改革我国机动车行驶限速制度的法律思考.doc

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序言-民以行为地民以食为天，民以行为地。自古以来，“衣、食、住、行”就是最大的四个民生问题。随着时代的发展和科学技术的进步，“行”成为四大民生问题中变化最大和发展最快的领域。人类的交通运输从骑毛驴的时代到今天乘坐时速100公里以上的汽车、时速350公里以上的高速列车、时速1000公里以上的飞机，实现了梦幻般的飞跃。发展没有尽头，人类在向着更快、更高、更安全的“行”的目标前进。然而，发展总是伴随着困难、曲折甚至付出代价一起前行的。现代人类的交通运输工具最普及的当属汽车。汽车改变了人类的生活、工作方式乃至精神境界。人们在享受着汽车带来的美好生活的同时，也伴随着堵车、修车、吃罚单等诸多烦恼甚至付出交通事故乃至死亡的代价。交通立法、执法是人们出行“安全、畅通”的保障，汽车行驶限速制度是交通立法、执法的重要组成部分。我国乃至当今世界现行的汽车行驶限速制度是否真的起到了保障“安全、畅通”的作用？是促进了生产力发展还是阻碍了生产力发展？时代发展了科技进步了，立法和执法是不是也需要与时俱进？这些无疑是关乎亿万现代人重大民生的、值得重视和研究的问题。第一章 问题的提起我是一名法律工作者，有32年从事律师、法学教育和地方立法工作的经历；也是一名汽车驾驶员，有29年驾龄。去年的一天，我同时接到交警部门的两张罚单。内容是在海南东线（现海南环岛G98）高速公路驾车超速。一张是在A点上时速达123公里，另一张是在B点上时速达125公里。当时想这是从监控测速仪得出的数据，除非有该数据不准确的证据（谈何容易），否则只有认罚吧。但转而又感到冤枉：我开车并不快呀，怎么会这样？再仔细研究这两张罚单，发现每张上还有车过测速点的时间、地点（方向和路标公理数）。我用从A点至B点的距离除以从A点至B点的时间，得出我在该路段行驶的平均速度为75公里/时（途中我没有停留过）。我纳闷了：按我在A-B点的瞬间速度是超过了120公里/时的限速规定；而按我在A-B点的平均速度还尚未达到100公里/时的限速规定(道路交通安全法实施条例 第七十八条规定：高速公路“同方向有2条车道的，左侧车道的最低车速为每小时100公里”，该高速公路同方向有2条车道，我的车应走左侧车道)。到底是该处罚我车开快了呢还是该处罚我车开慢了呢？而两者竟系同一路段、同一车辆、同一行为所致，这岂不是自相矛盾的吗？！我将这一冤情向省交警总队作了申诉，省交警总队秩序科很快做了通情达理的处理，把我的这两次违章记录从电脑中删除了。但事后我的心情并没有愉快起来。我的法律思维和驾驶知识促使我考虑到更深层次的问题：我国机动车行驶限速的立法、执法和处罚制度是不是存在问题、存在什么问题、是否应当改革、理由是什么？经过长时间的调研和思考，形成了本文。本文主要以高速公路汽车限速的问题为讨论对象，其他公路其他机动车限速的问题大同小异、类似内容从略。第二章 三组六个不同的概念一、瞬间速度与平均速度这是两个不同的概念。瞬间速度又称瞬时速度，是标量，物理语言，指某一时刻物体运动的速度。除非物体是做匀速直线运动（做匀速直线运动时，瞬时速度=平均速度=位移除以时间），否则瞬时速度是无法计算的。物体在某一时刻的速度大小，就是他的瞬时速度。为了精确地描述做变速直线运动的质点运动的快慢，人们采用无限取微逐渐逼近的方法，即以质点经过某点起在后面一小段位移，求出质点在该段位上的平均速度。从该点起所取的位移越小，质点在该段时间内的速度变化就越小，即质点在该段时间内的运动越趋于匀速直线运动。当位移足够小（或时间足够短)时，质点在这段时间内的运动可以认为是匀速的，求得的平均速度就是质点通过该点的瞬时速度。例如：汽车上的里程表能显示行驶中的每一个瞬间的速度大小（注1）。 平均速度是指在某段时间内物体运动的位移与所用时间的比值。它是矢量，有方向性。它反映一段时间内物体运动的平均快慢程度，它与一段位移或一段时间相对应。 