中国住房制度改革与变迁.doc

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中国住房制度改革与变迁
作者：陈杰  时间：2012-04-13  
　　今年恰是邓小平1980年关于住宅问题讲话发表30周年，该篇讲话是新中国城镇住房制度从福利制度向市场化改革启动的关键标志，奠定了其后近二十年间中国房改政策的基本思路，显示了伟人的超凡预见性，至今仍对我们认识住房问题有深刻的启迪。为此在今天纪念这篇讲话，仍富有重要的现实意义。
　　住房所特有的“双重属性”，决定了它既是社会民生福祉最关键实现环节之一，也是国民经济建设的最重要组成部分之一。另一方面，城镇住房制度改革是我国改革开发之后城镇诸项改革中最先酝酿、也是最先启动的改革，但也是进程最曲折、反复最多，但又是改革最彻底、最市场化的一项改革，所取得的成就某种意义上是非常丰硕的，但当前争议又是最多的。所以，研究中国这30年来城镇住房制度改革与变迁的历程，可以获得的信息是非常丰富的。
　　本文提出住房事业这个概念，是希望以此来涵括住房制度、住房建设、住房市场、住房政策(包括住房保障)这几个高度相关但又相互区别的内容，从而可以对住房问题做一个宏观整合的分析与思考。
　　以下本文先按照历史顺序对1980年住房事业的发展与制度变迁做一个全景式概括描述，然后再反思1980年房改以来在住房问题的根本经验与教训，以此展望未来可能的发展愿景和提出必要的政策建议。
　　一、历史背景：改革前的中国住房事业？
　　新中国建立之后，在意识形态上采纳马克思、恩格斯等共产主义(社会主义)社会改造学说，而如不少学者指出，马克思和恩格斯是明确反对工人阶级拥有自己的个人资产，尤其包括住房。如恩格斯在《论住宅问题》中认为，对于(德国大城市)工人说来，如果让他们有自己的房屋，把他们重新束缚在土地上，那就是破坏他们反抗工厂主压低工资的力量。他这样写到：“工人必须负起沉重的抵押债务，才能得到这种住所，于是他们就真正变成了资金主人的奴隶；他们被束缚在只好同意接受向他们提出的任何条件”。为此，新中国政府对住房问题策也无可避免地受到这些观念的影响。
　　1956年1月18日，中共中央提出对城市房屋私人占有制的社会主义改造是社会主义改造的一个组成部分。1958年底城市私房改造基本结束，1964年7月政府正式宣布私人租赁性质的住房关系基本不再存在了，1978年我国城镇住房中74.8%为公有住房。
　　由于公房制度长期实行无偿分配和低租金的福利体制，住房的投融资机制被严重扭曲。1952-1978年中国包括农村住房在内的住房总投资仅占同期基本建设投资的7.5%，仅占GDP的0.7%。住房投资严重不足导致1970年代末全国主要城市都面临住房严重短缺。1978年城市住宅面积为14亿平方米，人均居住面积由1950年的4.5平方米下降到3.6平方米(人均建筑面积6.7平方米)，缺房户869万户，占当时城镇总户数的47.5%。
　　改革开放意味着国家重心向经济建设的转移，同时也要求劳动力的解放，这些都宣告福利住房制度不改不行了。某种程度上，住房制度改革是我国城市诸项改革中最先酝酿、也是最先启动的。

