坚持运用“制度加科技”预防腐败.doc

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坚持运用“制度加科技”预防腐败

“制度加科技”预防腐败工作，是近几年来我们根据党的十七大提出的“三个更加注重”的要求，从上海实际出发，针对土地出让、政府采购、工程建设、行政审批国企改革等腐败现象易发多发的重点领域和群众反映强烈的突出问题，按照“权力在阳光下运行，资源在市场中配置，资金在网络上监管”的工作思路开展的一项创新实践。在十七届中央纪委五次全会上，胡锦涛总书记提出要“逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系”和“高度重视现代科学技术尤其是信息技术在反腐倡廉建设中的作用，把科技手段融入制度设计之中，不断提高反腐倡廉工作科技含量”要求，进一步坚定了我们开展试点探索、扩大试点成果的信心，“制度加科技”预防腐败试点工作从此进一步深化，在工作领域上不断拓展，在理论、实践和制度建设等方面均取得了一定成果，得到了中央领导的肯定，被写进中央纪委六次全会工作报告在全国予以推广。我们在实践中感受到，“制度加科技”体现了时代发展趋势和上海城市特色，符合中央和市委要求，符合反腐倡廉建设的特点和规律，正在形成具有上海特点的预防腐败工作体系，已成为预防腐败工作的有效武器。
　　“制度加科技”预防腐败的要义
　　运用“制度加科技”理念和方式，坚持将信息网络技术等现代科技和精细化管理、闭环式管理等现代管理方式融入对权力运行监督制约的制度设计和管理流程中，改革原有权力运行的模式，进一步加强对权力的监督与制约
　　“制度加科技”以规范权力运行为核心、强化制度执行为关键、运用现代科技为支撑，将有关制度演化为工作流程，固化到系统程序，确保权力运行“大小有界公开透明、网上留痕、全程受控”。我们采取纪检监察机关主推、职能部门主抓的方式，项目化推进“制度加科技”预防腐败工作，正在构建一个纵向贯通市、区（县）、乡镇、村居，横向涵盖行政审批、行政执法、资源交易、资金监管等重点领域和关键环节的预防腐败工作体系，力求形成一整套用制度管权、按制度办事、靠制度管人的有效机制，最大限度减少制度漏洞，提高反腐倡廉建设的科学化水平。
　　廉政风险防控是“制度加科技”的基础和前提。我们运用“制度加科技”理念和方式，针对各项业务工作中的职责设定、流程设计、制度安排、权力设置等要素，运用现代科技特别是信息技术，把反腐倡廉的措施和要求，渗透到权力结构和权力运行的各个环节之中，通过评估风险等级、梳理权力清单、规范权力运行，对可能诱发腐败问题的部位，有针对性地采取措施予以防控，把反腐倡廉建设融入业务工作全过程，既体现权力运行的高效、快捷，又体现对权力运行的监督、制约和风险防控，积极构建精细化、规范化、科学化的廉政风险预警防控管理体系。
　　制约和监督权力是“制度加科技”的核心。我们运用“制度加科技”理念和方式，坚持将信息网络技术等现代科技和精细化管理、闭环式管理等现代管理方式融入对权力运行监督制约的制度设计和管理流程中，改革原有权力运行的模式，进一步加强对权力的监督与制约。比如，开展了行政审批清理工作，加大行政收费清理力度，推进目录管理、业务手册、办事指南、网上审批、数据共享、电子监察“六位一体”的行政审批标准化建设，努力建立健全结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。
　　完善制度是“制度加科技”的关键。我们运用“制度加科技”理念和方式，在制度的设计、执行和完善中充分考虑科技因素，开展制度的廉洁性评估，增强制度设计的科学性、制度建设的针对性和可操作性以及制度配套的完备性。既注重基本制度，又注重实施细则；既注重实体性制度，又注重程序性制度，大力推进教育、监督、惩治、预防等制度建设，逐步形成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系。
　　运用现代科技是“制度加科技”的重要支撑。我们高度重视现代科学技术尤其是信息网络技术在反腐倡廉建设中的作用，把制度与科技有机结合起来，把科技手段融入制度设计之中，把信息监管平台作为重要载体，缩小制度设计和执行之间的差距，先后建成了因公出国（境）综合管理信息系统、政府采购信息管理平台、农村集体资金资产资源监管平台、“一点通”支农惠农资金网络监管平台等一批信息监管平台，实现了反腐倡廉制度设计目标与执行效果的统一，提高了反腐倡廉建设的科学化水平。
　　“制度加科技”预防腐败的有效性
　　制度的生命在于执行，如果执行力的问题解决不好，制度就会成为形式主义的东西，出现制度写在纸上、贴在墙上就是不落实在行动上的现象。“制度加科技”相当程度上提高制度执行的刚性化。信息技术等现代科学技术具有“程序规范”等特性，能够有效保证业务操作和制度执行的刚性，缩小制度设计和执行之间的差距
