建立复合多样的环境保护制度安排.doc

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环境保护刻不容缓环境保护是可持续发展的重要内容，也是摆在人类面前的紧迫课题。环境保护是否行之有效，不仅关系到本代人的生存与发展，更与子孙后代的命运息息相关。环境保护失败，则从根本上违背人类可持续发展的美好愿望和终极目标。环境保护，为克服和治理人类活动引起的全球性和区域性环境问题而展开。这些环境问题不仅受自然规律的控制，也受人类社会经济活动的约束，因此，研究环境问题，不仅是环境科学工作者的任务，也是社会科学家的任务，更是公共行政学者理论联系实际的专业行政领域。环境问题由来已久，它与人类的生存与发展息息相关，人类自产生以来就与环境资源发生互动。尤其自轰轰烈烈的工业革命以来，工业发展带来了空前丰富的物质产品和享受及前所未有的繁荣，但环境恶化的巨大阴影却日益显现，不仅笼罩着发达国家，也弥漫到发展中国家。在二十世纪下半叶，人类的发展已在全球范围内威胁到人类自身的生存环境，甚至保护地球的大气层也难逃厄运。许多环境问题看起来无关紧要、微不足道，但是，空气污染、水体污染、固体废弃物、有毒危险物、酸雨等等诸如此类，作为发展的副产品，反过来正在损害着人类自身的健康与福利。过去二百年的工业化进程直接导致今天的全球性和区域性环境恶化。迄今为止，发达国家在环境恶化问题上负有不可推卸的责任，而在以消除贫困和发展经济为当务之急、工业相对不发达的发展中国家，环境问题甚至更为严重。在中国，随着经济的持续高速发展，环境污染已成为不可忽视的公害。全国环境保护工作纲要（1993-1998）指出，“以城市为中心的环境污染仍在加剧，并蔓延到农村，一些经济发达、人口稠密地区的环境污染问题尤为严重。生态环境破坏的范围在扩大，程度在加剧。环境污染和生态破坏已成为制约经济发展、影响改革开放的一个重要因素。”令人惊骇的事实已敲响了警钟。仅在中国的4个城市-重庆、北京、上海和沈阳-每年就有1万人因接触空气中的污染颗粒而过早死亡。2自1970年至1995年的25年间，黄河先后断流了18次，根据每年断流天数预测，2010年黄河将断流200天，2020年黄河下游将全年断流，3 如此下去，哺育中华文明的母亲河，还能给予我们多少呢？中国科学院最新公开发表的“90年代中期中国环境污染经济损失估算”报告揭示，科学家计算得来的环境污染造成的经济损失为1 875亿元，而该数字只包含部分可计量的环境损失（除了大气、水、固体废弃物、酸雨等可计量损失外，无形损失尚未包括在内）。4所有事实都说明，环境正在严重恶化。然而，仔细考察人类保护环境的历史，更另人震惊的事实还不仅于此-与人类从环境中获益的历史相比，人类对环境和环境保护的关注开始得太晚！标志着人类历史巨大飞跃的工业革命开始于十八世纪，而关注环境保护的国家和国际政策仅仅出现于二十世纪后半期！5直到十九世纪末期，人们仍认为无限的资源可以被国家乃至全球所用，而无须规制性和保护性政策。也只是在二十世纪晚期，随着人类生产的扩展，土地、水、矿藏和森林看起来不再能够无限满足人类的需求，各个国家又发现对资源的利用达到自己的地理边界时，才恍然意识到工业化、人口增长和发展应是有限度的。所幸的是，本世纪中期在西方及最近在中国出现的社会责任感，迫使环境问题得以从政策日程的幕后推向前台。对环境问题的认知、觉醒以及反思，标志着人类对自身和世界认识的进步。在全球范围内，如果说1972年斯德哥尔摩会议是国际范围内正式反思环境问题的开端，那么1992年在里约热内卢和1997年在纽约召开的联合国环境与发展会议，则标志着全球环境保护运动时代的到来。环境保护的国家和国际政策历程，大致可分为两个阶段，第一阶段是:最初的地方性和国家性自然资源保护政策；第二阶段是:各个国家乃至全球范围的环境治理政策。从十九世纪七十年代到二十世纪三十年代，“保护资源”是环境政策的主题。典型的例子是美国于1872年建立黄石国家公园，于1879年通过立法保存美国广大的自然森林系统。