在变速直线运动中，平均速度的大小与选定的时间或位移有关，不同时间段内或不同位移上的平均速度一般不同，必须指明求出的平均速度是对应哪段时间内或哪段位移的平均速度，不指明对应的过程的平均速度是没有意义的（注2）。例如：汽车从海口经东线高速行驶至三亚，GPS导航仪显示里程为270公里(包括东线高速250.84公里）需时3小时45分，该车的平均速度为270公里3.75小时=72公里/时。现实生活中，汽车在公路上行驶的瞬间速度与平均速度差异甚大。受实际路况的影响，瞬间速度时高时低变化无常，行驶一段路的瞬间速度数值可以有无穷多个，而特定路段的平均速度只有一个数值。一般路况下，平均速度大约是驾驶员追求的行驶速度的70-75%左右。就是在高速公路上，驾驶员即使努力保持在100-120公里/时的速度行驶，在走完全程之后一算，平均速度一般也就在80公里/时左右。GPS导航仪显示从海口至三亚270公里需时3小时45分，正是以实际行驶的平均速度72公里/时来计算的。 二、 公路设计时速与管理限速公路建设时都有一个设计时速。其概念应该是在理论的标准路况下（指气候晴好、无任何障碍物），该条公路任何路段上（特别是弯度、坡度较大的路段）都能承载的汽车行驶的最低速度。比如原海南东线高速公路设计时速为110公里，这里的110公里/时是指设计要求达到的最低通行能力标准，包括瞬间速度与平均速度都应该能承受这个标准，是基于对公路质量（包括路基、路面、护栏、隔离带以及其他所有附属设备设施）而言的。设计时速不存在最高速度标准或要求。如果路段在又平又直且长度足够又无障碍物（理论标准路况）的情况下，能承载汽车行驶的速度即使奔驰车跑满贯（300公里/时）也应该不成问题(特殊的跑车除外）。这就是高速公路在战争时期可以作为战斗机起降跑道的道理。 然而理论的标准路况在现实中几乎是不存在的。受气候因素影响（如雨天、大雾等）特别是障碍物因素影响（如车流、泥石、抛落物等），实际行车的瞬间时速往往低于设计时速，但并不排除在路况好的时间和路段高于设计时速。至于实际平均速度则往往低于设计时速，路段越长则平均速度越低。这就是前面说的一天两张罚单中A与B两点的瞬间速度超过了120公里/时，而A至B两点间的平均速度只有75公里/时的道理。也就是前面说的GPS导航仪显示从海口至三亚走东线高速平均速度也只有72公里/时的道理。管理限速是为了保证交通秩序、安全畅通，依据法律法规的规定，由交通管理部门对现实生活中上路行驶的机动车的速度进行限制，对违法者实施处罚的一种行政行为。这里的速度限制，包括对最高速度和最低速度进行限制。比如，高速公路最高车速不得超过每小时120公里，最低车速不得低于每小时60公里。因为超高速行驶或者超低速行驶都有可能对交通秩序和安全造成威胁。管理限速的标准有常规、特殊之分，常规的指长期的、全程的、稳定性强的法定限速规定，如“高速公路最高车速不得超过每小时120公里，最低车速不得低于每小时60公里”；特殊的指在特定的时间、特定的路段、特定的天气等情况下由交通管理部门设定的限速规定，比如施工路段、雨雪雾天气等情况下的限速规定。本文讨论的主要是常规的限速规定。管理限速的最高时速往往源于或依据公路的设计时速。比如在我国高速公路的设计时速一般为120公里，管理限速的最高时速也定为120公里。但也并非绝对等同，比如海南东线高速公路的设计时速为110公里，而管理限速的最高时速改为120公里。这就是前面说到的设计时速是设计要求达到的最低速度标准而不是最高速度标准的道理。有的资料比如网上的咨询解答中说：“设计时速是指在保证安全通行的前提下，可以行驶的最高时速”，显然是把设计时速混同于管理限速了，无疑是错误的。那么，管理限速中的最高速度和最低速度限制，是指瞬间速度还是平均速度呢？这就涉及到本文讨论的重要问题了，将涉及立法、执法与处罚的各个层面。 三、 汽车设计时速与管理限速汽车在生产之前的设计阶段就必须考虑其能跑多快的问题，这就是汽车设计时速。汽车设计时速是根据其综合性能特别是发动机水平而确定的。