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论周恩来的新中国政府管理方略

[摘要] 周恩来对新中国建设的贡献之一，是坚持马克思主义的政府管理思想与新中国的政府管理实际相结合，形成独具特色的政府管理方略。其主要内涵是旨在建立一个服务人民的政府、民主法治的政府、务实高效的政府、清正廉洁的政府、改革开放的政府、协作和谐的政府。这一政府管理方略不仅产生过积极的历史作用，而且对于当今政府管理与建设仍具有重要的指导意义。
[关键词] 周恩来；新中国；政府管理；管理方略
[中图分类号] A841 []A []1001 - 8999 (2010) 01 -0090 - 05
新中国建立伊始，人民政府面临的一个重大课题，就是建设一个什么样的政府、怎样建设好这个政府。周恩来坚持把马克思主义的政府管理理论与中国实际相结合，围绕建设一个什么样的政府、怎样建设好这个政府的主题进行了长达26年的思考与实践，形成了独具特色的政府管理方略。
一、服务人民的政府
马克思在《法兰西内战》一书中指出：“公社的伟大社会措施就是它本身的存在和工作。它所采取的各项具体措施，只能显示出走向属于人民、由人民掌权的政府的趋势。”…即公社的一切管理措施应有益于人民，符合人民的利益要求。根据马克思这一思想，周恩来认为新中国的政府首先应该是服务人民的政府。

第一，政府这一新生政权是来自于人民奋斗的结果。周恩来在中国人民政治协商会议全国委员会为建国一周年的庆祝大会上的报告中，即阐明这一基本观点。他说：“没有千千万万人民的决死支持，绝对不可能设想这样巨大这样迅速这样彻底的胜利。”“我们是从人民中来的，我们过去的胜利都是在人民的支援下取得的，不能忘本。”应该服务于人民。
第二，政府的权力是人民赋予的。周恩来在新中国成立之初即指出，政府从人民选举代表、召开人民代表大会、选举人民政府直到由人民政府在人民代表大会闭会期间行使国家的这一整个过程，都是行使国家政权的民主集中的过程，而行使国家政权的机关就是各级人民代表大会和各级人民政府。人民政府与旧政府在本质上是不同的，因为它们是代表各阶层人民利益、联系广大人民而仅仅压迫反动派的人民民主专政的工具。因此，政府机关及其公务员都应明确手中的权力是人民赋予的，只能用其服务人民。
第三，政府的根本宗旨是服务人民。新中国成立不久，周恩来就人民政府与旧政权的本质区别说：“中南海是过去的封建皇帝呆的地方，这个黄圈圈里都是穿黄马褂的人，是个与民隔绝又统治百姓的禁城。现在解放了，我们在中南海工作，要打破往日的‘黄圈圈’，与人民同呼吸、共命运，当真正的人民公仆，为人民服务。”之后，他反复强调共产党人闹革命决不是为了当官做老爷，而是为了做人民的公仆，做人民的勤务员，全心全意为人民服务。如果背离了这一宗旨，就必然引起人民的“公愤”，甚至被人民所抛弃。
第四，政府的立场即人民的立场。周恩来指出：“我们今天要求大家有一个共同的立场，这就是为绝大多数人民的最高利益着想的人民立场。”为此，首先要坚持为人民服务的工作态度，考虑一切问题，都要从人民的需要出发，经常让我们想一想，是不是真正在为人民服务。其次要坚持求真务实的工作作风，即“说真话，鼓真劲，做实事，收实效”。只有做实事，收实效，才会对人民有利。再次是坚持从群众中来到群众中去的工作方法，即坚信智慧是从群众中来的。相信群众，依靠群众，一切决策从人民群众根本意愿出发。
总之，周恩来把中国共产党全心全意为人民服务的宗旨运用到政府管理之中，形成鲜明的服务人民的政府管理方略。
二、民主法制的政府
恩格斯指出：“民主已经成了无产阶级的原则、群众的原则。”列宁1917年在《论无产阶级民兵》一文中指出，人民需要共和国，“不仅仅需要民主形式的代表机构，而且需要建立由群众自己从下面来全面管理国家的制度，让群众有效地参加各方面的生活，让群众在管理国家中起积极的作用”。周恩来把这种作用的发挥集中体现在政府决策的民主化、法制化上。
第一，决策民主化是社会主义的本质要求。周恩来认为社会主义民主的本质特征就是人民当家作主。他从政府管理的角度指出：“社会主义是以工人阶级为领导的全体人民的共同事业，社会主义国家必须而且能够吸引最广大人民群众来参加国家事务的管理和监督。”进入社会主义之初，周恩来及时指出：“专政的权力虽然建立在民主的基础上，但这个权力是相当集中相当大的，如果处理不好，就容易忽视民主。苏联的历史经验可以借鉴。”鉴于此，他强调“要时常警惕，要经常注意扩大民主，这一点更带有本质的意义”。显然，他认为民主是社会主义的本质特征，没有民主就没有社会主义。