6 虽然各界不能就保护的标准达成共识，对具体采取什么样的策略也各持己见，且环境保护的限度也仅是“保存”珍贵的自然资源，但环境保护的脚步毕竟迈开了。与资源保护相比，环境治理的历史并不长。对环境治理的基本关注在五十年代才提上美国的政策日程。环境保护运动的布道者雷切尔卡森于1962年出版环保主义运动的“圣经”��寂静的春天，这本书成为激发人们环境保护意识的催化剂。这本书揭露了当时美国国内一些超级化学公司片面追求利润，疯狂开发新的高毒性农药，从而对人类生存环境造成灾难性破坏的丑恶现实，也标志着环境保护的新篇章。也就是说，随着环境恶化的程度日益加深，原因日趋复杂，传统的资源保存已不能适应可持续发展的需要，各国的环境保护运动更多地转向对诸如空气、大气、水等环境公益物品（public goods）的治理，以期对已有的恶果进行补救。7随着改革开放的深入发展与经济的快速增长，中国环境资源问题达到触目惊心的程度。为适应全球可持续发展的趋势和中国的可持续发展目标，我国已建立专门负责环境保护的政府机构，尤其在近年来出台了一系列有关环境保护的政策、法规和措施，加大环保政策的实施力度，取得了一定的成效。环境保护，正逐渐从政府专职转变为全民的共同事业。尤其自北京市一九九九年轰轰烈烈的大气污染治理和城市环境综合治理工程实施以来，环境保护更成为街头巷尾、茶余饭后的热门话题。但是，环境保护远没有我们所设想的那样乐观。环境保护的许多治理技术已经比较成熟，但事实上，这些较成熟的技术并没有被恰如其分地运用到环境保护的实践；生态学家告诉我们没有环境就没有人类，人与自然应该“和谐共存”，但保护环境资源、维护物种多样性的观念并没有蔚然成风；尽管环境与资源经济学家论证了经济与环境大系统的统一，但深知自我利益最大化的理性个体仍不能克服经济利益的诱惑，从而无法维护子孙后代的长远利益；各国政府和国际社会制定了大量的政策甚至签定公约保护全球环境，但全球化经济带来的全球化环境破坏甚至更为严重看来，一切并不如理论论证的那么合理，也不如我们对地球家园的梦想那么美丽。为什么会出现这样的矛盾？有什么足以导致人类保护环境的无效？为什么在人类文明史中，环境质量并没有随着物质和精神文明的进步而提高，反而呈不断恶化的趋势?除了经济、技术、政策等原因外，这种现象还有其深刻的制度根源。对于政策制定者来说，“保护环境是经济上必需的”要远比“破坏环境是不应该的”更有说服力。尤其在发展中国家，当环境保护与经济发展遇到不可避免的矛盾时，前者显得尤为重要。如何能够建立较有效的环境保护制度安排，从而实现“保护环境是经济上必需的”，是本文要探讨的问题。但在同时，探讨环境保护的制度安排，决不可能就事论事，它不排除我们对自然的、技术的、经济的、政策的原因进行分析。因此，本文拟从公共行政管理的角度出发，把环境作为公共行政管理的对象即公益物品和服务，通过回顾历史的和现有的公益物品治理理论与进程，并通过观察政府在环境保护中的作用，从而反思中国环境保护的制度安排，努力从理论上论证建立复合多样的环境保护制度安排的必要性与可行性，这正是本文的任务。第1章 环境具有多样性质的公益物品笼统地讲，环境可以包括与人类有关的一切事物，有自然环境与社会环境之分。本文所探讨的环境是自然环境。从自然环境与资源经济学的角度出发，可以把环境定义为一个系统，它包括地球上有生命的物质与地表无生命的空气、水及土壤等。在这一系统中，已形成许多生物圈或生态循环，圈内任何个体都与其他个体直接或间接地联系在一起，并相互影响。自诩为“万物之灵”的人类也概莫能外。从生物学的角度讲，环境系统本身永无止境的自我循环作用，完全可以完成环境自净并维持生物圈的活力，但是一旦介入外力，不仅会破坏原有的自律作用，也将进一步恶化自我循环与维持。因此，人类发展一旦超过自然环境本身的承受能力和更新能力，就对环境造成破坏，自然资源的破坏、生态平衡的打破、环境污染、生物多样性的减少等等，都是环境问题的表现。8针对环境问题的发生与发展，各国政府和公众都在采取一定的措施保护环境。环境保护作为全人类的共同课题，在一定程度上更是人人参与的活动。