这指的是最高标准，若超过这个速度则超过了该车的承受能力。这个道理与汽车设计的载重量或载客数一样。这里的管理限速与上节的管理限速的概念相同，是指通过立法人为地规定准予汽车行驶的速度。交通管理中我们经常听到“打击双超（超速超载）”的口号，但是这超速和超载的内涵大不一样：管理中的限载标准与汽车的载重量或载客数的设计标准完全相同；而管理中的限速标准与汽车的设计速度标准大相径庭。以高速公路最高限速120公里/时为例，对于低档车来说可能已经超过，而对于高档车来说，还不到其设计速度的一半，更不要说执法中的非法定限速标准了（现实生活中的有些路段最高限速低至20公里/时）。这是造成限速不合理的因素之一。如果载重量为8吨的汽车限载为4吨，人们会惊呼：“这岂不太浪费资源了，太不合理了”！然而对设计时速250公里的汽车最高只准跑120公里，而且是每个瞬间都不准超过，人们还觉得有道理，这是为什么？“为了安全”，这是最冠冕堂皇的“硬道理”，但问题在于现行限速制度从安全角度来衡量以及综合其他角度来衡量是不是科学合理？这就是本文需要研究的问题。第三章 立法应是平均速度而非瞬间速度 1955-8-6颁布的新中国第一部交通法规城市交通规则中，就有机动车行驶速度的限制。当时每小时的最高行驶速度的规定是：小汽车、机器脚踏车50公里，无轨电车35公里，大客车、载重汽车、有轨电车30公里。1972-3-25颁布的城市和公路交通管理规则（试行）把最高时速提高到：小型汽车、摩托车60公里，大型汽车50公里，无轨电车、汽车带挂车、后三轮机动车40公里，方向盘式拖拉机20公里，手扶式拖拉机15公里。现行的道路交通安全法实施条例对机动车行驶限速的规定是，第四十五条：“同方向只有1条机动车道的道路，城市道路为每小时50公里，公路为每小时70公里”。第七十八条：“高速公路应当标明车道的行驶速度，最高车速不得超过每小时120公里，最低车速不得低于每小时60公里（第1款）。在高速公路上行驶的小型载客汽车最高车速不得超过每小时120公里，其他机动车不得超过每小时100公里，摩托车不得超过每小时80公里（第2款）。同方向有2条车道的，左侧车道的最低车速为每小时100公里；同方向有3条以上车道的，最左侧车道的最低车速为每小时110公里，中间车道的最低车速为每小时90公里。道路限速标志标明的车速与上述车道行驶车速的规定不一致的，按照道路限速标志标明的车速行驶（第3款）”。从上述规定看，立法中的限速应该是平均速度而非瞬间速度。理由是：其一，从理论上分析不可能是瞬间速度。因为汽车实际行驶不可能是匀速直线运动，如果用变化无常的某一瞬间的速度来认定某车在某条路上的行驶速度，是典型的以点代线，是不科学不合理的。其二，从实际上分析不应该是瞬间速度。因为汽车实际行驶中的情况千变万化，瞬间速度有些时候需要慢而有些时候需要快。比如会车的时候需要慢而超车的时候则需要快，在处理特殊情况时有时还会需要特别慢或特别快，在需要特别快的时候完全可能超过120公里/时的最高限速，而在需要特别慢的时候更可能低于60公里/时的最低限速，否则处理不下紧急情形。如果法定限速为瞬间速度，汽车行驶的灵活性将不复存在，换句话说根本无法行驶。其三，从逻辑上分析，如果限速是瞬间速度则导致立法自我否定和自相矛盾。以下述法条分析：“在高速公路上行驶的小型载客汽车最高车速不得超过每小时120公里同方向有2条车道的，左侧车道的最低车速为每小时100公里；同方向有3条以上车道的，最左侧车道的最低车速为每小时110公里”。显然，在立法者的头脑中是把汽车行驶当作匀速直线运动或者基本上当作匀速直线运动来假设的，把小型载客汽车的行驶设定在不得低于每小时100-110公里、不得高于每小时120公里的理想状态之内。因为在匀速直线运动的理想状态下，平均速度=瞬时速度。而在现实生活中如果要求任何一瞬间的行驶速度都不得低于每小时100-110公里、不得高于每小时120公里，则是根本不可能的、永远做不到的。