图1：1950-1978中国住房投资
二、1980年之后中国住房事业的发展？
　　2.1.邓小平1980年关于住宅问题的讲话及其背景
　　1978年9月，中央召开的城市住宅建设会议传达了邓小平关于住房问题的一次谈话，大体精神是：解决住房问题能不能路子宽些，譬如允许私人建房或者私建公助，分期付款，把个人手中的钱动员出来。
　　1979年第18期《基建调研》杂志发表了哈尔滨住宅建设总公司《关于住宅商品化生产的设想》一文，公开提出了“住宅也是商品”的观点。1980年1月第二期《红旗》发表苏星的《怎样使住宅问题解决得快些？》一文，论证住宅是个人消费品，而且是商品，私人购房与社会主义公有制并不矛盾。此文一石激起千层浪，自此，我国理论界和实际工作者开展了关于住宅属性、房租等问题的大研讨。
　　然而住房问题涉及面非常广，中国房改的真正启动还要来需要更大的推动力量。1980年4月2日，邓小平同胡耀邦等领导讨论长期规划问题，在谈到建筑业和住宅问题时，小平同志作了重要指示：
　　“城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清。住宅出售以后，房租恐怕要调整。要联系房价调整房租，使人们考虑到买房合算，因此要研究逐步提高房租。房租太低，人们就不买房子了……将来房租提高了，对低工资的职工要给予补贴。这些政策要联系起来考虑。建房还可以鼓励公私合营或民建公助，也可以私人自己想办法。”
　　这个就是著名的、具有历史意义的《邓小平关于建筑业和住宅问题的讲话》。最初是1980年4月13日全国基本建设会议期间，由时任国务院副总理姚依林向大会口头传达。6不久，1980年6月中共中央和国务院批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》正式提出实行住房商品化政策，允许“准许私人建房、私人买房、准许私人拥有自己的住房”，这是对建国后把住房看作福利品的传统观念的一次重大颠覆。从此，住房制度改革在各地逐步展开。
　　恰如1991年6月7日《国务院关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》(国发[1991]30号文)所说，“我国城镇住房制度改革，自从邓小平同志1980年提出出售公房，调整租金，提倡个人建房买房的改革总体设想以来，逐步在各地展开”，邓小平同志这次谈话对中国住房事业的历史功绩已经载入史册。
　　2.2.中国住房制度改革历程1980-2010
　　从住房制度改革角度来说，可以把1980-1987年看作福利住房制度的破冰时期、1988-1997年为福利住房制度与市场化住房制度并存的双轨制时期、1998年至今为市场化住房制度主导时期。
　　2.2.1. 1980-1987的福利住房制度破冰：地方局部实验性增量改革
　　中国最初开始的住房改革跟英国1980年代的市政住房私有化运动、前苏联和东欧转型经济国家1990年代的公房私有化浪潮有很多类似之处，都是政府力图在最短时间内甩掉福利住房这个沉重的财政负担。
　　其中1979-1981年曾尝试以成本价进行售房。种种因素导致这次试验效果不佳，整个试点改革期间也仅售出3000套住房，出售的新建住房只约是同期新建住房的两千分之一。1982-1985年开始试行“三三制”售房。由于个人只需付出三分之一，1982-1985年间累计出售公房1092万平方米。81984年六届全国人大的政府工作报告中提出，城市住宅可以“推行商品化试点，开展房地产经营业务”。无房户或住房困难的职工对购房的兴趣和表现出来的经济潜力，让政策制定者感到鼓舞。
　　但补贴售房改革让地方政府和单位背负上过重的财政负担，同时公房的低租金制度，租买比价不合理，也使得公房体制内人们对自购住房兴趣不高；售房对于住在公房且住房条件较好、租金低的人来说，有损其利益，他们表示不满和反对。因此，在各方的不满声中，补贴售房试验在1986年3月被叫停。
　　1986年试点售房实验受挫，诚如邓小平1980年4月关于住宅问题的讲话已经预见性提到“房租太低，人们就不买房子了”。为此决定，中国房改的中心从单纯推动售房转移到推动租金改革，希望“以租促售”。1986年，国务院住房制度改革领导小组提出了“提高工资、变暗补为明补、变实物分配为货币分配、以提高租金促进售房”的整体房改思路。在这时候，住房分配已经从实物分配转为有了部分货币型分配的内容。
　　然而，总体上，在住房投资资金来源上，依然沿袭传统的依靠国家与单位积累资金的筹资机制。据测算，1978年各类住房补贴为47.2亿，相当于职工收入总额的7%，国民生产总值的1.3%。1988年住房补贴总额为583.7亿，相当于职工收入总额的16%，国民生产总值的4.2%。如果把政府和企业提供的住房补贴加入，当时中国居民实际的住房消费支出要占到家庭收入的27%和家庭支出的　29%。10这表明，当时中国仍然存在住房极度短缺与住房过度消费并存的局面，而且某种程度上住房短缺正是由于住房需求因为不受住房支付能力约束而导致的住房过度消费造成的。整个1980年代，各级政府与单位对城镇职工给予的住房补贴平均为国民生产总值的3.17%，加上城镇住房建设投资，合计占国民生产总值的13.86%。这个期间唯一主要变化是，提供住房福利的责任更多地从国家转向企业，国有企事业单位的自筹资金占到城镇住房建设投资的60-70%，这对企业来说是很大的负担，严重制约了经济发展。福利住房分配制度在1980年代继续延续和扩张，公房出售和提租这些改革措施，不但不能从根本上解决住房危机，反而还扩大了原来的不公平。

