转移支付制度存在的问题及其对策.doc

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转移支付制度存在的问题及其对策
案情介绍：
审计署审计长李金华２５日向全国人大常委会报告２００２年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况。该报告中指出，中央专项转移支付管理中存在三个主要问题。这三个问题分别是：
一，有些项目重复设置，存在多头审批现象。２００２年，为改善中小学基本办学条件，中央财政安排１０个专项转移支付项目，金额３１．２亿元，分别由财政部、教育部、原国家计委审批管理。安排地方救灾专项转移支付项目１５项，金额４１亿元，由财政部、原国家计委、民政部、农业部、教育部分头审批，财政部管理的项目还分散在各司局审批管理。这种重复设置项目、多头审批的做法，使资金难以统筹安排，合理配置，并造成一些地方多头申请，重复要钱。
　　二，有些资金分配超范围，对本系统安排资金偏宽。２００２年，财政部在分配社会保障、中小学建设等１０项补助资金时，将国家明确规定不应给予补助的地区和单位纳入补助范围，共超范围安排５亿元。其中，在分配社会保障３项补助资金时，对国务院明确规定不应给予补助的４个省仍给予补助４．０８亿元。在分配职业教育特殊困难院校建设补助资金时，没有按规定将资金主要用于农村和中西部经济欠发达地区，在安排的１０所院校４４５０万元中，有２５００万元分配给了经济比较发达地区的２所院校，占５６％。 财政部在专项转移支付和年终结算中为本系统安排一些资金，特别是一些司局利用职权向地方财政对口处室安排资金的做法由来已久，审计署多次提出异议，但一直没有得到很好解决。这种做法缺乏依据，违背财政分级管理的原则，有一定的弊端。
三，有些资金的分配与实际情况脱节。２００２年，财政部在分配市县乡在编人员分流期间工资补助时，未充分考虑各地编制精简和人员分流的实际情况，对有的尚未进行机构改革的地区也给予补助。如某省未开展市地以下机构改革，但财政部２００１至２００２年，仍分配该省市县乡人员分流期间工资补助５．９亿元，全部被省财政用于平衡预算。

法理评析：

（一） （一）   案情分析
本案的特殊之处在于并没有以诉讼的方式展现。但它同时给我们提出了转移支付制度在我国的一系列问题。这些问题包括，转移支付应当遵循法定的程序和方式、转移支付模式模式选择和形式的优化在我国应当进一步完善、转移支付制度的完善依赖于借鉴国际上的先进做法、我国转移政府制度应当从几个方面加以完善等。
（二） （二）   应当依法进行财政转移支付
1、转移支付的含义和理论依据。转移支付制度根据对象的不同可以划分为两种：对居民（公司）的转移支付和政府间财政专业支付。后者是指，各级政府之间财政资金的相互转移或者财政资金在各级政府之间的再分配。政府间的财政转移支付是本案涉及的问题。转移支付制度的理论依据体现了该项制度构建的必要性。有学者指出，“多种理论（卡尔多分配理论、边际生产力理论、垄断程度理论）已经证实：支持政府进行转移支付的理论基础是市场经济决定的收入分配结果的不公平，这是政府介入收入分配领域的一个重要前提条件。转移支付实质上是对政府收入的一种再分配，它是政府行使收入再分配职能所采取的主要形式和手段；其社会道义上的目标是公平，经济上的目标是社会效用的最大化。”无疑，转移支付制度作为财政收入支出的一种形式，它对各方利益主体都产生深远之影响。首先，国家基于宏观调控利用转移支付制度实现政策效应；接受财政转移支付的各级政府利用获得的财政收入完善各地的社会保障体系、给低收入者提供必要的帮助等。
2、应当依法进行财政转移支付