第二，决策民主化就是要实行民主集中制。周恩来强调党和国家要有正常的民主生活，要实事求是，要按照党章办事。政府决策要实事求是，最重要的就是实行社会主义国家的根本制度：民主集中制。周恩来认为：“没有集中的民主就是极端民主，就是无政府主义；只有集中没有民主那就是专制主义，个人独裁。我们要反对这两种倾向，实行民主集中制。”实行民主集中制，首先要坚持集体领导。周恩来反复强调：党的领导是集体领导，党的领导是组织领导，不是个人领导。个人没有权力领导一切，不管是谁。具体到政府工作要采取集中领导并分工负责的办法，即建立统一领导，按业务性质分门别类、归口管理的领导体制，确保国家最高行政管理机关职能的有效实施，进而保证决策的科学化。
第三，决策民主化要坚持法制。民主是法制的基础，法制是民主的保障。因此，法制是保证政府决策民主，实施科学管理的基本方略。周恩来高瞻远瞩地指出，要扩大民主，就要在我们的国家制度上想一些办法。显然，在周恩来的战略视野中，既有政治体制改革的思考，又有法制建设的设想，即实行民主法制化。
首先，要加强立法。周恩来指出：“为了保卫我们国家建设事业不受到破坏，必须加强国家的公安机关、检察机关和审判机关，必须加强立法工作和革命的法制。”为此，早在新中国建立前夕，他为起草具有临时宪法作用的《共同纲领》倾注了大量的心血。之后在谈到官僚主义的根源时，他更强调“官僚主义和强迫命令的结合，是我们行政工作部门的大问题，是我们国家制度上的一个问题”。显然，在他看来官僚主义绝不是一般的思想作风问题，而是制度不健全的问题。解决官僚主义问题既要靠教育，更要靠法制建设，需要一套制约的办法。
其次，要维护法律的权威。周恩来强调：“我们的宪法和法律越有威力，人民的权力和利益就越有充分的保证，而人民的敌人就受到严厉的打击。”20世纪60年代，他指出：“随便撤职，随便开除党籍，随便捕人、打人，都是不行的。当然有些是属于违法乱纪性质的，这不只是党内问题了。违反了国家法律的，要按国法处理。”即使是在“文化大革命”无政府主义猖獗时，他也旗帜鲜明地坚持：“在大民主下，要有高度的集中，有些权力不能下放。法律逮捕权应掌握在法庭手中。”以此维护法律的权威。
再次，要自觉守法。周恩来强调：“所有我们国家机关的工作人员都必须严格遵守宪法和法律，成为守法的模范；同时还必须教育全体人民遵守宪法和法律，以保证表现人民意志的法律在全国统一实施。”显然，国家机关工作人员要不断强化自己的民主意识、法制意识，不仅要自觉遵守国家的法律法规，成为守法的模范；而且还要加强法制宣传与教育，积极推进政府管理的民主化、法制化的进程。
总而言之，尽管周恩来生前没有提出“法治政府”的概念，但在政府管理方略中的民主法制理念是清晰的，始终如一的。他积极推进政府管理民主化、法制化是有建树的，特别是认为扩大民主更带有本质的意义，要在我们的国家制度上想一些办法，是极具战略意义的见解，依然是我们当今政府管理与建设的努力方向。
三、清正廉洁的政府
周恩来作为新中国的首任政府总理，其政府管理与建设方略之一就是奉行清正廉洁的政府。1950年9月30日，他在谈到中央人民政府成立一年来所取得政绩的根本原因时指出：“人民对于自己的国家已经给予了信任。”其依据之一，“在中国，历史上只有一个政府，……曾经在一年内驱逐了那么多的强盗式的‘军队’和‘政府’，而代之以纪律严明和蔼可亲的人民军队和廉洁而讲道理的人民政府，……这个政府，就是中央人民政府”。显然，周恩来把人民政府是否清正廉洁视为新政府有别于旧政府的一个重要标志，取信于民的重要标志，赢得成功与胜利的重要原因。因此，在他的26年总理生涯中，始终不渝地把清正廉洁的政府作为政府管理与建设方略来追求与实践。