表1:1985年我过城镇住房普查情况

表2：中国城镇职工家庭消费支出结构1964-1988（%）
2.2.2. 1988-1997的双轨制住房制度：全国性房改

　　这个时期，中央政府在住房补贴上的负担急剧增加，1988年住房补贴总额为583.68亿元，是1978年47.15亿的11.4倍，而当年国家财政收入总额不过才2587.82亿元，财政赤字是80.49亿元，可见住房补贴对国家财政形成巨大压力。在这个背景下，中央政府有很强烈的动机在全国范围尽快实行去补贴化的房改。为此连续发动了两轮全国性房改。
　　但旧的福利住房体制的惯性十分巨大，改革自身目标上也比较局限，对房改的指导理论存在一定偏差，再加上社会经济和收入分配等方面综合配套制度没有同步发展，这样福利住房制度依然占据主体，但同时新的由市场化机制提供的商品住房也在夹缝中旺盛生长。由此中国城镇住房进入了双轨制时期。
　　就房改而言，这期间中央政府不再主动作为创新制度的供给者而出现，而是鼓励地方政府发挥主观能动性和创造性来进行政策创新。如北京1991年1月房改方案的基本思想是“售房起步、带动提租、优惠售房、小步提租不给补贴”，1990-1993年共售出公房14万套，价值17亿元。
　　1991年，第二波的全国性房改开始。当年6月国务院发布《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》(国发[1991]30号)，提出了分步提租、交纳租赁保证金、新房新制度、鼓励集资合作建房、住房投资多样化、公房以产权形式出售等多种形式推进住房制度改革的思路。
　　这一阶段房改体现“以售带租”的特点，房租加速上调。但由于1992年之后经济过热，房地产投资过度，房价高涨，带来政府的住房补贴严重不足，房改难以推进。同时，1993年各地又一次出现低价出售公房的风潮，售出公房300万平方米，平均价格仅为130元/平方米。这显然违反了中央对房改的期望。1993年底国务院叫停公房出售，1994年初停止审批地方性房改方案。以售带租的房改也到此宣告终结。此后房改总体进展缓慢。
　　2.2.3. 1998之后的市场化住房制度：住房市场的兴起与住房保障
　　住房市场的兴起
　　1997年亚洲金融危机的突然袭来，给中国住房改革突破提供了一个意外的契机。为了应对危机，扩大国内需求，把房地产业尽快培育成为新的经济增长点已经成为中央政府的共识，而这就要求城镇住房制度的完全变革，必须将与计划经济相适应的实物福利分配的住房制度彻底逼入死角，扫除其残余势力，才能让商品住宅房地产业找到足够的发展空间。
　　1998年是中国住房制度改革和住房事业发展历史上历史性的一年。1998年7月《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[1998]23号)明确提出停止住房实物分配，逐步实现住房分配货币化的目标，这促使城镇住房制度改革真正触及核心，职工和企业之间的住房纽带被切断，为彻底告别旧的福利分房制度创造了条件。中国住房制度由其进入了全新的市场化时代，住房供应机制与体系为之发生翻天覆地的变化。
　　2003年全国首次房地产工作会议召开，首次提出房地产业对国民经济的支柱产业作用。会后，8月12日国务院下发《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发[2003]18号)，认为房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业，明确提出要保持房地产业的持续健康发展。
　　由于住房全面市场化后主要大城市房价上涨过快过猛，2004年后相当长的时期内，中国的住房政策主要围绕如何抑制商品房价格而展开。但值得注意的是，之后的文件再也没有出现“住房制度改革”的字眼。这表明我国住房制度已经进入市场化时代，政府的住房政策着眼点已经从微观的住房实物生产与分配转到宏观的市场调控。
　　住房保障
　　1998年7月标志性房改文件(《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》国发[1998]23号文)提出不同收人家庭实行不同的住房供应政策。该文件强调“建立和完善以经济适用房为主的住房供应体系”，但这个“供应主体”事实上没有实现过。2003年8月《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发[2003]18号文)中，经济适用房由“住房供应主体”改为“具有保障性质的政策性商品住房”，而“住房供应主体”被商品房所替代。
　　2007年8月13日，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发[2007]24号)把对城市低收入家庭的住房保障正式提升为住房政策的主要内容，在住房制度中将住房保障与住房市场相并列。
　　2008年以来的中国住房政策可以说住房保障与住房市场调控相交织，住房市场的发展更注意民生的需求，在国际金融危机冲击的背景下住房保障也被赋予“保增长、促民生”的双重含义。2009年6月住房与城乡建设部公布《2009-2011年廉租住房保障规划》，宣布从2009年起到2011年，基本解决747万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题。2010年国务院工作报告中就提出了大力发展公共租赁住房。由住房城乡建设部等七部门联合制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》于2010年6月12日正式对外发布。由此，中国公共住房体系进入一个新时代。
　　2.3中国住房制度改革的成绩
　　有学者认为，中国政府在住房改革方面最初有三重预期目标，最低目标是摆脱包袱，实现减轻财政负担；中层目标是改变住房的投融资结构，加快住宅建设；远期目标是建立一个与社会进步尤其劳动力自由流动相适应的住房体系。但在1998年后，住房改革就有了更直接的目标和动力，即把住宅房地产业打造成支柱产业，新的经济增长点，带动其他产业的发展。以下我们就通过这些维度来审视中国住房制度改革所取得的成就。
住房供应
从城镇住房供应量来看，1978年之前年均竣工面积仅有0.18亿平方米，1980年全国城镇竣工住房面积为0.92亿平方米，2009年则达到8亿平方米，是1980年的8倍多。2004年以后城镇住宅每年竣工量在500-600万套左右，相当于城镇地区每千人年新增住宅10-12套，达到发达国家住宅建设最高潮时期的水平。没有城镇住宅的商品化和市场化进程，这么大的供应增长量是难以想象的。2009年城镇竣工的8亿平方米住宅中，5.96亿平方米为房地产开发企业提供的商品住宅，竣工商品住宅套数555万套，城镇住宅商品化率从1991年的20%上升到2009年的75%。