环保作为一项公益性事业，自它登上政策日程，就一直被理所当然地认为主要是政府的任务，无论资本主义国家，还是社会主义国家，都是如此。可以说，这多少与传统经济学对为人类需要所生产的物品的分类有关。第一节 环境“公益物品”为人类需要而生产的物品多种多样，传统经济学的分类大体离不开两类：私益物品（private goods）和公益物品（public goods）。美国著名经济学家萨缪尔森以数学公式给公益物品下了定义9。他认为，某种私人物品的总消费量等于全部消费者对私人物品消费的总和，用公式表示为：X j = ( x ji （j = 0， ，J）i(1在此公式中，X为最终消费品，上标i为消费者人数，下标j为私人物品投入量，Xj 是最终消费品的j 次私人物品投入量，显然它应该等于全体消费者i的总投入量。而公共物品的消费总量则等于任何一位消费者的消费量，用公式表示即：X k = X ki（k = J + 1， ，J + K）当代经济学家约瑟夫E斯蒂格里茨与安东尼B阿特金森也认为，在物品的分类方面，私益物品与公益物品处于一个序列的两个极端，在一个极端中，一个人的消费增加一个单位使得他人的消费减少一个单位；而公益物品在另一极端，一个人消费的增加并没有导致他人消费的减少。10因此，私益物品满足三个特性。第一，物品和劳务的消费是排他的；第二，物品和劳务的收益也是排他的；第三，私人所需付出的交易成本应该比较低，不至于发生私人无力承担交易成本的情况。并非所有的物品都符合私益物品的特征。从广义上讲，不具备上述这些特征的物品就是公益物品(public goods)。公益物品的特点与私益物品明显不同11：1、消费的非排他性。公益物品的消费具有非排他性。为一个消费者生产公益物品就必须为所有消费者生产公益物品。单个人对公益物品的消费不影响其他消费者对同样公益物品的消费。只是个体对公益物品的消费取决于该公益物品向社会提供的总量。虽然公益物品的生产包含失去其他产品生产的机会成本，但公益物品的消费没有机会成本。2、收益的非排他性。公益物品的收益具有非排他性。个人从公益物品中受益并不能排除他人从中受益，也不可能因为自己受益就排除他人受益。3、公共物品的生产具有较高甚至无法计量的私人交易成本。这是由公益物品定价和收费在现实中的不可能性决定的。这样，通过对比公益物品与私益物品的特点来分析环境的性质时，就可以看出，环境是典型的公益物品。环境为人类的生存和发展提供了物质基础，人人都可从自然环境中受益而不能排除他人从中受益；由于环境的自然性质，人们无法就所有环境要素的数量和质量进行精确地计算，即使能够以现有的技术去衡量，各个国家和地区的标准也非常不同；同时，在广义上，我们无法选择消费或是不消费环境，因为失去了环境，我们就无法生存下去，即使想不消费环境，它仍会客观存在，不会因为一个人是否消费而影响到其他人是否消费。对私益物品的消费是排他的，一个厂商或居民取得某一私益物品，如机器设备、原材料、房屋、食品等，这些物品只能由该厂商或居民消费，除非经厂商或居民同意，否则其他厂商或居民不能消费。但公益物品的消费是非排他的，一个厂商或居民对某一公益物品的消费，如公共广场附近某一居民对公共绿地和鲜花的享受，并不妨碍其他厂商或居民对该公益物品的消费，广场附近的所有居民都能够享受公共绿地和鲜花，一个人呼吸清洁的空气，并不影响他人对其他公益物品或私益物品的消费。对生产者或提供者而言，为一个消费者生产公益物品，实际上是为所有的消费者生产该物品，而谁生产物品，谁并不一定从中受益。在多数情况下，个人不管付费与否，都不能被从公益物品的消费中排除出去，即作为公益物品，它的供给形式具有整体性，不能把它分割成若干部分而分别供应给不同的公益物品消费者。以环境保护为例，在一国之内，它是提供给全体国民的，在世界范围之内，具有世界性的环境公益物品可以通过国家之间的联合或全球努力提供给世界人民，不可能把一国内的任何一个国民任意排除在享受特定的美丽环境之外，即使这种排除是可能的，例如把公共广场变为收费公园，一些车辆和行人无法自由通过，这样可以排除一部分人消费，但这种做法违背帕累托最优12（该原则要求穷尽一切使一个人变好而不使其他人变糟的机会），因而这种做法是不应该的。