　　“制度加科技”预防腐败工作，紧密结合我国基本国情和上海的城市特征，努力把握反腐倡廉建设的特点和规律，抓住人情文化、权力过度集中、制度执行不到位等带有一定共性又严重影响反腐倡廉建设的突出问题，找准预防腐败的突破口，不断提高防治腐败的针对性和有效性。
　　“制度加科技”能够较好地解决传统文化中消极因素困扰反腐倡廉建设的问题。“熟人社会”、“人情文化”、“潜规则”等对制度的巨大消解作用，是我国反腐倡廉建设面临的一大难题，既影响制度的有效执行，也使权力行使者面临着巨大的社会压力。运用“制度加科技”，把信息技术等现代科技手段融入到制度执行和落实之中，可以用“无情”的电脑管住“有情”的人脑。通过对流程的重新梳理和优化，特别是对管理流程实行节点化管理，将权力运行的有关制度规定固化为系统程序，加强对不同岗位、不同操作环节的相互制约制衡，改变了以往由一个部门或一个人一揽子做到底的方法，使过程管理更加及时、有效，岗位责任更加明确、清晰，在相当程度上克服了人为操作中自由裁量权过大的弊端，确保执行过程的公平、公开和公正，从而降低了腐败发生的概率，筑起抵御人情文化侵蚀的“防火墙”，有利于维护制度的权威性。
　　“制度加科技”能够较好地解决权力缺乏有效监督和制约的问题。腐败的实质是权力的滥用，历史和现实都证明失去制约和监督的权力必然导致腐败。加强对权力运行的制约和监督，是有效预防腐败的核心。“制度加科技”正是抓住了这个关键，把健全权力运行制约和监督机制作为防治腐败的根本目的和核心内容，促进权力公开、透明、规范运行。
　　运用“制度加科技”对原有权力进行清权确权、分解制衡、电子固化，使权力运行“大小有界”。在对公共权力进行清理、确定和规范的基础上，加强对决策权、执行权和监督权的合理分工与配置，形成互相制衡的机制，并通过科技手段将各项权力固定下来，使每一项权力，无论是大是小，其边界都更加清晰，权限都更加明确，从而实现权力运作的不同层次之间、同一层次不同环节之间的相互牵制和制约，改变权力过于集中的状况。
　　运用“制度加科技”实现权力行使的充分公开，使权力运行“公开透明”。阳光是最好的防腐剂。“制度加科技”贯穿了公开透明的理念，与推进党务公开、政务公开工作结合起来，在权限设置时注重内容公开，在权力运行时注重流程公开，通过网络信息技术等科技手段，提高了权力公开、信息共享的程度，实现了权力运行信息的公开。既让掌权者清楚，更让旁观者明了权力行使的过程，打破权力封闭运行的状况，较好地解决权力运行内部难监督、外部不公开的问题。
　　运用“制度加科技”实现权力行使的信息化、程序化、可控化，使权力运行“网上留痕、全程受控”。在信息系统中对权力运行进行流程再造，并在网上运行中细化和固化各个环节，使任何人只能通过这一系统行使权力，只能行使自己岗位权限内的权力，只能按照规定的程序行使权力，既不能放弃操作也不能延时操作、越权操作。限人限时限责，高度程序化的权力运作有效限制了自由裁量权。同时，权力运行的每一项操作都在计算机网络上留下痕迹，被可靠地记录下来，使监督者能够全面了解掌握被监督者充分、及时、动态的信息，变事后监督为事前、事中监督，变被动监督为主动监督，从而提高了监督效能和威慑力。
　　“制度加科技”能够较好地解决制度执行刚性不足的问题。制度的生命在于执行，如果执行力的问题解决不好，制度就会成为形式主义的东西，出现制度写在纸上、贴在墙上就是不落实在行动上的现象。“制度加科技”相当程度上提高制度执行的刚性化。信息技术等现代科学技术具有“程序规范”等特性，能够有效保证业务操作和制度执行的刚性，缩小制度设计和执行之间的差距。依托现代科学技术，将管理制度演化为工作流程，将工作流程固化到系统程序，把一系列规范权力运行的制度置于系统控制之下，置于科学化的流程监督中，不仅可以突破时空限制，而且可以防范制度落实中“合意的执行、不合意的不执行”、“上有政策，下有对策”等现象的发生，确保制度执行到位，有利于维护制度执行的严肃性。
　　完善“制度加科技”预防腐败的创新之举
　　“制度加科技”在预防腐败问题上找到了在历史阶段、城市特色、科技发展三维坐标内的合理定位。但是，这项工作取得的阶段性成果并不意味着我们已经求解了腐败现象易发多发形势下预防腐败的“方程式”、找到了预防腐败的“路线图”，它是一项创新的探索，也是一个开放性的体系，需要在实践中不断加以充实和完善面对新的形势和任务，我们要坚持运用“制度加科技”理念和方式，积极拓宽“制度加科技”应用领域，结合系统、行业、领域特点，不断推进反腐倡廉改革创新“制度加科技”预防腐败工作是一项集成创新。通过管理创新和体制机制改革，将管理制度演化为工作流程；通过最新科技成果特别是现代信息网络技术的运用，将工作流程固化到系统程序；通过制度创新，在系统程序的运行中促进制度完善，改善制度管理，有效推进了制度建设，确保制度落实。
