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我国环境非政府组织发展的困境与超越

王全权
摘 要：我国环境非政府组织是在环境问题日益突出的背景下产生并发展的。我国环境非政府组织有非政府性、公益性、以环境保护为主旨的特点。但在发展过程中面临着社会各界对环境非政府组织的地位与作用认识不到位、中国环境非政府组织功能发挥不充分、组织自身在利益的博弈中职业道德缺失等问题。必须改善我国环境非政府组织生存的法制环境，建立完善的社会监督体系，提高公众环境保护意识、培育志愿精神，提升环境非政府组织自身的实力，才能促进我国环境非政府组织健康发展。
关键词：环境非政府组织；困境；对策
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）32-0085-02
“非政府组织”是英文Non-Governmental Organizations的意译，缩写为NGO。最早出现在第二次世界大战期间，用来指称那些在战争期间不为任何一方政府服务的战地救助或慈善组织，战后随着联合国的重建，非政府组织被作为能够超越国家利益的中立性社会组织的代表引入联合国机制。1952年，联合国经社理事会在其决议中，将非政府组织定义为：“凡不是根据政府间协议建立的国际组织均可被看作非政府组织。”[1]后来泛指那些独立于政府体系以外的非营利的社会组织。尽管各国对非政府组织有不同的称呼，但美国学者莱斯特·萨拉蒙非政府组织的六大特征被广泛接受，即正规性、独立性、非营利性、自治性、志愿性、公益性。我国官方早期称呼其为“民间组织”，近年逐渐与国际通行称呼相一致。
一、我国环境非政府组织的形成
非政府组织是社会发展的必然产物，它是政府或市场在资源配置出现失灵时的产物。古典经济学家亚当·斯密提出通过市场供求关系与价格机制来实现资源的优化，但会导致垄断、社会分配不公等市场失灵现象，凯恩斯主义建立了国家干预理论，但国家强制干预也会导致效率低下、权力异化等政府失灵。而传统的经济增长方式，又造成了资源耗竭、粮食短缺、生态环境破坏、社会贫富悬殊等严重后果。20世纪80年代以后，全球经济与社会发展进入瓶颈时期，非政府组织作为一种新生的政治力量应运而生。1948年，全球获得在联合国咨询地位的非政府组织只有40个，2007年则上升到三千多个。非政府组织已经成为当代国际事务中的生力军，发挥着不可替代的作用。
在我国，现代意义上的非政府组织产生于清末民初，经过长期曲折的发展，到改革开放后才加快发展。随着改革开放的深入，我国从政府权力过于集中到建设“小政府，大社会”的转变，政治生活环境的宽松化与公民日常生活中价值选择的多元化，非政府组织也迅速崛起，在政治参与、行业管理、社会治理发挥着日益重要的作用。截至2008年3月，我国拥有各类社团21万个，民办非企业单位17.4万个，基金会1341个。
我国环境非政府组织是在非政府组织的发展壮大中产生的。在我国环境保护问题上，也存在着政府失灵和市场失灵的现象。我国20世纪50年代前，环境问题还不十分突出，也没有成文的环境保护法规。从20世纪50年代后期开始，在人民公社大炼钢铁运动、“以粮为纲”的政策指导下，毁林炼钢、开山种地、围湖造田，使我国的生态环境迅速恶化，爆发了几次较大的环境污染事件，如“北京官厅水库水污染事件”，黄河沿岸八省区工业区对黄河的污染等。1973年8月，中央政府召开第一次全国环境会议，形成了“谁污染谁治理”的原则。
随着改革开放的深入，加工业与制造业的大力发展，乡镇企业、私营和外资企业数量激增，造成环境污染的主体从国企迅速扩展到众多性质的企业，环境问题更为严峻。在此情况下，国家于1993年颁布了《中华人民共和国环境影响评估法》，要求各工程项目开建以前必须提交环评报告，实行工程建设环境评估一票否决制。但实际上，许多工程项目的环境评估流于形式。一些地方政府或某些利益团体，为实现经济增长或团体私利，提供的环境评估报告缺乏真实性，实则走过场。当地方政府与企业成为破坏环境的主体时，为维护公众利益而成立的第三方组织才能成为环境保护的中坚力量，我国的环境非政府组织也就在这一背景下形成。
环境非政府组织的兴起是各种因素相互作用的结果。“环境非政府组织作为一个新机构领域的兴起是对政治领域状况以及大众媒介、互联网和国际非政府组织等领域的机会所做出的一种回应”[2]。