因此，环境是典型的公益物品，环境保护所提供的效果也是公益的。但随着人类开发能力的提高和环境本身所具有的各种自然性质，环境作为公益物品，又呈现出多种多样的特征。第二节 公益物品的多样性实际上并不是所有的公益物品都如上述公式所概括的那样，是纯公益物品。公益物品的涵盖范围也很宽，具有层级性。一般地说，凡是公共消费的物品都具有公益物品的特征，完全公共消费而无私人消费的物品就是纯粹的公益物品，否则，就是不纯粹的公益物品。各类公益物品之间有很大差异，同样的公益物品在不同的情况下也可能有不同的公益纯度。13经济学家们提出“公益物品”与“私益物品”这个分析架构，主要是他们认为可以通过“物品”这样一个概念来分析公共与私人领域的有关问题。 上文已经说明，公益物品是一种所有人都能得到的物品或服务。纯粹意义上的公益物品是由国家而不是由市场生产的。纯粹意义上的私益物品是通过选择而被消费的物品，而且只有那些为之付费的人才有权力对其进行消费。公益物品用税收和借贷的方式予以支付，它们的价格表现在资助其生产所要求的征税水平。而私益物品则是通过在市场条件下运行的价格体系予以支付。从广义角度来看，可以认为公共选择的确会涉及公益或私益物品的决定。比如，在一些国家，健康政策发生在大范围的公共领域，所有的市民都可以得到这种关心；而在另一些国家，主导形式却是私人的关心和人们的健康保险。再比如，在一些国家，公共交通事业由国家进行高额补贴；而在另一些国家，乘客不得不花很多的钱购票乘车。所以，在如何解决什么是公共领域这样一个问题时，公益与私益物品的两分法确实能够提供一些实用的帮助。然而，什么才会被认为是公益物品，这个问题从60年代开始就一直成为经济学家们争论的焦点。比如，布坎南在1968年就曾对萨缪尔森1954年提出的“公益物品”这个概念的纯正性提出质疑，他认为，很多物品都难以进行非常清楚的分类，纯粹意义上的公益物品并不多见，一些公益物品同样具有排他性利益。对此，布坎南提出了一种俱乐部理论，他认为俱乐部形式的存在能够通过一种收取费用的机制排除部分公共成员的参与。这种理论的出现代表了公共与私人领域问题争论中一个非常重要的方面。它告诉我们这样一个事实：纯粹的公益物品无论是在理论上还是在实践中都会屈从于或成长为不纯粹的物品。如果从公益物品纯粹性的观点出发，公共政策的确就该对什么是公共的、谁提供的、谁付的钱、怎样付的、付给谁了这类问题进行确认。按理讲只要承认一种服务是公益的，它就应该由国家来提供，或者对所有人都开放，但实际情况并非如此。一种公益物品可以由私人提供，而只有在付了钱之后才能进行消费。例如，一辆坦克可以由军方订货，但却由私人公司生产。而且，一种公益物品尽管遵从于萨缪尔森建立的标准，但得到它的人也应符合政策所确立的标准：利益仅仅能分配给限定的群体或具有一定类型的人们。所谓具有价值的物品将会当场排除部分成员，因为他们不符合分配的资格与条件。换句话讲，从物品理论角度考虑问题，公共和私人领域呈现出一种相互作用、相互重叠的关系，它们都不是能够明确划分的类型。公共领域是一个混合体，涉及公共也涉及私人，其中的一些公益物品往往需要通过付费的形式或按照一定的价值标准被定额定量地分配。环境作为公益物品，也是如此，其公益纯度因为各种原因而有所变化。1、环境构成要素的自然性质不同。环境本身是一个复杂的生态系统，空气、水、土壤、森林、海洋等包括自然资源在内的环境要素，无论在自然状态、地理分布，还是在为人类提供的环境消费方面，具有明显不同的特征，生态学、地理学等自然学科知识早就为我们揭示了自然环境的多姿多彩。2、人为的技术干预改变环境的纯公益性质。例如运用收费或规章制度规制厂商或居民的消费。我们对空气和水的消费具有显然的非竞争性和非排他性，但通过法律，禁止烟尘、废水未能达标的企业向大气、河流、湖泊排放工业烟尘、废水，这样，空气与水体的消费具有一定的排他性。