　　管理制度的流程化再造为了确保制度执行的刚性约束和有效管用，使制度真正行得通、做得到、管得住、用得好，关键是对管理制度进行流程化改造。我们运用“制度加科技”的理念和方式，在吸收现代管理理论的基础上，大力推进体制机制改革和管理创新，对制度规范的对象主要是对各部门和单位的公共权力进行流程重新梳理、再造和优化，抓住权力运作的主要环节，找出每个环节中的控制点，通过编制权力运行流程图使权力运行“流程化”，使每一项权力行使的责任主体、运行步骤、监督关系、投诉途径等清晰明了，从流程上保证每一部门和个人都只能拥有制度执行过程中有限的权力，同一业务不同岗位、同一流程不同环节之间相互牵制和制约，任何人都不能越权行事。通过科学合理的制度流程化改造，对权力运行过程进行规范和细化，形成以管理制度为面、业务流程为线、权力行使为点的全方位覆盖、全过程控制的制度刚性执行和权力规范运行机制。通过管理制度的流程化再造，权力不再由某一部门或个人独占，一项权力被分解为多项权力并且在不同的运行阶段由不同的权力主体行使而相互制衡，制度执行的刚性得到了增强，公共权力岗位化、岗位权力个人化、个人权力商品化的现象得到了遏制。
　　工作流程的程序化规范。为了实现工作流程可监督、可控制、可溯及、可追究，关键是进一步对工作流程进行程序化规范。我们运用“制度加科技”理念和方式，积极吸纳科技创新成果，利用信息技术的“标准严密”、“客观公正”等特性，把有关工作流程固化到信息系统内，成为计算机可识别并可执行的系统程序，任何人在使用时都只能按照自己的岗位权限进行操作，并且每一步操作都在计算机系统内留下痕迹，最大限度地减少人为因素干扰，压缩诱发不廉洁行为的“灰色地带”，改变了权力的封闭、半封闭运作状态，实现了权力行使者的“自我革新”。同时，工作流程的程序化规范便于纪检监察部门对行使权力行为的全程化、全方位监控。通过设置技术接口，实现电子监察网络与相关部门业务网络的互联互通，使得纪检监察部门的监督能够突破时空限制，把各方面的力量有机统一起来，实现人、技术、制度无缝对接，延伸监督的范围和领域，构建起横向到边、纵向到底、跨地域、跨部门的全覆盖实时动态电子监察网络系统，大大提高了监督效能，有效防止了电子监控中的死角、制度执行中的盲点。
　　制度管理的螺旋式完善。为了提高制度管理的科学性，避免制度之间或交叉重复、或留有盲区的情况，我们将科技渗透到制度的执行和完善过程中，特别是注重通过实践检验制度的科学性和完备性，加强对制度本身的管理，大力推进制度创新。利用全覆盖实时动态电子监察，及时发现监控点信息的异常变化，及时锁定腐败问题易发多发的关键环节和重点领域，并据此对涉及到这些环节和领域的流程和制度进行全面检讨和溯源改进，不断推动制度的创新和优化，不断淘汰不适应形势发展的制度，形成对制度本身的闭环式管理，防止制度管理出现结构断裂。通过“制度—流程—程序—制度”的螺旋式完善进路，使制度在完善之后得到执行、在执行之中得到完善，最终实现制度、管理、科技之间的良性互动。同时，按照建立内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系的要求，将有关管理制度与纪律规定、国家法律、部门规章相对接，努力增强制度的系统性、协调性和可操作性，形成环环相扣的制度链条和协调配套的制度体系。
　　上海从2007年被确定为全国“三个更加注重”试点地区以来，开始探索“制度加科技”预防腐败工作，到2011年在全国推广，引起并得到中央领导的重视、专家学者的肯定、主流媒体的关注和党员群众的认可。“制度加科技”在预防腐败问题上找到了在历史阶段、城市特色、科技发展三维坐标内的合理定位但是，这项工作取得的阶段性成果并不意味着我们已经求解了腐败现象易发多发形势下预防腐败的“方程式”、找到了预防腐败的“路线图”，它是一项创新的探索，也是一个开放性的体系，需要在实践中不断加以充实和完善。
　　未来五年是上海推进“四个率先”、建设“四个中心”的关键五年，是创新驱动、转型发展的攻坚阶段，也是建立完善惩治和预防腐败体系的重要时期。面对新的形势和任务，我们要坚持运用“制度加科技”理念和方式，积极拓宽“制度加科技”应用领域，结合系统、行业、领域特点，不断推进反腐倡廉改革创新，努力率先实现从腐败现象易发多发阶段向平
稳可控阶段转变，进一步提高反腐倡廉建设科学化水平，整体推动上海党风廉政建设和反腐败工作走在全国前列。
　　（作者系中共上海市委常委、市纪律检查委员会书记）
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