建国后党的第一代领导集体对人民信访工作的探索.docx

建国后党的第一代领导集体对人民信访工作的探索 曾煜东 林大卫（暨南大学校长办公室，广东广州510632；深圳市南山区桃源街道办事处综治信访维稳中心，广东深圳518000）（摘要 建国后，以毛泽东为核心的党的第一代领导集体在寻求适合中国国情的社会主义建设道路过程中，对人民信访工作进行了长期的探索，提出了一系列思想和政策，他们的这些认识对中国信访工作的顺利发展奠定了坚实的基础。本文拟就建国后党的第一代领导集体对人民信访工作的具体观点、政策制定的历史条件作一初步探讨，以期对当今信访工作有所启发。关键词 建国后；中国共产党；第一代领导集体；人民信访中图分类号A841 A 1001 - 8999( 2010) 03 -0056 - 04人民来信来访工作，是党和政府密切同人民群众联系，保护人民民主权利，倾听人民意见，接受人民监督的重要途径。人民群众通过向政府机关或领导来信，提出各种要求，对各项工作提出建议，对一些干部提出批评，这是人民的一种民主权利。如何对待和处理人民信访问题，是摆在中国共产党面前不可回避的课题。建国后，毛泽东、刘少奇等就处理人民信访问题，分别作出指示。这些重要指示，确定了信访工作的性质，同时为制定处理信访工作的规定和制度明确了方向和指导思想，为信访工作制定了科学的蓝图，从而推动了我国信访工作的健康发展。一、重视人民信访，体察和解决信访问题建国后，以毛泽东为核心的党的第一代领导集体十分重视人民来信来访，坚持亲自受理人民来信，倾听人民群众中的不同声音，关心人民群众的疾苦，解决落实人民群众的正当要求，以便随时从中了解和掌握人民群众的情绪、要求、愿望、批评、建义等重要信息。1951年8月28日，北京石景山钢铁厂写信给毛泽东，反映厂内工资不合理并提出调整的建议。可是办信的人压了几天，毛泽东知道后大发脾气，说：“共产党员不为工人阶级办事，还算什么共产党！”1为此，他进一步指出：“要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。如果人民来信很多，本人处理困难，应设立适当人数的专门机关或专门的人，处理这些信件。如果来信不多，本人或秘书能够处理，则不要另设专人”2。这个批示指出了中国共产党和人民政府处理人民来信所应遵循的基本态度、根本目标和指导思想。这个批示也极大地推动了当时全国信访工作的建立和发展，直到现在，仍然是指导信访工作的根本方针。毛泽东批示了很多的人民来信，通过人民来信提供的信息，解决了一系列重大社会问题，例如针对失业工人、失业知识分子来信要求就业、救济、就学的问题，毛泽东就明确指出，“必须认真地进行对于失业工人和失业知识分子的救济工作，有步骤地帮助失业者就业”3。1950年夏天，豫皖交界连降大雨，受灾之惨重为百年所未有。毛泽东在批阅灾情报告时，边划记号边落泪，从7月20日到9月21日2个月的时间里，接连批示4份关于淮北灾情的报告给周恩来，要求“除目前防救外，须考虑根治办法，现在开始准备，秋起即组织大规模导淮工程，期以一年完成导淮，免去明年水患”。“治淮开工期不宜久延，请督促早日勘测，早日做好计划，早日开工。”4当时，建国伊始，经济困难，下决心根治淮河是一件大事，而这项水利工程的建设成功，对减轻以至消除淮河流域的水涝灾害起到了巨大作用。1953年，针对当时复员转业军人冲击中南海和打骂接待人员等问题，毛泽东指出：“要尽快把问题解决好”， “如果等打了几个机关，几千人包围了我们，再注意就迟了”5。由此可见，毛泽东经常从一封普通来信的内容中，“举一反三”，引申和发现政治生活和经济建设中的重大问题，采取措施，予以解决。