因为实际行驶中超越前车时往往会高于每小时120公里，而礼让后车或避让障碍物时则往往需要低于每小时110公里、100公里，乃至50公里、20公里甚至5公里。此外，在同一部车同一路段的行驶过程中，还会得出既是车开快了（有的瞬时速度超高限）又是车开慢了（有的瞬时速度超低限）的自相矛盾的结果。第四，从法律后果上分析，将引出荒谬的结论：既然法定最高限速为120公里/时，无论任何瞬间超过即为违法，那么，所有设计和生产出来的时速超过120公里的汽车，均为非法设计和非法生产。要想使全民都遵章守法，只须下令所有的汽车设计和生产均不得超过时速120公里就万事大吉了，国家何苦还需要这么庞大的警察队伍和天文数字的财力设施去抓超速以维护交通秩序呢？但若如此，将被全球人笑掉大牙！第四章 执法全是瞬间速度而非平均速度然而，现实生活中的执法情况却完全颠倒过来了。众所周知执法中的限速手段，是使用道路交通技术监控设备中的测速监控设备（包括固定和流动两大类）来对行驶中的车辆速度进行监测记录，将数据输入指挥中心电脑，再经过筛选、整理制作出交通违法行为处罚告知书送达行为人，由行为人在限定期限内到指定场所接受处理、缴纳罚款。这类测速监控设备所监测记录的车辆行驶速度当然是瞬间行驶速度。这样的执法与立法是不一致的和矛盾的。这样的执法将产生前文分析的“如果立法是瞬间速度”所产生的种种不良乃至荒谬的后果。执法实践中也有例外：据媒体报道，有个别地方的交警部门在某些路段是按照平均速度来执法的。广西新闻网报道：为防止重特大交通事故再次发生，河池市公安局交警支队奇招笨招迭出在南丹六寨、都安高速公路出口设立固定刷卡点，对7座以上客车实行刷卡限速通行驾驶员登记完毕，从驾驶室拿出一张黄色的纸给交警检查。现场的交警告诉记者，“这张纸其实是安全行车限速记录卡，客车驶入收费站后，司机会收到这张卡。记录卡上表明了每一路段的用时，如果司机超过规定的时间，将被视为客车超速，司机也将被强制休息”。以“每一路段的用时”来计算是否超速，这显然是按照平均速度来执法（注3）。据了解，海南儋州市从市区到西线高速公路接口的部分路段，也是按照平均速度来执法的。类似河池市交警支队、儋州市交警大队这样的“奇招笨招”其实是“高招正招”，只可惜，这样执法的地方太少了。第五章 现行制度催生两个怪物一、电子狗（雷达测速预警仪）由于现行限速制度设计和执行中的种种弊端，导致了管理者与被管理者的诸多矛盾，使现实生活中的限速与超速逐渐衍变成为“猫捉老鼠”的游戏。首先衍生出的一个怪物就是电子狗（俗称），正名叫雷达测速预警仪，美名叫安全驾驶预警仪。太平洋电脑网在关于电子狗的一篇介绍中说：“对于多数驾驶者，超速是日常生活的一部分。借助各种手段，包括专业的电子设备来避免违规超速，几乎是被所有人认可接受的一件事。自上世纪七十年代在英国问世后，雷达测速预警仪已成为世界各地驾驶者必备的驾驶辅助工具”。“一套简单的测速预警仪就是一套雷达信号接收装置，就好像收音机接收FM和AM无线信号一样。交警部门将不定期的调整其雷达测速枪的频率，而预警仪厂家也在不停的发明新的预警仪以对付警察叔叔的挑战。过去50年来，全世界的交警部门就是利用这种雷达测试设备捕捉超速车辆。目前在中国大陆地区应用较多的则是K频和KA频雷达测速枪。最近，在欧美等国，交警开始采用一种激光测速仪来代替雷达测试仪。激光测速枪抓拍的时间极短，并且准确性极高，雷达测速预警仪不能对付。但是，手段还是有的，预警仪厂家的新产品就是激光防护罩”。 该篇文章还介绍说：“拥有或使用安全驾驶预警仪、激光防护罩等，在某些国家或地区，是违法的。有些地方要没收装置、甚至罚款。反对使用类似装置的理由是，这类装置将怂恿驾驶人员超速行驶，增加行车安全风险世界各地对使用雷达预警仪的法律规定是，合法使用的国家：匈牙利、印度、日本、以色列、意大利、美国、英国、俄罗斯、新西兰、罗马尼亚、中国等；禁止使用的国家：澳大利亚、巴西、比利时、德国等；部分禁止使用的国家：保加利亚、加拿大等”（注4）。中国是未公开宣布违法，采取默许的态度。