（1）财政转移支付的法律渊源和依法转移支付的必要性。就我国目前的实际情况来看，规范财政转移支付制度的法律主要包括各地基于自身需要制定的以地方贯名的《财政转移支付法》。2000年1月3日，财政部颁布了《过渡期财政转移支付办法》，该办法给我国财政转移支付的运作提供了一个大体的框架。但遗憾的是，该办法已经被废止，所以目前就全国来看，在财政法律体系中仍然缺乏《财政转移支付法》。财政转移支付缺乏专门的法律进行规范并不能否定财政转移支付应当依法进行。转移支付应当依法进行至少基于以下几个方面的理由：第一，财政转移支付的对象是财政收入，而财政收入的大部分是纳税人的贡献，因此无偿性的转移支付支出的基本上是纳税人的钱，所以转移支付制度应当在法律规范下操作和运作。第二，财政转移制度涉及到政府收入等基本问题，关乎公共财政职能的发挥，应当要求各个环节有依法有序进行，而坚决防止转移支付过程中的任意行为。第三，财政转移支付的宏观调控职能要求财政转移支付应当依法进行。财政转移支付很大一部分目的在于消除地方发展之间的差异，因此，只有按照法律规定的程序运作才有可能保证真正需要转移支付的地区获得帮助。本案所呈现的一个很大的问题就是财政转移支付的任意性。法律上缺乏对中央政府和地方政府之间事权、财权在范围上的明确划分，导致了财政转移支付项目重复设置，多头审批现象严重。另外，由于没有法律对财政转移支付制度的运作提供一个规范和统一化的程序，实践中的转移支付带有很大的任意性，上级机关凭借本身的喜好任意安排转移支付的数额，使得本来需要财政倾斜的部门和地区丧失机会，而不需要或者现在不需要的地区仍然获得财政补贴综上所述，财政转移制度应当依法进行，这不仅仅在理论上具有合理性，而且也是客观实践发展的需要。
（2）财政转移支付的依法运作。转移支付制度运作的依法进行体现在三个方面：第一，严格遵循转移支付制度的原则；第二，严格按照一定的标准确定转移支付的数额；第三，转移支付的具体操作应当依照法定的程序。
第一，财政部下发的《过渡期财政转移制度办法》确定了转移支付的三项原则：不调整地方既得利益原则、力求公平、公正原则以及突出重点和体现对少数民族的照顾原则。依法转移支付制度首先体现在对上述三项原则的遵循。当然地方支付之间的财政转移制度还应当遵循该地方具体的转移支付制度的基本原则。
第二，按照财政部下发的《过渡期财政转移支付办法》的规定，过渡期转移支付的数额由客观因素转移支付额和政策因素转移支付额组成。其中，客观因素转移支付额主要参照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及客观因素转移支付系数计算确定。客观因素转移支付额计算的法定公式为：
某地区客观因素转移支付额＝（该地区标准财政支出－该地区标准财政收入）×客观因素转移支付系数；
客观因素转移支付系数＝（中央预算安排的本年度过渡期财政转移支付总额－本年度政策性转移支付总额）／标准财政支出大于标准财政收入的地区标准收支差额总和。
财政转移支付中的政策性转移支付数额是为了贯彻《民族区域自治法》，帮助少数民族地区解决财政上的困难而专门设立的相对于客观因素转移支付数额的另外一种确定的数额。此种数额同时也是贯彻《过渡期财政转移支付办法》基本原则的体现。政策性转移支付主要根据民族地区标准财政收支差额以及民族地区政策性转移支付系数计算确定。各地区财政转移支付额的计算公式为：
　　某地区财政转移支付额＝该地区客观因素转移支付额＋该地区政策因素转移支付额
依法进行财政转移支付，在很大程度上就是遵循基本原则的前提下，严格按照客观因素转移支付额和政策性转移支付额的计算方法来确定转移支付的额度。