二、中国环境非政府组织发展的困境
环境非政府组织尽管发展较晚，但迅速成为非政府组织发展的排头兵。20世纪70年代始，我国政府主导成立了一些国家级的环境非政府组织，如中国环境科学协会以及中国野生动物保护协会、中国可持续发展研究会、中华环保基金会等，但真正意义上的自下而上的非政府组织是1994年梁从诫在北京创立的“自然之友”。1995年在北京召开的第四届世界妇女大会上，举办了非政府组织国际论坛。从此，非政府组织在中国引起了广泛的关注，环境非政府组织也开启了迅速发展的时代。
进入21世纪，我国环境非政府组织得到迅速发展，据中华环保联合会《2008中国环保民间组织发展状况报告》，截至2008年10月，中国共有各类环保民间组织3 500多家，其中，政府部门发起成立的环保民间组织1 309家，民间自发组成的环保民间组织508家，学生环保社团及其联合体共1 382家，国际环保民间组织驻大陆机构90家，港澳台民间组织约250家[3]。环保民间组织主要分布在东部经济较发达地区与湖南、湖北、四川、云南等生态资源丰富省份，环境非政府组织类型众多，主要有国际驻华机构、官办组织、社会环保组织、草根组织、高校环保社团等。我国环境非政府组织的特点有：非政府性，即不具有任何行政权力；公益性，即不是以盈利为目的，专门从事社会公益事业；以环境保护为主旨。
但是，同许多新生事物一样，我国环境非政府组织在发展过程中，也遭遇着发展中的困境。
1.社会各界对环境非政府组织的地位与作用认识不到位。目前，社会各界对环境非政府组织的认同度不是很高，许多公众对民间环保组织的存在与活动不关心、不了解，一些民众缺乏对自己身边环境事件的关注，而有的政府部门对环保组织发起的一些活动不支持甚至反感、阻挠，认为是与政府对着干、影响当地的经济发展、影响政府的政绩。
环境非政府组织是社会现实的产物，又需要通过社会渠道获得生存与发展资源。环境非政府组织开展活动，必须得到社会的认同，引起广大社会公众的强烈共鸣、形成广泛的社会互动，才能使活动形成强大的影响力，从而给破坏生态环境的行为主体造成压力，阻止其破坏行为的继续。因此，获得社会的认同与合作是环境非政府组织能否健康发展的决定性因素。
2.中国环境非政府组织功能发挥不充分。原因在于环境非政府组织从业人员的自身素质及我国目前的体制。无论是哪一类环保组织成员，有两个特点是一样的。一是他们对环保的热情，二是他们应具备从事这项公益事业的无私奉献精神。
但是，从事环境保护事业仅有热情与奉献精神远远不够，必须掌握环保方面的科学技术知识，熟悉中国环保的法律法规政策，能把握中国环境状况的过去、现在和未来。所以，提高中国环境非政府组织从业人员的基本素质是一项很重要的任务，它关系到我国环境非政府组织的健康发展与作用的发挥。
同时，在我国当前，非政府组织能发挥的作用还十分有限。资金和人员严重缺乏，是非政府组织生存的一个困境，环境非政府组织也不例外。资金的短缺及筹措困难，导致组织活动困难，又形成一个恶性循环，造成我国环境非政府组织工作人员的权利得不到保障。同时一些环境非政府组织从其诞生，就有依赖于政府的倾向，或由政府机构推进成立，或由与政府关系密切的人员创建，甚至有的环保组织负责人或创始人，曾经就是政府工作人员。这使得这些组织不仅在经费来源主要依靠政府拨款和补贴资金，甚至在组织功能、活动管理等方面，在很大程度上依赖于政府，具有强烈的“二政府”色彩。环境非政府组织在经济上不能独立，在工作上不能充分发挥“第三方”的职能，会导致中国环境非政府组织发展上的困境。
3.利益的博弈中的职业道德缺失。非政府组织是公共政治生活之外的制度安排，当今社会任何一个国家都存在大量非政府组织。但是只有给予其更大的自主权，非政府组织才能有良好的发展。社会公共领域的社会分化和不同群体之间的利益冲突，为非政府组织的存在提供了现实的基础，环境非政府组织亦是如此。但是，政府、公众作为利益不同的多方，在环境问题利益诉求上往往有很大的差异。政府注重的是经济指标（政绩）及环境责任与目标的实现，当两者矛盾或冲突时，其往往重当前指标而忽视环境责任，而公众在环境面前也可以分为环境受益者与环境受害者，当前环境受益者与预期环境受害者等。在环境利益面前，这几方力量进行较量与博弈，环境非政府组织处于各种环境利益与环境事件争执的漩涡中，由于自身的利益与素质，往往难于正确或公正处理各种涉及环境利益的纠纷，而偏离职业道德的轨道，造成道德迷失。有的人员甚至沦为一些组织或利益的工具，成为损害社会公众合法环境权益的祸首。因此，如何在不损害公众环境利益的同时，在各社会主体环境利益之间进行协调，维护社会的环境正义，是环境非政府组织面临的重要伦理问题。