之所以做出这样的法律规定，也是因为企业对空气和水体的消费，在一定程度上影响了居民和其他企业的消费，因而此时空气与水体的消费具有一定程度的竞争性，只是其程度比私益物品低得多。随着工业发展，环境要素的性质在不同程度上发生了变化。这种事例越来越多。上述例子中把公共广场改为收费公园，即利用技术手段改变了环境的纯公益性质。3、经济的高速发展和人类不断扩张的需求影响着自然环境的性质。种种环境要素的物品性质已经发生了明显的变化。例如水和森林，在过去都是“取之不尽、用之不竭”、既非私益物品也非纯粹公益物品的“免费物品”，现在，由于人类开发能力的提高，这些资源成为具有一定稀缺性的“经济物品”，人们也不再能够无偿消费，想要呼吸到清新的空气，喝到干净的水，反而要为此付费。假期到郊外休闲，家里购买纯净水，都是环境资源的性质发生变化的折射。清洁的水在减少，空气日益污浊，海洋生态平衡被破坏，生物多样性骤减，这一切更使人类认识到：环境已经不能单单被人类共享了。人类生存与发展更需要环境资源，环境资源的稀缺性也改变了人类的需求方式和消费方式。由此可以看出，环境作为公益物品，已远远超出传统经济学的界定。许多环境物品，已介于私益物品和公益物品之间，并随着社会的发展变化而发生变化，环境作为物品，从单纯的公益性质逐步转变为公益和私益相复合，其生产和消费方式也在发生转变。第三节 环境质量好坏之别现代人的生存和生活环境，已不再是自然所提供给我们的原初面貌。环境质量有高低之分，环境服务有好坏之别。环境质量，包括诸如大气、水、土地等的洁净状况，生物多样性状况等，具有明显的超出微观洁净单位活动以外的公益物品的属性。环境质量是公益物品，在生产、分配、交换和消费各环节上具有特殊性：1、高质量环境，有可能是大自然赋予的，也有可能是人类后天提供的。在自然提供的情况下，只要人类不破坏，环境质量的生产就已完成，如果环境受到污染或者功能失调，则坏的环境质量已经形成，只有对环境进行治理，才能获得高质量环境，即介入人为活动，由人类自己提供高质量的环境；2、环境质量在全体社会成员中的分配具有均等、不能分割等特点，必须从全社区或全社会的范围进行分配。环境质量作为物品，在环境遭受破坏和污染的情况下，已非由自然提供给人类，而是人类在破坏环境以后为重新获得好的环境，由人类自己提供的物品。在这种情况下，人类为取得高质量环境，一改过去免费消费和享受的状况，必须为此付出代价，表现在经济形式上即付费。也就是说，在市场经济下，在商品货币关系条件下，目前在已受污染和破坏的环境中，要想获得好的环境，应该实行有偿交换原则。如上文所述，此时环境不再是纯“免费物品”。3、对环境质量的消费具有全民共享的特征，一个人的消费不会影响其他人对同一环境质量的消费。环境是好是坏，人们从主观感受出发加以判断。环境施加于人的影响非常不同，有的令人愉悦，有的令人难以容忍。清洁的空气、干净的水、优美的景观、物种的多样性，这些由自然提供的公益物品，对人们的影响是正面的，所以人人欲求而得之。另一方面，从公共经济学的角度出发，人们的这种感受和差异与环境的外部性密切相关。所谓的外部性，即企业或人们向市场之外的其他人施加损害或利益。14 资源浪费、生态破坏、环境污染等现象，威胁人类的生存与发展，损害人们的健康，减少社会的福利，不受大众欢迎，可以把它们看作公害物品（public bads）。这些质量低下的环境物品由人为安排而被提供。再如，使外部效应内在化的各种服务，例如废水废渣的集中处理，也是通过人为安排而提供的，但给人们带来了正面影响，有助于提供良好的环境，所以是公益物品。整个城市的空气被污染，污染对每个市民都有影响。市民人数的增加，不减少每个人受到污染的程度。因此，空气污染是一种公害。在公寓的公共楼道里堆放自家的破烂儿，使邻居每次都掩鼻而过，也是一种公害。相反，门前的花园使每个行人感到赏心悦目，则是一种公益。以上所举出的环境外部性大多涉及面广，且都与公益物品相联系，所以我们称之为环境问题上的公共外部性。公共外部性多和公益物品相关。环境外部性也有私人外部效应，只是比较少见，并且只涉及到私人的利益和私益物品，所以本文对环境保护的分析不包括私人外部性，在此加以说明。