善领公司生产的TT系列驾驶安全预警仪，还顺利通过了公安部安全与警用电子产品质量检测中心检测（公京检第0911347号）。但是个别地区（如浙江）通过地方立法予以禁止并没收（注5）。不管人们对电子狗以及激光防护罩等类产品（以下统称电子狗）的功过是非、合法非法如何议论、评价，一个不可否认的客观现实是：电子狗的出现和普及使用，最直接的社会后果就是，使以监测汽车瞬间行驶速度为主要执法手段的现行限速制度形同虚设、全面崩溃。1小时的行程假设有10个监测点，每个监测点只需花费半分钟来减速通过，其余55分钟就是司机们自由驰骋的天下！电子狗实际上的确起到了怂恿和放纵驾驶员超速行驶的作用。尽管执法者解释说，“电子狗能起到提醒驾驶员不要超速的作用，也是好事”，但准确说是“起到提醒驾驶员躲避测速仪的作用”。它使现行限速制度的设计者当初的愿望适得其反，现行限速制度不再是维护交通秩序和保障交通安全的工具，反而成了破坏交通秩序和影响交通安全的因素。 二、汽车电子限速器现行限速制度衍生出的另一个怪物就是汽车电子限速器。据电子工程世界介绍， 汽车限速器通常指在车辆超过限定速度后，通过车载电脑发出指令，强制控制车辆行驶速度的一种电子装置。该文说，“汽车限速器可以从根本上解决汽车超速问题，可极大地减少恶性交通事故，该装置推广应用，随着汽车消费品不断普及以及消费者安全意识的不断增强，汽车限速器在未来必将会有广阔的市场”（注6）。另据英国交通部的报告称,英国正在研究一种汽车自动限速系统,以减少车祸。该系统利用安装在公路沿途的速度监测器测定每辆汽车的行驶速度,并将此数据传给交通指挥中心的计算机。如果某辆车的行驶速度需要调整,中心计算机便发出指令,通过公路沿途的信号发射器发送给该辆车的车载计算机,使之自动控制行车速度（注7）。不管是哪一种原理，一句话，汽车电子限速器是强制控制车辆行驶速度的一种电子装置。现实中，各地区安装的汽车电子限速器类型不一，限速标准也不一。据媒体报道，江西已规定公路客车、旅游客车均应装置具有卫星定位功能的行驶记录仪，应装备限速装置，最高时速不得超过100公里；危险货物运输车、总质量大于12吨的货车最高时速不超过80公里（注8）。成都公交车装GPS限速40公里/小时，一旦超速 警报立即响起，如果司机不做调整，GPS系统会自动向公交集团监控室发送短信，公司以此作为对驾驶员惩罚的依据。有些路段，公交车一直保持在30公里/时左右的速度。根据市交委公布的2010年2月公交行业指标显示，成都市公交车车辆平均运行速度为12.8公里/时。市民抱怨太慢，认为这是浪费公共资源。因为公交限速后车辆运转时间被拉长，从而导致了在站台等候公交车时间更久，候车时间的增加又造成了候车人数积压，每趟公交车载客人数也更多、更挤，不仅没有对安全起到好处，反而成为新的安全隐患（注9）。成都市民的看法对汽车电子限速器的弊病做了很好的总结，这个怪物看来是要把人们引回到骑毛驴赶牛车的时代。然而，我们有的官员对12.8公里/时这样的运行速度却沾沾自喜，说：“这个速度远低于各项限速标准，说明了限速标准并非不合理安全才是第一的”。可见，认识思维产生的怪物远比科学技术产生的怪物要可怕得多。第六章 现行限速制度的弊端一、立法问题 （一）概念不明确，导致执法混乱。由于立法者在设计限速制度的时候是把平均速度和瞬间速度混为一谈的，把汽车行驶当作或基本上当作匀速直线运动来假设，没有考虑到现实生活中的路况与理论标准路况的巨大差异，也没有考虑到汽车行驶中所遇的实际情况千变万化，以致在法条中并未明确所限的速度是瞬间速度还是平均速度，导致执法中的管理人和管理相对人也普遍认为管理限速指的就是瞬间速度，以致造成执法中的种种混乱。这种立法上的严重缺陷是当今世界上大多数国家都普遍存在的。（二）最低限速脱离实际，无可操作性。由于生搬硬套外国的某些规定，和把现实生活中的路况理想化为标准路况的原因，一些限速条款脱离实际，没有可行性和可操作性。最典型的是高速公路的最低限速规定。现行规定是：“同方向有2条车道的，左侧车道的最低车速为每小时100公里；同方向有3条以上车道的，最左侧车道的最低车速为每小时110公里”。