处分救助制度。《奖惩暂行要求》第12条要求：“国家行政机关工作人员对所受纪律处分不服时候，应该在接到通知后30天内，向处理机关要求复议，而且有权直接向上级机关申诉，国家行政机关对于受处分人申诉，应该认真处理。对于受处分人给上级机关申诉书，必需快速转递，不得扣压。不过在复议或申诉期间，不停止处分实施。”这个要求至今仍然有效。不过，《奖惩暂行要求》所确立人事行政救助范围是有限，只是行政处分行为，不包含其它人事行政行为。而且，因为连绵不停政治运动对法制践踏和法律虚无主义盛行，中国在人事行政管理领域高压政策和人治，使得中国仅有人事行政处分救助制度也缺乏必需法制基础和民主气氛，功效得不到应有发挥而形同虚设。
    党十一届三中全会以来，中国民主和法制建设得到了较快发展。党十三大政治汇报，提出了制订行政诉讼法使行政管理逐步纳入法制化轨道和制订公务员法使人事行政管理逐步从人治走向法治努力目标。这就为中国人事行政救助制度发展发明了必不可少条件。1990年1月1日《行政诉讼法》施行和1991年1月1日《行政复议条例》施行，最终确立了中国行政救助制度。过去，中国公民、法人或其它社会组织对具体行政行为不服只能经过政治路径，即依靠党组织、国家权力机关和上级行政机关监督来实现救助，而现在就能够经过法律机制，即能够向复议机关申请复议和向人民法院提出诉讼。公民、法人和其它社会组织信访、检举、控告和揭发等政治权利，正逐步成为其切实可行复议和诉讼法律权利。尽管《行政诉讼法》和《行政复议条例》未把人事行政救助纳入到统一行政救助制度中来，却促进国家将人事制度完善问题及早提上议事日程，为人事行政救助制度确实立提供了有益经验，推进了人事行政救助制度发展。
    1990年12月9日，国务院公布了《行政监察条例》。该条例再次肯定了《奖惩暂行要求》所确立对行政
    处分救助制度，并有所发展，即要求了对监察决定和监察提议行政救助。1993年10月1日，《国家公务员暂行条例》施行。该条例第16章要求，包含特定公务员权利义务人事行政行为，全部可受行政救助；对公务员正当权益造成损害，应予赔偿。至此，中国人事行政救助制度才得以真正确立。
    二、人事行政救助范围
    人事行政救助范围，是指依法可受行政救助人事行政行为范围。依据《国家公务员暂行条例》要求，可请求行政救助具体人事行政行为有两类：
    1.人事行政处理决定
    人事行政处理决定，是指行政机关依法对特定公务员权利义务所作单方、要式人事行政行为。《国家公务员暂行条例》第81条要求：“国家公务员对包含本人人事处理决定不服”，全部能够依法请求行政救助。依据该条例要求，人事行政处理决定有以下多个：
    （1）确定公务员等级方面决定；
    （2）录用公务员方面决定（比如，省级以上人民政府工作部门对新录用公务员安排到基层工作决定，行政机关对新录用公务员经试用后是否合格决定）；

    （3）考评（如年度考评结果决定）、奖励（如对奖励等级不服等）和行政处分方面决定（包含监察决定和监察提议及为作出行政处分而采取方法）；职务升降和职务任免方面决定；交流方面决定，包含调任、转任、轮换和挂职锻炼方面决定；回避方面决定；工资保险福利方面决定；辞职解聘和退休方面决定；其它人事行政处理决定（如相关收受礼品方面决定，财产申报方面决定等）。
    2.人事行政侵权行为
    人事行政侵权行为，通常是指非法侵犯特定公务员正当权益人事行政行为。从这一意义上说，违法或不妥人事行政处理决定，也往往是人事行政侵权行为。不过，对人事行政处理决定侵权已经有对应救助形式，并不按人事行政侵权行为进行救助。所以，这里人事行政侵权行为，特指行政机关及其领导人员利用职权，以非人事行政处理决定形式，侵犯特定公务员正当权益非要式单方行政行为。它包含作为和不作为两种形式。作为人事行政侵权，是指主动、主动实施人事行政行为，侵犯了特定公务员正当权益。比如，行政机关首长对公务员打击报复，在晋升时向公务员索贿等，全部是作为形式侵权。不作为人事行政侵权，是指对一定行为抑制侵犯了特定公务员正当权益。比如，应该确定公务员等级却不予确定，试用期届满却不作出对应决定，应予奖励却不予奖励等，全部是不作为形式侵权。
    《国家公务员暂行条例》第82条要求：“国家公务员对于行政机关及其领导人员侵犯其正当权益行为可请求行政救助。这就是说，国家公务员对侵犯其职务关系上正当权益任何具体人事行政行为，除依人事行政处理决定要求申请救助外，全部可依这一要求请求救助。该条例这一要求，填补了人事行政处理决定救助要求不足，把具体人事行政行为全部纳入了人事行政救助范围，并杜绝了行政机关及其领导人员利用非书面决定形式规避人事行政救助可能，从而含相关键意义。