与环境一样，环境质量也不是纯粹同一的，与上述外部性具有密切联系。在环境作为公益物品的经济关系处理过程中，不可避免地涉及这一特殊物品的范围问题，即环境所包含的地理范围对人类消费的影响。有的环境质量的影响范围较小，如花园、公园的环境效应主要属于社区；有的环境质量的影响范围则较大，如清洁的河水、茂密的森林，其环境效应可能属于整个地区或国家；一些环境质量的影响范围甚至更大，超出了国界，其经济关系的处理也具有国际意义，例如，跨国界河流的保护，海洋资源与环境的保护，南极与北极冰层的保护，大气与臭氧层的保护等，这些问题涉及到国与国之间经济和政治关系的处理，更需要采取特殊的对策与措施。第四节 环境产权界定的多样性对环境的分析不能忽略产权问题。环境问题的特征之一是，它们产生在没有所有者的背景之中，或者，虽然有所有者，但所有者只有有限的“拥有权”。许多全球资源就属于这种问题，如大气层、海洋及诸多森林和山地等。由于缺乏所有权，可能已导致对它们的忽视或过度使用。由于大气不属于任何人，它已经很容易地成为化学废气的排放场，海洋也已成为废物、石油污染物、核燃料、生活污水及其他废物的排放场。哈丁关于“公地悲剧” （the Tragedy of the Commons）的著名论断就描述了所有权缺失所产生的后果。根据哈丁的观点，公地悲剧来自于对公地的没有限制的利用。例如，在一块给定的牧场上放牧过多的牲畜。在这块共有牧场上，额外放牧一头牛所获得的私人收益会超过私人成本，因为放牧这额外一头牛的成本的一部分由在这块牧场上从事牧业的群体承担。因此，该牧场的每个牧民都有不断增加自己的畜群的动机。也就是说，每个个体在追求自己的个人收益时把他利用该资源的一些成本转嫁给了他人，结果，个体们都有“搭便车”（free-riding）的欲望。每个个体的这种搭便车行为的综合和继续，最终会导致该牧场因过度放牧而恶化。因此，哈丁认为，资源枯竭或恶化是资源公有的必然结果，哈丁把这一必然结果称为“公地悲剧”。自1968年“公地悲剧”这一论断问世以来，“公地悲剧”引起了国际学者们对公地管理的研究兴趣。塞尼卡等（Seneca & Taussing, 1986：78）也认为，“环境质量之所以会恶化，关键是由于人们所使用的宝贵资源的所有权规定得不够严密不够周全”。“大气、全部大水体和大量公有土地传统上就是公共拥有的财产，人们早已可以随意将这些资源用于各种目的”。“如果公共财产资源相对于全部需求具有充裕的容量的话，那么，社会分享并利用这些资源时，就不会产生任何经济上的问题。然而，当需求上升到某种程度，利用资源的人们彼此互相施加外部费用，则经济效率不可避免地会遭受损害。”但，对公地进行产权界定是否就能包括有效保护环境的全部内容？这需要更深入的研究。尽管“公地悲剧”为我们保护环境提供了新的思路，但认为界定产权就可以有效保护环境，这种观点仍值得推敲。兰德尔（1989：147）在对自然资源和环境进行产权界定时，认为“财产权规定了人与人之间关于使用物品时的适当关系，以及破坏这些关系时的处罚。”他认为完全的财产权体系具有以下特征：（1）完全明确规定的：这样它就可以成为一个包括财产所有的各种权利、对这些权利的限制以及破坏这些权利时的处罚在内的完整体系。（2）专有的：这样因一项行为而产生的所有报酬和损失都直接给予有权采取这一行为的人（所有者）。（3）可转让的：这些权利可以被吸引到最具有价值的用途上去。（4）可实施的和完全实施的：没有实施的权力，就是根本没有这种权利。环境由于自然性质不同，地理范围不同和所处地域不同，有的环境资源可以是明确规定的，例如一个国家所属的森林。有的是专有的，例如一个地方社群所拥有的草场。有的甚至是可以转让的，例如对土地所有权的转让。而且，只有在交易费用可以接受的情况下，产权的界定和实现才是有意义的。而环境作为公益物品，其典型特征是：其生产具有难以确定的交易成本，这在上文已有论及。我们将在下文作更详细的分析。可以说，由于环境资源的公益物品性质，界定环境资源的所有权，就是界定公共所有权。