三、我国环境非政府组织健康发展的对策
要促使我国环境非政府组织健康发展，必须解决其存在的现实问题，为此要从以下几方面入手。
第一，提高公众环境保护意识，培育志愿精神。仅有政府和环境非政府组织的力量不可能从根本上解决问题。环境非政府组织参与环境保护是公众参与环境保护的一种途径，也是公众参与的一种载体，环境非政府组织的努力归根结底是要动员社会的力量来参与环境保护这一公共事务。因此，对公众进行意识上的引导对于解决环境问题有着重要的意义。必须培育与强化公民意识，特别是公民参与政策制定的意识，从而改变社会成员的素质和行为习惯，造就适应现代市场经济和民主政治的社会个体。要培育志愿精神。志愿者队伍的培养是促进环境非政府组织发展的重要环节。志愿行为是行为者自愿贡献自己的时间、精力等参与公益活动的行为，它使个人生活在公共利益的实现中提升了意义和价值。因此政府要向民众宣传志愿精神，完善志愿者保障体系，引导公民积极参与志愿活动。
第二，改善我国环境非政府组织生存的法制环境。依据法律制度获得环境非政府组织的合法身份，并依法开展活动、维护自身的权利，是我国环境非政府组织生存的前提与保障。我国现阶段对民间组织过于苛刻的准入制度限制了民间组织的发展空间，这种现状不符合民主政治的发展方向和发展要求。必须完善现行的法律法规，建立相对宽松的准入制度。改革对环境非政府组织发展有阻力的法规和制度，对法律没有做出明确规定而环境非政府组织应该享有的权利，要制订新的法律法规予以保障。政府对民间组织的管理也要依照法律而不是行政命令，这样才能创造公平公正的政治环境，既对非政府组织实施有效的管理，又能促进这些组织的良性发展。
第三，建立完善的社会监督体系。只有建立社会监督体系才能既有利于非政府组织自身的健康发展又能赢得公众的信任和认同。政府登记管理机关、业务主管部门和财务审计部门是中国非政府组织的外部监督机构，但目前监督的手段比较单一，基本只限于年度检查。且政府的精力有限，无法实施有效的监督。要建立相对完善的监督体系只能借助社会力量。社会监督主要包括第三方评估、传媒舆论监督和利益相关人及公众。第三方评估有利于环境非政府组织的公益性，保证组织的活力与创新性，提高公信度和效率；舆论监督对增进社会团体的透明度具有独特的作用。由于媒体的覆盖范围广、影响面大，因而对环境非政府组织具有很强的威慑作用；利益相关人及公众的参与可以提高监督的透明与公平。当然这几种力量组成的社会监督体系要通过法律形式确定下来，同时要有配套的体制才能得到实施，达到监督的效果。
第四，提升环境非政府组织自身的实力。提升环境非政府组织自身的实力，是其获得社会支持和社会资源的决定性因素。环境非政府组织要完善内部管理机制，树立使命意识，建设健全民主决策机制，提高决策的民主化和科学化水平。加强财务管理，实行财务公开，赢得社会的信任。要吸引相关的专业人才加盟，提高组织的专业能力。组织成员对环境科学知识掌握得越丰富、专业技术方面掌握得越多，越有利于环保事业的开展。
总之，我国环境非政府组织发展的历史较短，与发达国家相比，无论从规模还是发挥的作用都比较小，还存在政府部门对环境非政府组织的认为不到位、公众参与度不高、组织自身管理水平较低等问题。要发展与完善我国环境非政府组织，全面调动社会各方面的力量，积极解决中国日益严重的环境问题，必须尽快完善相应的法律法规，加大宣传力度、培育志愿精神，同时，加强非政府组织内部管理，创造良好的内外部发展环境，促进环境非政府组织的健康发展，以实现经济、社会、环境的协调发展。
参考文献：
[1]王杰，张海滨，张志洲.全球治理中的国际非政府组织[M].北京：北京大学出版社，2004.
[2]GuobinYang.Environmental NGOs and Institutional Dynam-
ics in China[J]. China Quarterly，2005，（3）：47.
[3]中华环保联合会.2008中国环保民间组织发展状况报告[J].中国环境管理，2010，（4）.

-全文完-