二、保护信访对象，把人民来信当作中央文件建国后，党的第一代中央领导集体对人民信访有一种特殊的感情，无论信访人职位高低，反映的问题轻重大小，只要意见合理，要求正当，他们都及时给予批示，做出决策。刘少奇历来认真对待人民来信，提出过许多做好人民来信工作的原则和要求。1961年，刘少奇发现有的地方将人民群众来信错误地转给被告人，以至发生打击报复事件，他在同中央办公厅副主任龚子荣等人谈话时严肃指出：对人民来信这样处理，是要死人的，这是人命关天的事。近一年来，在中央和地方党政机关收到的人民来信中，属于反映情况和干部作风的信，逐渐增多。大部分的这类来信，对于改进工作，都有参考意义。这类信必须受到重视。但是，有相当一部分地方的党政组织对于这类信不够重视，处理也不够及时认真。要把来信当作中央文件，送给中央同志看，请他们批办。看这类信件比看各种报告还要来得实在。尤其是那些“关系到多数人的问题，带有一般性、普遍性，就应当从政策上考虑，党委要做出决定，有些甚至中央要作出决定。无论对什么信，甚至反革命的信，不能任何一级机关都可以检查、扣留、追究。信写到哪一级，只能哪一级拆看。各级党委要指定一负责同志管人民来信来访工作。”6刘少奇不仅批评了不重视人民来信以及随意检查、扣留、追究人民来信的错误做法，而且他还要求信访工作人员学为官清廉、执法严正、不畏权贵的包文正，对人民来信整理审查后，抓住典型，一追到底。1962年1月，刘少奇在北京召开的扩大的中央工作会议上，明确要求“党和国家的一切机关，都应该密切联系群众，严肃地处理关系广大群众利益的问题，认真地对待人民群众的来信、来访”。再次批评了“有的同志对于群众向党、向中央反映情况，不看作是党和群众之间的一种必要的联系，而看作是告自己的状，这是极端错误的。有的地方、有的单位，公然扣压群众来信，甚至追究反映真实情况的人，对他们实行打击报复，这是党的纪律和国家法律所绝对不能容许的。还有少数地方，使用对付阶级敌人和坏分子的专政工具，任意扣押、监禁群众，甚至对群众施行肉体上的处罚，这更是严重的犯罪行为”7。刘少奇的这些观点，同时也反映在他处理人民来信的态度中。由此可见，保护信访人，把人民来信当中央文件处理，说明中国共产党人对信访工作是何等之重视。三、支持信访活动，克服官僚主义现象群众来信对于党和政府改进工作、密切党群关系、克服官僚主义，有着十分重要的意义。建国后，毛泽东要求各级领导机关要高度重视信访工作的信息作用，全力支持人民群众的这种民主权利，采取有效的办法，肃清我们队伍中某些人对待人民来信来访的官僚主义习气；要创造出一种新的气氛、新的环境、新的条件，使人民群众愿意给我们写信，发表他们的意见、建议、要求、批评，有兴趣并且十分方便地对我们的工作提出意见，对任何一级负责干部的缺点和错误提出批评和控告。对于一般的不重视人民来信的人员，应该进行认真教育；对于在处理人民来信的人员，应该进行认真教育；对于在处理人民信访问题上犯有严重错误、造成严重后果的，应该进行纪律处分或法律制裁。81953年1月5日，毛泽东在反对官僚主义、命令主义和违法乱纪一文中对官僚主义进行了有力的批判，明确地指出对人民来信采取官僚主义的态度是有害的，“这些人民来信大都是有问题要求我们给他们解决的，其中许多是控告干部无法无天的罪行而应当迅速处理的”9。此外，毛泽东在为中共中央起草的指示中，还要求各级党委从处理人民来信人手，检查一次官僚主义、命令主义和违法乱纪分子的情况，并向他们展开坚决的斗争10。在“三反”、 “五反”中，中共中央山东分局纪律检查委员会的报告反映山东省存在的问题。毛泽东阅后指出，“即如处理人民来信一事，据报山东省政府就积压了七万多件没有处理，省以下各级党政组织积压了多少人民来信，则我们还不知道，可以想象是不少的。