但，“所谓公共所有权，如果要更清楚地勾画出它的特征，实际就是不存在任何所有权。”（兰德尔，1986）而且，自然环境本身的性质就丰富多样，是公益与私益的复合，所以通过完全界定产权的方式解决环境保护问题，在现实中有很大困难，对一些环境资源而言也不可行。环境产权看来既必要，又难以界定，这种性质也是导致人类环境质量日益恶化的根源之一。小结环境是典型的公益物品，是人类生产和生活必不可少的物质基础。环境作为公益物品，又不是单一的纯公益物品，由于其自然性质多种多样、人为参与逐渐加强、技术进步、规章制度不断完善、产权界定的多样化、及各种环境要素所涵盖的地理范围不同，环境的性质在现代社会也发生了深刻变化，人们对环境的生产和消费方式也发生相应变化。环境包括纯度不同、差异巨大的各种公益物品。这起码启示我们，单一的环境保护安排，可能并不能适应这些复杂的多样性。第二章 环境保护的市场机制与政府干预与自然科学家不同，社会科学家们更关心环境恶化的社会原因。经济学家普遍认为，环境恶化的原因可以概括为成本和收益、稀缺和价格、权利和义务、行为和结果的脱节或背离，而这种脱节或背离是由于市场或政府失灵造成的。环境作为一种特殊的物品，既非私益，也非单纯公益。在现行的市场构架和政府政策背景下，不论中外，许多环境资源的内容，往往并没有被市场构架完全涵盖。环境资源既难以确定产权，也难以定价。因此，我们可以理解，为什么许多人对这些物品的价值往往漠不关心、满不在乎。结果，人们不是通过更有效地利用资源、通过技术革新来增加盈利，而是通过过度使用和破坏，把本应由自己支付的成本转嫁到别人身上-不仅有我们的邻居，也有我们的子孙-来增加自己的收益。这些问题引起了对可持续发展的探讨，同时也是本文探讨环境保护制度安排的一个原因。在社会科学家们往往把环境恶化归结为市场失灵与政府失灵的同时，为更好地探讨制度安排，首先结合环境资源的性质，从市场失灵和政府失灵的角度对解决环境问题进行分析，显得很有意义。第一节 环境保护的市场机制与市场失灵正常运行的市场通常是资源在不同用途之间和不同时间上配置的有效机制。然而，市场的正常运行要求具备若干条件。如果不能完全满足条件，则必定出现这样或那样的问题，市场就不能有效配置资源。大多数环境恶化和资源使用的低效率是由于市场机制不健全、市场机制扭曲、或根本就不存在市场。就环境问题而言，最严重的市场失灵可以简单概括如下：一、产权不安全或根本不存在主流经济学认为，市场机制正常作用的基本条件是明确定义的、转移的、安全的、可转移的和可实行的、涵盖所有资源、产品、服务的产权。产权是有效利用、交换、保存、管理资源和对资源继续投资的先决条件。虽然以兰德尔为代表的环境经济学家提出环境与自然资源产权界定的方法和内涵，为我们理解环境的性质奠定了基础。但环境资源很难符合所有市场机制正常运行所要求的产权条件。一般来说，在典型的市场经济中，产权必须是明确定义的。但是空气，却是人人可以无偿享有、任何人不可能私有的物品。既然不属我所有、而又可以免费使用，也就没有激励可以促使人们为维护自己对物品的所有权而对清新的空气加以保护。产权必须是专一的或排他的，即如果某人拥有某资源的产权，他人对同一资源就不应具有同样的产权。多重产权，不管多么安全，也会打击所有者对资源投资、保存和管理的积极性。市场经济中的企业或个人是自我利益最大化的理性个体，既然已经有人出于产权保护土地，那么别人有什么理由这么做呢？可能出现的情况是谁也不愿对保护进行投资，因为如果一方保护，则另一方有可能坐享其成，这样就失去了保护环境的激励。大家都这么想，这么做，整个环境就被轻易破坏了。个体的理性可能导致集体的非理性。15产权必须安全。如果存在政治经济上的不稳定，如果产权随时可能被剥夺，定义再明确、再专一的产权也是不安全的。在这种情况下希望企业对环境治理进行长期投资也是不可能的。产权还必须是可实行的，即使产权是明确定义、专一的、安全的，如果不能实行，对合理利用资源仍然毫无作用。例如，国家宣布大片森林资源属于国有，如果难以有效实行，只是说说而已，对保护森林资源就没有多大作用。这里所谓“有效实行”，当然包括有效监督违章活动并进行处罚。