第三，转移支付应当遵循一定的程序。财政部下发的《过渡期财政转移支付办法》没有对转移支付的具体运作程序提供法律供给。但转移支付的依法运作需要建立一个规范和统一化的程序则是勿庸置疑的。
在我国还没有出台转移支付的程序制度。由于缺乏程序上的约束，我国的转移支付已经呈现出许多令人不满意的地方。如转移支付的财政资金在上解和拨付间层层受控，历时较长。项目重复建设和多层级审批严重。这种资金的流程方式，让转移性支出资金在各级人民政府间被无意义的停留甚至是占用。这种程序上的违法操作对转移支付资金的使用效应产生了负面的影响。同时，从经济成本分析的角度看，转移支付程序上的繁琐性和非科学性增加了转移支付的成本。在程序规范程度较低的客观环境中，下级为了获得资金支付由于存在层层审批而成本大增。改革的方式无疑是加强转移支付的程序规范。转移支付的程序应当包括，首先在年度财政预算中对某项转移支付进行规定；其次，由有权审批的机构对某项转移支付进行审批；再次，资金直接拨付给有权获得支持的地区或者项目；最后，审计部门和相关的监管机构对该项资金的使用进行事后之监督。
（三） （三）   财政转移支付模式选择与形式之优化
1、 1、  财政转移支付模式之国际比较和共通之处。
分税制项下，财政转移支付制度有三种模式可供选择：以美国为代表的补助金转移支付制度、以德国为代表的财政平衡制度和以日本为代表的税收返还制度。从国别的角度看，美国的补助金转移制度主要由有条件拨款、配套拨款和无条件拨款三种形式组成；加拿大的转移支付制度主要由财政均等化补助、教育卫生项目固定补助社会援助计划等组成该国的转移支付模式框架；德国的财政转移支付制度由纵向协调和横向协调组成；日本的转移支付制度表现为地方让与税、地方交付税和国库支付金三种形式。
[6]
上述各国的财政转移支付存在一定共通之处，这些共同点也是我国转移支付制度应当借鉴的地方。（1）转移支付的规模较大，转移支付制度成为调节宏观经济运行的重要手段。（2）转移支付制度的基本目标明确，上述各国一般都把实现全国各地公共服务水平的平衡作为转移支付制度的基本目标。（3）转移支付制度的基础——分税制——贯彻的很好。中央和地方各级人民政府的事权和财权划分明确而且科学。（4）强调转移支付制度应当依法进行，制定完善的转移支付专门法律之外，还设计出合理的转移支付程序制度。（5）转移支付制度的模式选择科学，转移支付的形式多样，横向政府间的转移支付制度完善而且运作频繁。（6）建立严格的对转移支付制度拨付的资金的监管制度，强调对资金的事后监督，并有完整的执行和改正程序。
当前，理论界和实务界的共识是，我国应当采取纵向为主、纵横交错的转移支付模式。我国长期以来采取的是单一的财政纵向转移支付模式，这种模式选择的结果是我国的转移支付制度具有强烈的行政之色彩，缺乏必要的法律对其进行规范，转移支付整个程序的运行透明度比较低，上级政府决定转移支付带有很大的随意性。纵横交错式的转移支付模式不仅仅能通过纵向的转移支付实现国家的宏观调整目标，而且更加有效的解决横向上经济落后地区的财政开支不足的现状。
2、 2、  转移支付制度形式
我国的转移支付制度主要有五种形式：结算补助、过渡期财政转移支付、税收返还、专项补助以及原体制补助和上缴。结算补助是一个财政年度终了时，中央政府根据该财政年度内，由于政策的变化、企事业单位隶属关系的变化对地方收入的影响而给予地方政府的一定之补助。税收返还则是在建立新的分税制财政体制的基础上，确保各个地方的既得利益。过渡期转移支付是1995－1996年实行的一种无条件的转移支付方法，通过确定客观因素转移支付额和政策性转移支付额来对确定转移支付资金的具体数额。过渡期转移支付法是对分税制的遵循，保证了地方政府的既得利益的同时缓解了部分省区之间的财政矛盾。项目补助作为有条件的拨付方式，是根据一定的特殊情况的需要，由中央政府来具体的确定拨付的对象、数额等。项目拨付体现了对落后地区、少数民族、特殊产业等的支持。原体制补助是中央政府对部分地区的定额补助，这部分资金的来源是由其他部分地区上缴给中央的。