由于标准太高，该法条不管是指的平均速度还是瞬间速度，都是不可执行的。现实生活的执法中没有任何一个交警部门执行过这条法律，也没有谁有办法和能力执行这条法律。立法的这个缺陷造成的后果就是，真正的低速行驶、超低速行驶成为家常便饭，还经常霸着超车道走，而交警无法对这种违法行为实施有效监控和处罚，形成严重的安全隐患。 （三）不够具体明确，覆盖性存在缺陷。由于现行限速制度没有区分白天和晚上，对不同道路、不同路况，不同车型的区分也不够具体明确，所以不能做到覆盖所有情况，存在覆盖性差的缺陷。二、执法与处罚问题（一）不科学不合理，制造了大量的错案。因为立法上的限速应当是平均速度而不能是瞬间速度，而立法上的概念却不明确，导致现实生活中按瞬间速度执法与处罚。如前所述，这种执法与处罚是极其不科学不合理的。从严格法治的角度说，现实生活中按瞬间速度超速所给与的处罚，除极个别的案件如对飚车案的处罚之外，绝大多数超速处罚都是错案。因为执法是按瞬间速度监控与处罚，而且驾驶员往往又不知道何时被监控与处罚，造成驾驶员心理经常处于恐慌状态。有一位驾驶员曾诉苦说：“现在我们每天都生活在白色恐怖之中”。所谓“白色恐怖”是因为监控抓拍的闪光灯为白色。我姑且把它称为“白色（闪光）恐怖”。公路上特别是城市道路密密麻麻的监控设备，有看得见的，有隐蔽起来看不见的，还有流动的（安装在汽车里）。稍不留神甚至是无法留神就被雷达测速枪或激光测速枪“打一枪”，防不胜防。没有安装电子狗的车，驾驶员往往不知道什么地方有测速枪和摄像头，也不知道正在走的路段限速标准到底是多少，每个路段的限速标准也是五花八门、变化莫测，经常低得让人想象不到。驾驶员以为在正常行驶，突然，闪光一亮，驾驶员的心“咯噔”一下，这个月的工资又少了200元。有的时候并没有闪光，也被抓拍了（可能是测速枪的型号不同），驾驶员根本不知情。多数乃至大多数驾驶员都经常吃罚单，每年少则几百元，多则几千元，还有的上万元。对工薪阶层来说已经难于负担。所以，给驾驶员心里造成极大的压力和恐慌，随时被“白色（闪光）恐怖”笼罩。即使是安装了电子狗的车，由于雷达测速设备多达几十种，其频率范围跨度很大，一旦与所遭遇的雷达测速枪频率不同，电子狗就侦测不到而存在“漏网之鱼”。所以，不管是安装了还是没有安装电子狗的驾驶员，都必须一边开车一边随时分心留神搜索监控设备。这与驾驶车辆注意力必须高度集中、不能分心不仅是矛盾的，而且是危险的。特别是在驾驶员需要处理情况如会车、超车、避让行人或其他障碍物的时候。所以，现行限速制度不但对交通事故发生率起不到遏制作用，相反已经成为引发交通事故的“隐形杀手”。（二）手段与目的颠倒，高涨的交通违章率。对于人民内部矛盾来说，“处罚是手段而不是目的”。这是人所共知的公理。1955年的城市交通规则，对交通违法行为的处罚是这样规定的：“第五十五条 对违犯本规则的人，公安机关有权按情节作下列处理：（一）违犯本规则情节轻微，尚未发生事故，一般给予批评教育；（二）违犯本规则情节严重或发生事故，应根据情节轻重，分别给予警告、罚款、扣留驾驶执照、拘役处罚；（三）因违犯本规则发生严重事故，需受刑事处罚时，移送人民法院或人民检察院处理”。这部新中国首部交通管理法规，其中的“情节轻微，尚未发生事故，一般给予批评教育”的处罚原则是多么的深得人心。现行的交通安全法第八十七条第二款规定：“公安机关交通管理部门及其交通警察应当依据事实和本法的有关规定对道路交通安全违法行为予以处罚。对于情节轻微，未影响道路通行的，指出违法行为，给予口头警告后放行”。尽管立法的变化，把“尚未发生事故，一般给予批评教育”改成了“未影响道路通行的，给予口头警告后放行”，但是处罚原则和立法精神并没有改变。然而，在现实生活中对超速行为的处罚，众所周知都是“超速50%以下罚款200元，超速50%以上罚款1000元”的结局。有些部门为了“创收”，还发明了隐蔽执法、钓鱼执法等等花样，甚至由公司投资购买与安装监控设备，然后与交警分成罚款，把行政处罚变成了商业行为。