    三、人事行政救助程序
    《奖惩暂行要求》、《行政监察条例》和《国家公务员暂行条例》对人事行政救助程序作了一定要求。
    1.公务员应向要求机关申请救助
    依据上述法律、法规要求，公务员对具体人事行政行为不服，不能向人民法院起诉，只能向要求国家行政机关申请救助。（1）公务员对人事行政处理决定不服，能够向原处理机关申请救助，也能够向同级人民政府人事部门申请救助。（2）公务员对人事行政侵权行为不服，能够向上级行政机关申请救助，也能够向行政监察机关申请救助。（3）公务员对主管部门行政处分决定不服，《国家公务员暂行条例》和《行政监察条例》全部要求，既能够向原处分机关申请救助，也能够向监察机关申请救助。不过，《奖惩暂行要求》却要求，公务员除可向原处分机关申请救助以外，也能够直接向上级机关申请救助。因为《奖惩暂行要求》法律效力比上述两个条例高，该两条例要求并不能否定公务员能够直接向上级机关申请救助要求。所以，公务员对主管部门行政处分决定不服，既能够向原处分机关申请救助，也能够向监察机关申请救助，还能够直接向上级机关申请救助。公务员对监察机关监察决定和监察提议不服，能够向作出该决定或提议监察机关申请救助；公务员能够依据《奖惩暂行要求》直接向上级机关申请救助。对在作出行政处分决定前所采取停职检验等方法不服，是向人事行政处理决定要求机关申请救助，还是向行政处分决定要求机关申请救助，相关要求并不明确。笔者认为，这类方法和行政处分有亲密关系，属于行政处分方面决定，应向行政处分决定救助机关申请救助。
    2.公务员申请救助期限
    申请救助期限，是指公务员不服具体人事行政行为有权申请救助时间限制。在要求期限内未申请救助，公务员就不能再申请救助了，即使申请了也不会被受理，而只能按通常信访案件处理。之所以作这么要求，是为了促进公务员立即行使救助申请权，避免相关机关处理人事行政救助案件因时间久远而难以取证麻烦。
    （1）对人事行政处理决定（包含行政处分决定）申请救助期限为30日，即公务员从收到人事行政处理决定书次日起30日内有权申请救助。
    （2）对监察决定和监察提议申请救助期限，《行政监察条例》要求为15日，即从收到监察决定书和监察提议书次日起15日内有权申请救助。笔者认为，监察提议和监察决定属于行政处分方面决定。这么，《行政监察条例》这一要求，就和《奖惩暂行要求》所要求申请救助期限为30天相抵触了自然应以《奖惩暂行要求》要求为准。即使不把监察决定和监察提议视为行政处分决定，而将其视为通常人事行政处理决定，依据《国家公务员暂行条例》第81条要求并依据后法优于前法标准，对其申请救助期限也是30日。
    （3）对人事行政侵权行为申请救助期限，现在尚无要求。以后在加以要求时，按中国立法通例，应按公务员从知道人事行政侵权行为之日起计算期限，并应比人事行政处理决定申请救助期限长。在现在，公务员对人事行政侵权行为申请救助期限从知道该行为之日起计算，也不应少于30日。
    3.公务员申请救助名称
    法律、法规对公务员申请救助名称作出了明文要求。公务员对人事行政处理决定不服，请求原处理机关救助，称“申请复核”；请求同级人民政府人事部门救助，称“申诉”。公务员对行政处分决定不服，向原处分机关请求救助，依据《奖惩暂行要求》称“要求复议”，依据《国家公务员暂行条例》称“申请复核”；向上级机关或监察机关请求救助，称“申诉”。依据《行政监察条例》，对监察决定不服，请求作出监察决定监察机关救助，称“申请复审”；对复审决定仍不服，请求上一级监察机关再次救助，称“申请复核”。依据该条例，对监察提议不服请求作出提议监察机关救助，称“提出异议”。对人事行政侵权行为请求救助，称“控告”。笔者认为，相关法律、法规对公务员请求人事行政救助名称要求，过于繁琐，也太混乱，使用起来极为不便，应尽早给予统一，可采取大家已比较熟悉也易于接收“申请复议”这个名称。
    4.人事行政救助案件处理
    现在，中国监察机关处理人事行政救助案件，已经有比较具体法规和规章依据。
    （1）对不服监察决定和监察提议案件处理。依据《行政监察条例》第40条第2款要求，监察机关对不服监察决定案件复审决定，应该在30天内作出；公务员对复审决定仍不服，能够向上一级监察机关申请复核，上一级监察机关应该在两个月内作出复核决定。依据该条第3款要求，监察机关对不服监察提议案件处理，应该在15日内给以回复；对回复仍然不服，由监察机关提请本级人民政府或上一级监察机关处理。
