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我国高等院校依法治校问题初探

王思勤
摘 要：随着法制建设的完善，依法治校工作有了一定进展，但从总体上看，现有法律法规不足、高校管理体制与规章滞后、法制意识淡薄、民主管理欠缺和监督缺失等制约着依法治校理念的贯彻实施。为此，应当通过完善相关规章制度、建立科学管理体制和提高法制意识等思路来解决这些问题。
关键词：依法治校；管理体制；法制意识；民主管理；监督缺失
中图分类号：G47 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）23-0172-02
依法治校是在党的十六大提出的“依法治教”的理念上提出来的，后者也是依法治国这一基本方略在教育领域的反映与实践。依法治校是按照我国宪法和法律的规定，尤其是有关教育的法律法规，明确各种关系主体的权利义务，依法保障学校管理过程中各参与主体的合法权益，实现学校管理和运行的科学、规范与有序。
对于我国教育现状而言，推进依法治校有着重要意义。第一，依法治校有助于进一步充实“依法治国”的基本方略；第二，依法治校有利于改善学校管理方式；第三，依法治校有利于规范办学行为，保护合法权益。
虽然近十多年来我国颁布了多部法律法规，各地的依法治校工作有了一定程度的进展，但总体来看，依法治校在我国高校中还未被普遍贯彻。特别是在经济发展水平不断提高，对外交流程度不断加深的情况下，旧有的教育管理体制弊端日益凸显，严重制约着教育事业的深化改革。具体而言，有着如下问题：家长式的办学理念和管理思想，缺少中国特色的现代大学管理理念；教育管理过度行政化，学术权力远未受到应有的尊重；制度不健全，教师、学生的考核与评价不科学，激励机制不配套，内部运行机制不完善，办学资源配置不合理；人治色彩深厚，不依规章制度办事的现象泛滥 [1] 。
一、依法治校所面临的困境原因分析
（一）现行的法律制度落后于实践要求
关于教育的法律与行政法规基本都是在20世纪颁布的。然而，自从20世纪末确立科教兴国、依法治国的策略以来，我国教育事业得到了迅猛发展。但旧有的体制带有着浓厚的计划经济色彩，家长式的理念已经远落后于社会现实。“尤其是高等职业教育超常规发展，已有的法律法规显然无法指导实际的工作，形成了学校管理的法律盲区，造成了立法缺乏、立法滞后，难以操作的现象。”[2]立法与实践在一定程度上的脱节，不能充分反映实践的需求。比如，到目前为止还没有出台针对高等职业教育的专门法律，在高职教育校企深度合作、实现四方共育上，政府、社会、企业应承担什么法律责任，没有明确的规定，影响了高职教育的发展[3][4]。加之中国加入WTO后在教育服务领域将要遇到的挑战，问题严重性将更加明显。
（二）高校管理体制与规章滞后
一方面，“传统的高校内部管理体制，是以‘人治为特征的政府行政管理模式在高校的延伸”[1]。“官本位”文化在高校国语浓厚，导致官位重于学问，从而缺乏对学术人员的足够重视。根据《高等教育法》第39条的规定，“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权。”这与西方的大学院校的理念是有冲突的。尽管如此，本文认为，依据我国的特殊国情，应当坚持加强和完善党对学校工作的领导。但是，“法律认可的‘党委领导下的校长负责制下的民主决策机制在现实中存在着诸如政治权力、行政权力和学术权力之间的界限不明确、各项权力的有效行使缺乏程序法上的制约等缺陷” [5] 。各种权限划分不明晰，容易导致行政权力侵犯原本属于学术自治的领域，同时还使得这种侵犯难以受到制约和纠正。
另一方面，高校管理规章的滞后也是亟待解决的一个问题。有的学校制定的规章制度违背涉嫌违法问题，主要表现为剥夺和限制学生的基本权利、不平等的“霸王条款”。有研究人员指出一些高校的规章侵犯了学生的宪法权利，而且还存在损害公物加倍赔偿等偏离“公平原则”的现象[6]。上海师范大学辩论队与校方人员争执事件也从另一个角度反映了高校对学生管理的混乱和不公。
（三）法制意识淡薄
“在政治国家与市民社会二元格局上，学校作为一个非政府的社会组织，要理顺政府宏观职能、市场机制、学校自治、个体权利之间的关系。”[7]学校既不应该成为国家的工具来侵害师生的合法权益，也不应该沦为只会反映老师和学生要求的话筒；相应的，老师和学生也应有维权意识和服从学校管理的义务。但是，法制意识淡薄的现象在高校中十分普遍。一方面，是学校管理人员的法制意识薄弱。要实现依法治校，就要加强管理人员的法制教育，这是实现依法治校的重要前提。“但对于法学知识的了解与把握上，许多学生管理人员停留在表面的认知上，甚至于不知。”[4]另一方面，是大学生群体的法制意识淡薄。增强法制意识，提高运用法律的能力，是当代大学生应有的素质和能力。当前大学生获得相关法律知识的途径主要是《思想道德修养与法律基础》。然而课程涵盖内容之多，授课时间之短，这些因素都使得课堂普法的目标难以实现。同时，学生过多重视自己专业的学习，忽视对法律的关注也是当代大学生的一个真实写照。
（四）民主管理欠缺