统计数字显示，全国被处罚的交通违法行为主要是处罚超速，个别地区达到处罚总数的50%。现行的限速制度执法已经远离了处罚原则和立法精神，“处罚是手段而不是目的”这句名言已经反其道而行之了。 在这种手段与目的颠倒的执法中，出现了不少稀奇古怪、不可思议的个案。搜狐网以电子眼岂能成为编外罚款机报道：记者在西城区真武庙路头条西口见到了因在同一地点105次违章而被罚款1.05万元的菜农杜宝良，他常开车到附近的小区里卖菜，不善言词，甚至有些木讷。他望着高高的摄像头感到茫然，对他如何违的章根本不知情。这名受罚者不仅要交纳1万多元的罚款，而且要搭上时间和金钱，重新回驾校学习，重新申领驾照。不仅一年的工钱白挣了，而且谋生的手段也没有了，还不知道要花多长时间、多大代价才能重新上岗。处罚是不是有点过分呢？记者不仅想到了古代“不教而诛”这个遭到大众谴责不良执政行为的成语（注10）。广东東莞洪梅交警大队截获了一辆广本小汽车，这辆車在两个多月的时间里违章407次，其中闯红灯124次，超速283次。不少次数是超速50-100%以上，在限时速为60公里的望沙公路梅沙路段最高时速竟然达到144公里。估计这辆车交通违章总罚款将近20万元。即是说单是罚款本金就已经超过这辆车的价值了（注11）。据统计，2011年上半年，全国共查处交通违法1.71亿起，与去年同期相比，增长43.2%。共处罚交通违法1.26亿起，占查处总量的73.9%，其中罚款处罚1.19亿起，占处罚总量的94%。在查处的交通违法中，机动车超速2403.7万起，占全国处罚总量的19%，占交通违法总量的35.1%。其中，机动车超速50%以上交通违法144万起，占处罚超速行驶总量的6%。处罚小型、微型载客汽车8086万起，占处罚总量63.9%。在城市道路上处罚交通违法数量超过50%。使用监控设备查处交通违法6841.7万起，与去年同期相比，增长40%，占上半年查处总量的46.4%。受处罚驾驶人年龄和驾龄相对集中：全国共有2562.4万驾驶人被处罚，占驾驶人总量的11.4%，与去年同期相比，增长32.3%。从年龄看，主要集中在30岁至50岁之间，占总量的69%。从驾龄看，驾龄在1至8年的相对多，占总量的56.3%（注12）。这是2011年上半年的数据，我未查到全年的。若全年翻番并按前述同期增长43.2%计算，全年查处交通违法应在4亿起以上，其中罚款处罚应近3亿起，机动车超速处罚应近6000万起，全国共有6231.76万驾驶人被处罚，占驾驶人总量的27.7%！ 北京市是全国汽车保有量最多的城市，也是交通违法行为处罚最严的的城市之一。中央电视台央视国际网曾以“第一时间，第一关注”报道：据北京市交管局统计数字显示，去年（2006）前十个月北京每1000个司机里，就有996个人有违章记录。北京市没有违章纪录的车辆共有1.1万多辆，只占北京282万辆车的千分之四。这么高的违章率，究竟是什么问题造成的呢（注13）？ 继2005年北京市交通违章罚款总额达到14亿之后，2006年的交通违章罚款接近20亿元（年增长率达42.85%）。如此高的增长率，把GDP和财政收入增长数字都比下去了（注14）。古语道：“法不责众”。意思是指当某项行为具有一定的群体性或普遍性时，即使该行为含有某种不合法或不合理因素，法律对其也难予惩戒。法不责众是制定法律的一个原则，制定法律的最终目的是让人们不去犯法，而不是等他人犯法后再去惩罚。法律贵在具有可操作性，令易行，禁易止。如果所立之法大多数人都做不到，说明所立法律本身有问题！需要修改。在法制健全的国家内，永远不应该更不可能出现“法责众”的情况（注15）。因为一部法律执行的正常后果，只应该惩罚少数或者极少数的违法者。如果一部法律执行的后果，惩罚了多数或者大多数甚至像北京市那样惩罚了99.6%的管理相对人，那么，这样的法（包括立法和执法）到底是良法还是恶法，难道还不值得考量吗？（三）严管重罚，严峻的交通形势并未改变。 