根据财政转移支付的理论，其在形式上可以划分为有条件拨款和无条件拨款两种。从我国现有的转移支付五种形式来看，仅有专项补助属于有条件的转移支付，剩下思想都是无条件的转移支付形式。目前，在这五种形式当中，形成了以税收返还为主，其他四种形式为辅的基本格局。
本案体现了当前我国转移支付在形式上存在的一系列问题。专项拨款被认为是对一些固定地区的固定补助。上级政府在确定专项补助时，并没有按照专项补助的性质，结合具体情况，依照一定的计算标准对某些地方进行专项拨付。这种不顾实践发展的不同，把专项拨付固定化的做法显然是错误的。
转移支付制度成熟国家的该项制度的形式一般具有多样性的特点。各国通过多种支付形式相结合的方式，包括一般转移支付、专项转移支付和特殊转移支付，最终形成符合本国实际需要的复合型支付形式体系。具体的目标应当式以一般性的转移支付为主，专项转移支付和特殊转移支付配合和补充。具体的做法应当是，按照因素法的计算方法，在明确转移支付基本目标的基础上，加大用于地方平衡化的转移支付资金，减少税收返还、原体制补助和上缴、结算补助以及专项补助等方面的拨付，建立科学合理的转移支付结构体系。三种形式各司其职，一般转移支付主要用来均衡地区间发展的不平衡，特殊支付用来对落后地区和少数民族地区的扶持以及对灾害事故的补助。专项补助则主要是考虑到行业发展和宏观经济调控的需要而运作。

（四） （四）   我国转移支付制度的现状与完善
1、我国财政转移支付制度的现状
我国的转移支付制度建立在1994年开始实行的分税制财政体制的基础上。财政转移支付日益成为中央政府进行宏观调控的主要手段。它的实施对增强中央政府的宏观调控能力，缩小地区间发展的差异，均衡公共服务水平的差异等方面发挥了重要的作用。
我国财政转移支付制度的运行现状是：
（1）财政转移支付的规模有待于进一步扩大。当前，虽然运用转移支付手段对宏观经济运行产生的积极影响逐渐被社会各界认识，但是转移支付作为宏观调控的手段在整个经济体系中所占的比例仍然显得较小。本书的观点是，转移支付制度只要依法进行，其对经济运行的积极作用是显而易见的，因此，在法制轨道中加大转移支付的比例和规模是日后我们发展的重点之一。
（2）转移支付制度的基础不科学。各级人民政府的职能和事权的划分不明确，公共服务的范围没有得到清晰的界定。中央政府与地方政府之间的事权和财权划分的不明确，导致了资金分配的办法不合理、不规范。在这种情况下拨付出去的转移支付资金的运用随意性很大当资金运用发生错误时，很难快速和明确的界定当事人之间的责任分配。另外，这种现状的存在还导致难以制定全国统一化的公共服务支出标准，对每一项公共服务的开支水平难以进行量化之分析。这种量化分析上的障碍反过来对转移支付结果的合理产生不利的影响。
（3）转移支付制度没有依法进行。我国现行的政府转移支付制度从总体上说，缺乏法律的规范。涉及到转移支付制度的仅仅是各地方自己制定出的地方性法律。《过渡期转移支付办法》作为财政部下发的部门规章，其本身的调整范围极为有限，况且该项部门规章已经失效。转移支付这样一项重要的法律手段缺乏法律的规范，在实际操作中带来转移支付行为的随意性，给这项行为的积极作用产生反面之影响。