有效的处罚必须使犯规者受罚的预期损失大于犯规所得到的收益。例如，目前某些地区对污染的罚款很低，罚款额低于治理污染的费用，致使企业宁可被罚而不愿添置设备治理污染。极端情况下，“谁污染，谁付费”反而加大了污染环境的激励。而在新加坡，对随地吐痰者处以高额罚款，就有效地保护了公共环境。16最后，产权还必须是法律上可转移的。如果不能转移，就会打击所有者投资和保护资源的积极性。如果所有权不能转移，所有者就可能不愿进行长期投资。例如，从地域上看，如果将来投资者离开原投资地，投资就作废了，人们就不愿进行长期投资。而且，有效的市场机制要求稀缺资源能够自由地投向最有效的用途，而产权的自由转移是保证这一点的途径。二、无市场、薄市场（thin market）与市场竞争不足17首先，很多环境资源的生产还根本没发育起来，或根本不可能存在。这些环境资源的价格为零，因而被过度使用，日益稀缺。其次，有些资源的市场虽然存在，但价格偏低，只反映了劳动和资本成本，没有反映生产中耗费资源的机会成本。毫不奇怪，价格为零时，任何企业都可以无所顾忌地排放废气和废水，因为并不需要事先购买空气才能污染；我国一些地区的地下水和灌溉用水是免费的，因而也被大量浪费。在薄市场上，买者和卖者的数量很少，他们之间的竞争也很弱，即使存在市场，市场失灵还可以表现为竞争不足。有效市场应具有买者和卖者众多、产品比较单一、进入市场障碍较少的特点。如果竞争者太少，市场竞争就是不完全的。资源产业，例如水产业和能源产业中垄断的主要原因是存在规模经济，即随产量的提高，企业的生产成本持续下降。竞争不完全的其他原因包括基于法律和政治原因的进入障碍、高信息成本、市场规模狭小。垄断者在市场上减少产量，提高价格，因而损害了消费者的利益。三、外部性（externality）市场无法有效克服环境保护中的外部性，尤其是坏的外部性。企业发展生产，如果与此同时也引进环保设备治理污染，河流两边的居民就可以享受到清澈洁净的水流，这是好的外部性，这时的水流提供了公益服务。居住在河流两岸的居民恐怕会普遍赞赏这种做法，但可惜的是，企业没有激励一定要这样做。如果企业只顾生产而不顾废水废气污染环境，周围的居民就要承受乌烟瘴气的环境。此时就变成坏的外部性，河流污染成了公害。这种污染对生活在企业周围的居民及全社会都是成本，但因为边生产、边治理会减少企业纯收益，所以企业既没有动力考虑也没有动力承担这一部分成本。更何况企业间竞争也不允许单一企业单独承担社会成本，只有全体企业都承担这种成本，单一的企业才不会在竞争中失败。在这里，成本同时包括了生产成本和环境成本。但，目前的市场定价并不考虑外部性，就象目前的国民经济核算体系并不包括经过环境保护而产生的产值和收益一样，绿色环境成本仍处在市场关系之外。所以，政府必须干预，制定对所有企业同样的标准和激励机制，使他们都承担这一成本。这又为政府干预提供了理由。要解决这种问题，则要寻求其中的技术关系。如果技术关系是私人外部性，市场就可以考虑技术关系。例如，如果只有一个农民和一个渔民，其中一方可以买下另一方，形成一个联合企业，使总利润超过两人分开时的利润。或者，渔民可以“贿赂”农民减少农药的用量，而农民可以“贿赂”渔民让渔民接受一定量的污染。在任何一种情况下，社会福利都改善了。然而，现实的市场中有许多个体参加交易，这时，市场把外部效应内化的难度也越来越大。损失既然由很多人分担，对每一个人就不那么重要，也不容易分清责任。交易成本也提高了，把很多人弄在一起达成协议的成本也很高。交易费用很小是市场机制有效作用的前提，如果交易费用超过通过市场解决问题的收益，高交易费用就成为市场处理外部效应失败的原因之一，此时也没必要求助于市场，而是求助于生产之外的其他力量。四、交易成本（transaction costs）交易成本是交易中取得信息、互相合作、讨价还价和执行合同等所产生的费用。18 通常情况下，交易成本大小与市场交易所得的好处相比是微不足道的，但如果交易成本超过市场交易的收益，或者买者与卖者的数量太少，市场就难以形成。解决环境问题，尤其是全球