图3：中国城镇住宅建设与人均住房面积1978-2009
住房存量与人均住房
高速增长的住房供应使得中国初步摆脱了住房的绝对短缺。1978年城市住宅存量面积仅为14亿平方米，1999年末则为41.7亿平方米，2006年末达到112.9亿平方米，是1978年的8倍多，较1999年也为其2.7倍。
从城镇人均住房建筑面积来看，1980年为7.2平方米，2008年达到28平方米，是1980年的4倍。其中1980-1997年每年平均增加0.5平方米1998年以来每年平均增加近1平方米。根据《2005年城镇房屋概况统计公报》，2005年全国城镇户均住房建设面积83.2平方米，户均成套住宅0.85套。城镇成套住宅建筑面积86.84亿平方米，住宅成套率为80.64%。
住房消费行为与住房资产的形成
随着房改的深入，城镇居民逐渐接受从市场上去购买住房的住房消费行为。1986年全国商品住房销售只有1835万平方米，其中个人购买的更只有14%。1998年商品住房销售面积1.08亿平方米，其中个人购买比重为72%。2003年后商品住房销售中基本都是个人购买，年均销售商品住宅面积达到6亿平方米以上。
个人购买住房成为主流后，住房私有率大大增进。1995年时候中国社科院抽样调查显示，城镇住房产权结构仍以公房为主，占到57%(其中单位公房占到46%，其他公房占到11%)，私房比率为43%。而根据《2005年城镇房屋概况统计公报》，2005年全国城镇住宅私有率提高到　81.62%。
房改后住房资产开始成为城镇居民的重要资产，而且迅速成为最主要的资产。根据国家统计局城市调查总队《首次中国城市居民家庭财产调查总报告(2002)》，在2002年城市家庭财产的构成中，房产平均价值为10.94万元，占家庭财产的47.9%。另根据社科院的同期调查，我国城镇家庭居民人均净财产中4.61万，而房产价值就有2.97万，占到64%。