（4）转移支付核算的标准不科学。目前，仍然坚持“存量不动，增量调节”的原则，并在此基础上采取“基数法”计算转移支付的资金数额。“基数法”的采用，导致我们仍然用具有人为控制性的方法来确定转移支付数额。这种方法不仅不能适当的解决我国严重的地区间财政收入上的差异，而且加剧了这些地区间的公共服务水平上的差异。这一点与转移支付致力于均衡地区间财力的初衷违背。
（5）资金在上解和拨付间层层受控。下级政府把大部分精力投入到争取项目拨付中，转移性支出资金的评定标准不合理，多层审批现象严重，历时长，导致拨付资金的成本加大。资金支持的地方项目经济效益短期化。有的专项补助项目的审批程序不科学，导致了应该补助的项目无法得到补助，不应当得到补助的项目却安排了专项补助。
（6）对拨付资金的监督不力。与目前资金拨付多头审批对应的是，我国财政转移支付制度缺乏必要的事后监督机制。财政转移支付一般在资金拨付后，上级政府就对该项资金的用度等漠不关心，下级政府则相应的完全享有了资金的使用权。这种现象助长了实践中截留和占用财政转移支付资金等违法行为。另外，审计部门对我国转移支付资金的使用也监督不够。
2、完善我国转移支付制度的对策
我国转移支付制度应当从以下几个方面加以完善：
（1）进一步扩大转移支付的规模，重视转移支付制度对于我国宏观经济调控的积极作用。
（2）加强财政立法，制定专门针对转移支付制度的中央级《财政转移支付法》。该法应当明确转移支付制度的基本目标，并对转移支付管理机构、转移支付职权分配、转移支付模式选择、转移支付形式、转移支付的程序等问题进行详细的规定。只有这样，转移支付作为一种宏观调控手段才能发挥依法运作，只有这样转移支付的目标才能真正实现。
（3）转移支付手段应当以事权和财权的明确合理划分为基础。进一步完善我国的分税制财政体制，明确的划分中央政府和地方政府之间的事权、财权的范围。我国宪法对中央政府和地方政府的职权进行了规定。政府间的事权划分应当以成本效益分析为标准，将政府间相互交叉的事权彻底分开，明确各级政府的开支责任，对政府间的共同事务，应当按照支出责任和收益程度的大小确定负担的比例，并以转移支付的方式将资金归集到具体事务的承担政府。
（4）用“因素法”代替“基数法”计算转移支付数额。因素法的基本特征是，选取一些不易受到认为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素，如人口数量、城市化程度、人口密度等。
[7]用税制因素、人口因素、自然环境因素、经济实力因素、社会发展因素和特殊因素等确定各地的需求水平，减少政府间财政转移支付的盲目性和随意性，提高转移支付数额确定的科学性。
（5）通过财政收支方式的转变，减少转移支付中间环节，加速资金循环速度，降低转移支付的成本。把转移支付的各个环节纳入到法制的轨道，明确具有审批转移支付的机构，简化转移支付的程序在获得审批之后就把资金直接交给地方，工作的重点就是对该项资金使用的监督了。
（6）加强对转移支付资金的监督和管理。建立严格的监督体系，强调对转移支付过程中的处罚，并把这些监督措施法制化。对转移支付的法律监督主要体现在：第一，加强法律上关于转移支付法律责任的规定；第二，制定一系列的制度来达到监督转移支付的目的。这些制度包括，对项目实行执行情况定期报告制度和对该项项目实行审计制度等；第三，加强和完善对财政转移支付行为的审计监督。西方发达国家对财政转移支付制度的审计监督相当发达，我们应当借鉴。第四，强调转移支付资金使用的事后监督，特别对专项项目拨付，应当跟进后续的监督，使整个转移支付在法制轨道中运行。
（7）实现转移支出的适度弹性。
本案中呈现的我国转移支付的非规范运行的种种样态，给了我们这样一个紧迫感：依法加强转移支付非常必要。
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