民主与法制是辩证统一的关系。发展民主必须健全法制，法制必须以民主为基础。要贯彻依法治校的理念，自然离不开民主管理的引入。大学若缺乏民主精神，那么它在传播文化知识、传承人类文明的能力上是值得怀疑的。但是目前高校校务公开机制不完善，在公开的内容、程序上缺乏规定，更缺乏校务监督的制度与途径 [1] 。这容易使学校在管理的过程中与师生的误会加深，甚至导致极端群体事件的发生。近年来教师和学校、学生和学校之间的纠纷越来越多的根源便在于此。
（五）管理监督缺失
英国历史学家阿克顿勋爵有句名言说：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对的腐败。”教育腐败问题已经成为了社会最关注的问题之一。市场经济的发展在提高人民生活水平的同时，也使部分管理人员的价值观念出了问题，加剧了他们对金钱的贪婪和渴望。“例如在教学物资设备采购、基建、财务、招生、收费、后勤等工作领域极易产生教育腐败乃至职务犯罪。”[1]这反映了现有的监督机制未能有效地应对一些高校对市场经济发展新形势、新变化的不适应问题。
二、完善依法治校的对策
（一）完善相关教育法律法规
完善《教育法》、《职业教育法》等法律法规，明确各种类型教育的地位并具体规范其性质、形式和发展途径，明确各级政府对教育经费投入标准和责任，健全和完善师生处分和申诉制度、教育行政复议和仲裁制度 [3] 。
（二）完善规章制度和建立科学的管理体制
“建立健全学校章程制度，可以更好地落实学校自主权、促进学校建立和完善自主办学、自我发展和自我约束的机制，促进现代学校制度的建立，便利政府对学校的管理和监督。”[8]因此，学校的各类规章制度应保证明确、合理、操作性强，并且及时清理与已有的法律法规不一致的文件。此外，坚持以人为本，以学生为本的理念，在完善规章制度的过程中，“确立权利至上的理念”[9]，注入更多的对大学生群体的人文关怀。
与此同时，把学校的总的规章制度作为校内“宪章”，即依法管理学校的总纲，以此建立相应的各项下位制度，保证各职能部门及所属员工要严格依照法律法规履行各自的职责，并确保权责统一，有权必有责，做到“有法必依、违法必究”，更好地监督高校工作中可能发生的腐败行为。另外，科学的管理体制中也应该引入更多民主的元素。“社会各阶层的地位和利益关系发生深刻变动的社会转型时期，社会主体需要在理性、合法、充分地表达利益诉求的基础上解决利益冲突。”[7]由此，学校应实行校务公开，利用已有的资源创造更多的反映意见和建议的渠道，充分发挥民主管理的作用。这也有利于提高遵守学校规章的自觉性，减少规章执行中可能遇到的阻力。
（三）提高法制意识
首先要加强学校管理人员对法律法规的学习，并可以通过对管理过程中发生的具体案件问题加以探讨，树立依法管理、依法治校的理念。建立稳定的高校间的学生管理信息交流平台，将有助于各高校间工作经验的交流，反过来也加强对法制意识的提高。
其次要进一步增强大学生法律意识，提高运用法律的能力。对于该目标的追求应该贯穿在大学生活的整个过程。除了有关法律的公共课程的设置之外，还可以鼓励法律院系和法律服务机构对大学生进行法制宣传教育。
除此之外，建立高校法律咨询室的工作制度和工作平台、定期开展法律咨询服务、举办法律知识培训班[10]，或通过校报、广播、校园网、宣传栏等进行宣传，也是值得考虑的对策。
三、结语
“面对新的发展机遇和挑战，我们必须强化学校的法制化管理，不断提高办学质量和效率，这是依法治校的价值定位。”[11]综上所述，只有在正视现有法律法规的不足、高校管理体制与规章滞后、法制意识淡薄、民主管理欠缺和管理监督缺失等问题的基础之上，通过完善相关教育法律法规、完善规章制度和建立科学的管理体制和提高法制意识等思路，才能有效在高校管理工作中贯彻依法治校的理念。
参考文献：
[1] 何岩.我国高等学校依法治校问题探析[D].长春：吉林大学，2006：13，18，19，21。
[2] 孟莉.谈高校依法治校工作中存在的主要问题及对策[J].教育与职业，2007，（35）.
[3] 李伶.依法治校与高职院校科学发展[J].襄樊职业技术学院学报，2011，（3）.
[4]梁明.坚持依法治校 实现高职院校学生管理的法治化[J].法制与经济，2011，（4）.
[5]蒲昌伟.高校在依法治校过程中的法律问题的探讨[J].重庆科技学院学报，2010，（10）.
[6]季小松，李世莲.论依法治校的不足与对策[J].湘潮，2010，（10）
[7]谢敏贤.依法治校与创建和谐校园[J].中国建设教育，2006，（6）.
[8]王国文，王大敏.学校章程的法律分析[C]//中国教育法制评论，北京：教育科学出版社，2003：112.
[9]张秉福.大学校规在依法治校中面临的挑战及其回应[J].中国建设教育，2006，（2）.
[10]闫晓宇.浅析建立高校法律咨询室对“依法治校”融入高校管理机制的意义[J].科教新报，2011，（36）.
[11]程巨芳.浅谈依法治校的具体措施[J].中国商界，2010，（11）.
（责任编辑：许广东）

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