图4：中国城镇住宅销售情况1986-2009
融资渠道的革新
从住宅投资资金的来源上来看，到1997年商品住宅投资已经占到城镇全部住宅投资的51.7%，占一半以上，而当年房地产开发企业资金中来自国家预算内的比重已经只有0.3%。由于这个来源实在对商品住宅融资作用太小，2005年后国家统计局停止发布相关数据。1997年以来商品住宅融资的最大变化是，外资的比重显著下降，从1997的12%到2009的0.83%，已经微不足道。同期，随着信贷金融市场的建立，来自国内银行的直接贷款与间接贷款(以期房的个人按揭贷款形式等)越来越成为房地产开发资金的主要来源，如今要占到60%以上。

图5：中国城镇房地产开发企业融资结构1997-2009

房地产业的发展及其作用
市场化改革给住房开发注入了广阔的资金来源。1986年全国城镇房地产投资总额仅101亿元，只占全社会固定资产投资的3.24%，而2009年投资为3.6万亿元(其中商品住宅投资为2.56万亿元)，占全社会固定资产总投资的16.11%，占GDP的10.8%(住宅投资比重为7.64%)，成为拉动国民经济的重要力量。房地产业的年增加值在1978年时仅为80亿元，对GDP的贡献只有2.19%，到了2009年，房地产业增加值为18655亿，对GDP的贡献度上升到了5.48%。
1986年全国房地产开发企业仅1991家，1999年达到21286家，到2008年已发展到87562家，2009年因为国际金融危机的冲击产生行业整合，企业数下降10%，为80407家。在数以万计的房地产开发企业中，民营或股份制企业从1997年的30%发展到2009年的86%，国有企业从32%下降到5%，集体企业从16%下降到1.7%，港澳台和外资也分别从原来各自的10%左右下降到4.5%和 2.6%。
房地产业的快速发展还体现在从业人员数量的大量增加。全国房地产业从业人数在1985年时仅为36万人，占当时城镇就业人数的0.28%，到2009年则发展为191万人，为城镇就业人数的1.5%(北京更高达4.87%)，直接增加了150多万个城镇就业机会。还直接拉动了建筑业、家具业等数以千万计的就业岗位。

图6：中国房地产投资及其占固定资产投资和GDP比重1986-2009
对劳动力流动的影响
福利分房制度的打破还使城镇居民对住房与就业都有了更多选择余地。在福利分房制度下，职工获得住房的主要(甚至可以说是唯一)途径是单位按职级、工龄等因素计划分配的公房，一旦离开原就职单位，住房也要交还原单位，这使得城镇居民在职业的选择以及再选择上面临极大的束缚。市场化改革则使居民打破了这种束缚，新建商品房市场、二手房市场以及租房市场规模的不断扩大使得人们能够更容易地找到合适的居住用房。于是，在不同地点，甚至是不同城市之间的职业选择变得更为自由。因此，城镇住房制度的市场化改革增强了劳动力市场的灵活性，由于职业与人口的流动变得更为容易，劳动力资源配置的效率得到了提高。尤为值得一提的是，正是租房市场
的发达才使得大量来自于农村地区的劳动力能够在城镇找到合适的居住地，城镇地区也因此而拥有了充足的劳动力供给源源不断地满足当地工业的发展。（未完待续）
来源:共识
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