这些人民来信大都是有问题要求我们给他们解决的，其中许多是控告干部无法无天的罪行而应当迅速处理的。山东如此，各省市的情况，究竟如何，凡典型的官僚主义、命令主义和违法乱纪的事例，应在报纸上广为揭发。其违法情形严重者必须给以法律的制裁，如是党员必须执行党纪。”11为此，人民日报1953年1月19日发表题为认真处理人民群众来信大胆揭发官僚主义罪恶的社论说：“我们必须继续展开对官僚主义的斗争。我们希望全体人民群众充分地运用这种最方便、最自由、最经济而直接的写信方法，大胆地及时揭发各地各种官僚主义的现象。”四、揭示信访矛盾，批评错误观点认真处理人民信访，揭示信访矛盾，开展批评与自我批评，接受人民的监督，是每个干部革命立场和革命态度、政治责任心和群众观点的表现。毛泽东关于人民内部矛盾理论的提出就具有重大的理论意义。他认为，罢工、罢课、游行、示威是“调整社会秩序的一种方法”12。“这些人闹事的直接的原因，是有一些物质上的要求没有得到满足；而这些要求，有些是应当和可能解决的，有些是不适当的和要求过高、一时还不能解决的。但是发生闹事的更重要的因素，还是领导上的官僚主义。这种官僚主义的错误，有一些是要由上级机关负责，不能全怪下面。闹事的另一个原因是对于工人、学生缺乏思想政治教育。”13刘少奇于1957年4月也指出，人民内部的矛盾大量地表现在人民群众同领导者之间的矛盾问题上。其次，还特别表现在分配问题上面。在这个地方开始萌芽了一种等级制度，社会主义之下的等级制度。等级制度是一种封建制度，我们抄袭了封建制度。如果有这种制度开始萌芽，应该废除。那些生活待遇上要求很高的人是危险的，将来会跌交子，这方面应该有所改变。人民内部之间的矛盾激化起来就可能闹事，一些地方的闹事几乎全部是为了经济性质的切身问题。141958年11月，毛泽东收到河南省长葛县群众反映乡村干部打骂人现象严重的来信后，亲自给中共河南省委书记吴芝圃及河南省委写信，特别加以分析并提出要求：“这种情况，肯定只是少数乡村有，可能不到百分之几的乡村，但是仍然要注意，要加以调查研究，作出处理，通报全省，引起注意。如能在省报公开揭露，则更好。但要分析原因，讲清道理，不要以使人害怕的态度去公布和处理。处理要细致。”15针对信访活动中的取闹问题，毛泽东指示，无理不能取闹，有理也不能取闹；对有理取闹者也要批评教育，对他们的问题与他们的态度作两案处理，即对他们的态度进行严肃批评，对他们的问题也要认真查办。16为此，中共中央进一步指出：必须充分发扬民主、开展批评与自我批评，特别是自下而上的批评，必须认真地处理人民来信，对敢于揭发工作中缺点和错误的人给以坚决支持。这也成为信访工作对待取闹者的基本原则。五、制定信访规则，设立信访机构信访政策的健全、信访结构的完善是信访工作发展和进步的表现，是提高信访工作质量的前提、保证和基础。人民来信反映的问题，既是对党和政府工作的检验和监督，也是党和政府进一步制定、调整和修改政策的依据。1950年秘书室向毛泽东报告了各地处理人民来信来访的工作情况，指出部分地方对信访工作不够重视的问题，认为组织问题很重要，建议各地的中央局、省委、地委设立处理信件的机构或指定专人负责，并建立起登记、研究、转办、检查、催办、存档等各项制度。同时，刘少奇也特别强调了设立信访机构的重要性，1951年2月28日，刘少奇在北京市第三届人民代表会议上的讲话中强调：“各级人民政府和协商委员会要建立专门的有能力的机关来适当处理人民向政府所提出的每个要求，答复人民的来信，并用方便的办法接见人民。”17为了促进国家机关信访工作的制度化，1951年6月，周恩来主持制定了我国第一部有关信访工作的行政法规政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定，确定了我国信访机构的性质、任务和作用，为我国信访工作的发展指明了方向。