    （2）对不服主管部门行政处分案件向监察机关请求救助，应由和原处分机关同一等级监察机关管辖。监察机关经复审认为原行政处分决定正确，应予维持；认为原行政处分决定不合适，能够提议原决定机关变更或撤销，也能够直接作出变更或撤销决定。公务员对监察机关复审决定仍不服，能够向上一级监察机关申请复核。对这类人事行政救助案件处理，监察部于1991年11月30日公布《监察机关处理不服行政处分申诉措施》，作了更为具体要求。
    （3）对不服人事行政侵权行为案件，监察机关应依据《奖惩暂行要求》、《国家公务员暂行条例》和《行政监察条例》等要求进行审理。对实施人事行政侵权国家行政机关及其领导人员，监察机关应作出监察决定或监察提议；对受侵害公务员，监察机关应依据《国家公务员暂行条例》第84条要求，并参考《行政监察条例》第24条第2、3项要求给予补救。
    除监察机关处理人事行政救助案件以外，其它国家行政机关对人事行政救助案件应怎样处理，中国现在尚无具体要求。
    四、人事行政赔偿
    《国家公务员暂行条例》第84条要求：“国家行政机关对国家公务员处理错误，应该立即给予纠正；造成声誉损害，应该负责恢复声誉、消除影响、赔礼道歉；造成经济损失，应负赔偿责任。”这一要求，对中国人事行政救助制度含有极为关键意义。首先它在中国历史上第一次确立了人事行政赔偿制度。以往，中国虽有平反冤、假、错案和恢复声誉做法，对受害人在经济上也给一定填补，但却没有将其法律化、制度化，并不是国家及其行政机关应负担法律责任，也并不是公务员能够主动请求，而是作为政治任务以“运动”形式进行政策性赔偿。所以，该条例这一要求，在纠正违法或不妥人事行政行为问题上，是从人治走向法治标志。其次，这一要求表明，人事行政赔偿是人事行政救助制度关键内容。它表明，人事行政救助不仅仅在于撤销或变更违法或不妥人事行政行为，对行政机关及其公务员追究政纪责任，而且还要求国家及其行政机关对此所造成损害负担行政赔偿责任，即造成声誉损害，应该负责恢复声誉、消除影响、赔礼道歉；造成经济损失，应赔偿该损失。只有这么，公务员救助申请权和整个人事行政救助制度，才含有实际意义。因为，公务员救助申请权本身并不是目标，而只是一个手段。假如这种手段和人事行政救助这种法律机制，不能使公务员受侵害正当权益得到赔偿，那么救助申请权将成为开给公务员空头支票，人事行政救助制度也只不过是一个法律摆设。所以，尽管上述第84条对人事行政赔偿只作出简单地要求，对中国人事行政赔偿来说只有该要求是远远不够。但它对中国人事行政赔偿制度建立和完善，对中国人事行政救助制度确实立和发展，却有特殊价值和贡献。
    五、完善人事行政救助制度提议
    中国人事行政救助制度，无疑有待完善。最关键问题，是要把人事行政救助纳入到统一行政救助制度中来。
    1.适用《行政复议条例》
    人事行政纠纷有其特殊性，人事行政救助有其相对独立性，所以法律法规对应地作出了特殊要求，如人事行政救助范围、管辖和申请期限等。不过，人事行政纠纷和外部行政纠纷、人事行政救助和行政复议间共性更多于其个性或差异性。比如，《行政复议条例》相关复议标准、参与人、申请和受理、审理和决定、期间和送达要求，对人事行政救助也是适合。所以，除法律、法规已经有明文要求者外，笔者认为人事行政救助能够适用《行政复议条例》统一要求。当然这需要由立法加以确定。
    2.实施司法最终救助标准
    对人事行政行为是否实施司法最终救助标准，各国有不一样要求。在日本，依据《日本公务员法》第90条要求，公务员对人事行政行为不服，不能向法院提起诉讼、请求司法审查。但在美国，公务员对人事行政行为不服，经向考绩制度保护委员会申诉后，可依《美国法典》第7703条要求向法院提起诉讼，请求司法审查。在法国，公务员对侵犯其正当权益人事行政行为，全部能以越权之诉向行政法院请求撤销。笔者认为，把具体人事行政行为纳入行政诉讼范围，对人事行政救助实施司法最终救助标准，在中国也是可行，也有利于公正、有效地保障公务员正当权益，使法治深入人事行政管理。
    3.适用国家赔偿法
    在人事侵权赔偿方面，笔者认为人事行政赔偿和通常行政赔偿几乎没有什么区分，能够统一适用《国家赔偿法》相关要求，只要经过立法加以确定即可，而无需制订专门人事行政赔偿法规。