近十年来，我国每年发生的交通事故为20-60万起，死亡人数6-10万人，居世界前列（2006年之前世界第一，2007年之后让位于印度）。仅管每年间有升有降，但是我国的交通安全形势极其严峻是毋庸置疑的。由于如此严峻的交通安全形势，导致人们“谈车色变”，导致作为社会管理者的政府特别是交通安全行政管理机关承受巨大的压力。于是，“严管重罚”成了治理交通的公认的方针。严管重罚已经实施多年，实施的过程中，政府投入了巨大的财力、物力、人力，庞大的交通警察队伍忙得疲于奔命千辛万苦，在全国的公路网上设置安装了大量的交通监控设备，目的是把高涨的事故发生率控制下来。以海南东线高速公路为例，250.48公里共设置了41处交通技术监控设备（双向为82处），其中固定测速监控设备18处（双向为36处），平均每13.9公里正反向各设置1处。按此比例，全国约8.5万公里高速公路设置交通监控设备约2.78万处，其中固定测速监控设备约1.22万处。如果加上城市道路的密密麻麻的交通监控点，全国约405.54万公里的通车公路设置的交通监控设备，那就是天文数字了。然而，严管重罚方针实施的结果，除了上节中介绍的惊人的处罚数据与比例之外，高涨的交通违章率并未降下来，交通事故的各项指标近两年反有上升趋势，严峻的交通安全形势并未获得改变。这就迫使我们不得不思考：仅仅靠严管重罚不靠科学管理能解决问题吗？我们的制度设计本身有没有问题？比如现行的行驶限速制度存在的前述诸多缺陷，越是严管重罚岂不是越适得其反吗！第七章 现行限速制度能遏制交通事故发生率吗一、客观形成的恐惧-谈车色变1926年以前，贵州尚无公路。当年6月，周西成任贵州省主席，首倡修公路。1927年6月，周西成从广西购进美制雪佛兰小轿车辆，水运至三都，车辆拆散，抬至贵阳。省政府发出的第一个交通布告，内容是：“汽车如老虎，莫走当中路，如不守规则，死了无告处”。这张“前无古人，后无来者”的布告把汽车和老虎形象地联系到了一起（注16）。古人“谈虎色变”，今人“谈车变色”。当代，每年死于公路交通事故的人数在120万左右，中国约占8%。自从有汽车以来，全球死于公路交通事故的人数在4000万左右，中国至八十年代以来已经有几百万人死于车祸，伤残上千万人（注17）。以致有人统计，人类社会的四大杀手：战争、疾病、交通事故、两性关系，交通事故位居第三。人们对交通事故自然形成一种客观上的恐惧心理，但是全人类似乎还没有找到有效控制交通事故的灵丹妙药。于是“慢点开！”便下意识地成为人们对付这种恐惧的唯一法宝。然而，事情并非如此简单。首先，交通事故的成因是复杂的、多方面的，一个“慢”字不能解决问题。许多交通事故就是在“慢”的情况下甚至是在“停”的情况下发生的；“快”也不等于就和事故划等号，如果能划等号，全人类绝对不会设计和生产“快”的汽车。其次，“慢”与现代交通运输的目标“快捷安全”本身是矛盾的，没有“快”也就没有现代交通运输业，也就没有现代经济和社会文明的高速发展。二、传统认识的误区-十次肇事九次快“十次肇事九次快”这句话是长期以来交通管理的名言和金科玉律。事实果真如此吗？我们还是先看看统计数据：“根据法晚记者的统计，2011年，全国发生一次死亡10人以上(含10人)的特大交通事故有25起超载是引发事故的首要原因，达到56%；第二大“元凶”为超速行驶，比例为24%。长途运输疲劳驾驶最危险，发生在下午2到6时这个时间段的事故占事故总数的44%，一个哈欠可能就会让方向盘失控，一个瞌睡可能就招致措手不及，一个小小的恍惚可能就会引发一场大灾难”（注18）。从其他多个统计资料看，交通事故原因中因超速所占比例一般也都在20%上下。就算按照一般统计数据看，“十次肇事九次快”这句话也太不准确了，应更正为“十次肇事两次快”。但是这还并非是事情的实质。更重要的是这里面有一个被人们忽视了的问题：超载、超速只是表象而非实质，只是矛盾的一个方面而非主要方面。前述法晚记者分析的事故原因中，有一个“最危险”的重要原因是疲劳驾驶。这个疲劳驾驶与超载超速是交叉关系而非并列关系。即不是非此即