与此同时，有些部委还制定了本部门关于处理人民来信和接见人民来访工作的细则，以进一步改进工作，提高工作效率，减少拖延、积压现象；对重大的检举案件，作了专门的调查和大张旗鼓的处理；注意经常综合研究，提高处理来信的质量；有些部门还对下属单位的信访工作进行了具体指导。总之，通过各种方法，帮助群众解决了大量的实际问题，体现了人民政府对人民群众切身利益的关怀。六、区分信访情况，分类处理信访问题建国后，信访工作处于初创阶段，处理人民信访的方法也是在摸索中，尚无固定的模式和规定，各部门之间缺少明确的分工。因此，毛泽东对人民信访中的合理要求和建议，都及时敦促有关部门落实解决。1952年5月27日，秘书室向毛泽东写了一份报告，其中说，1月至4月共收到反映失业和要求就业的来信645封内，32%是知识分子，24%是工人、店员，20%是遣散的国民党军政人员，10%是城市贫民。毛泽东很重视这个报告，5月31日就批示给周恩来，批语写道：“失业问题仍颇严重，此件请一阅。似宜由中央劳动部或直接由政务院召开一次失业问题处理会议，由各大城市及各省派员参加，订出可行的处理办法。请酌定。”181954年1 1月5日，毛泽东还在中共中央办公厅关于北京各中央机关接见群众工作的问题向中央的报告上作了批示，对处理群众信访问题提出了五条原则，即：群众正当要求应当解决又可以解决的，必须认真处理，负责解决；尚不能解决的，耐心解释；凡属中央专管部门或地方已经解决了的问题，如无原则错误一般应当维持原议。如确有处理不当之处，可提请再议；对无理取闹者，根据情节轻重，作适当制止或会同公安机关处理；对有理取闹者，作两案处理，即一方面对其问题认真处理，一方面对其闹事进行处理，处理意见由接见机关负责，对来京上访人的招待、路费等问题，应有统一处理原则。19毛泽东提出的在处理群众信访问题上反映的内容，分别由相关部门处理，为“分级负责，归口办理”的最早形式。党的第一代领导集体通过人民来信来访，一方面广开言路，与人民群众打成一片，随时都能知道人民群众的要求、反映和呼吁，以便从中找到党制定政策的切实依据。从某种意义上来说，人民信访也是建国后党的第一代领导集体探讨对国家政治体制进行改革的一项重要内容。毛泽东、刘少奇作为中国共产党的领导人，他们所做的指示和决定对于信访制度的确立起到了巨大的推动作用；他们对待和处理人民信访问题上所遵循的基本态度、根本目标和指导思想，使各级信访工作有章可循，奠定了信访制度的良好基础，在建国后发挥了重大作用，而且其中多数原则一直影响到半个世纪后并为信访机构所遵循。参考文献118董边等编毛泽东和他的秘书田家英M北京：中央文献出版社，1989.8，10.2建国以来重要文献选编：第2册C北京：中央文献出版社，1992. 265.38刁杰成编人民信访史略(1949 -1995)M北京：北京经济学院出版社，1996. 29，48411毛泽东文集：第6卷M北京：人民出版社，1999. 85 - 86，254 - 255.510中央办公厅信访局，国务院办公厅信访局编著信访学概论M北京：华夏出版社，1991.189, 1316刘少奇年谱(1898 -1969)：下卷M北京：中央文献出版社，1996. 50371417刘少奇选集：下卷M北京：人民出版社，1985. 401，303 - 305，569毛泽东选集：第5卷M.北京：人民出版社，1977. 72 -731213建国以来毛泽东文稿：第6册M北京：中央文献出版社，1992. 403，350 - 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