第一，坚持思想教育，着力建立自律机制。周恩来历来注重道德教育，他主张一是要强化执政为民意识。他反复强调每一个从政者不论职务高低，资历长短，都是人民的勤务员。他在关于昆曲《十五贯》的讲话中语重心长地说：“《十五贯》教育我们做‘官’的人，让我们想一想，是不是真正在为人民服务。”即不断地强化从政的公仆意识、宗旨意识，自觉地为人民服务。二是要发扬艰苦奋斗精神。早在新中国成立前夕，面对即将在全国执政的新情况，他即提醒我们的干部要保持艰苦奋斗的革命传统。到了20世纪60年代，他在谈到领导干部“过好五关”时再次强调：“物质生活方面，我们领导干部应该知足常乐，要觉得自己的物质待遇够了，甚至于过了，觉得少一点好，人家分给我们的多了就应该居之不安。要使艰苦朴素成为我们的美德。”三是要保持密切联系群众的作风。新中国成立后，面对执政的新情况，他反复告诫我们的干部要保持密切联系群众的优良作风，特别要警惕脱离群众的官僚主义作风。他严肃地指出：“官僚主义在我们执政的党内，在我们的国家机关内，的确是十分有害、非常危险的。”必须时时警惕。四是要自觉过好“五关”，即过思想关、政治关、社会关、亲属关和生活关。通过上述多方面的经常性的思想教育，努力形成清正廉洁的自律机制，永葆廉洁的、认真办事的、艰苦奋斗的、联系群众与群众同甘苦共患难的自己的政府的光辉形象。
第二，坚持建章立制，着力建立约束机制。周恩来认为建设一个清正廉洁的政府，首先要重视法制建设。他在出任政务院总理受命组建政务院及下属机构的过程中，即强调政务院已成立，各部门都应该有一个组织法，以便依法办事。其次要建章立制。1949年1 1月1日，就政务院一些部门竞相高价抢购房屋而引起房价猛涨一事，周恩来专门签署了通令，规定：“凡需要购房，均需向政务院呈报房屋情况和价目，经指定机关审批始得购买，否则以违法论。”此后，他一直重视建章立制工作，即便是在“文化大革命”期间，他也坚持要将合理的规章制度保留下来，努力维护规章制度的严肃性，确保用规章制度来规范、约束公务人员的行为。
第三，坚持民主监督，着力建立他律机制。周恩来认为要建立一个清正廉洁的政府，需要健全民主监督，努力形成有力的他律机制。一是建立专门的监督机构与制度。1949年10月19日举行的中央人民政府委员会第三次会议即决定，成立中央人民政府政务院人民监察委员会。他在谈到这一机构设置的目的时明确指出：“是为了建立监察制度，监督行政部门，如公务人员是否执行了政府的决议和决策，是否有贪污腐化等情形。”为了保证监督活动的正常化、制度化，他不仅签署了《政务院关于普遍发展人民监督员的指示》，还相继通过政务院颁发了《省（市）以上各级人民政府财政机关和国营机关财经企业部门监察室暂行组织条例通则》、《各级人民政府监察机关设置监察通讯员通则》。二是发挥国家权力机关的监督职能。他不仅欢迎人民代表大会对政府工作的监督，而且为人大代表发挥监督作用指明了具体途径。三是建立完善的内部监督机制。提出上下之间、部门之间、班子成员之间都要互相监督。四是建立广泛的外部监督机制。这包括各级政协及政协委员的监督、民主党派的监督、群众的监督、群团组织的监督、舆论的监督等等，旨在努力拓宽监督渠道，形成监督合力。
总之，周恩来建立清正廉洁的政府管理方略，既有战略上的思考与认识，又有策略上的对策与设计。特别是较为健全的约束机制和他本人的率先垂范，为当时政府保持清正廉洁的形象发挥了积极的作用。
四、改革开放的政府
对于改革开放，经典作家有过精辟的阐述。恩格斯在论述社会主义社会时即出：“所谓‘社会主义社会’不是一成不变的东西，而应当和其他社会制度一样，把它看成是经常变化和改革的社会。”列宁也曾经指出：“今后在发展生产力和文化方面，我们每前进和提高一步都必定同时改善和改造我们的苏维埃制度。”显然，因为这种“变化”，必须改革开放，只有改革开放，才能有所“前进和提高”。周恩来坚持马克思列宁主义与中国实际相结合，不仅强调改革开放的必要性，而且还坚持政府领导开放的全面性、改革的重点性，以求改革开放成为社会主义社会发展的真正动力，进而提高政府的绩效。
第一，强调改革开放的必要性。就改革而言，周恩来在谈到民族繁荣问题时指出：“历史遗留给我们的，是对民族繁荣的很多不利的条件。我们必须把这些不利的条件逐步地去掉。要去掉这些不利于民族繁荣的条件，关键在哪里？关键在于社会改革。”所以，“改革只是一个先后问题，缓急问题，而不是改革不改革的问题。不改革，民族就要贫穷”。显然，不改革就没有出路。就开放而言，早在1956年，周恩来即鲜明地指出向一切国家学习、开放的方略。他在党的八大所做的《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告》中明确指出：“关起门来建设的想法也是错误的。不用说，我国要建立起一个完整的工业体系，在长时期内还需要苏联和各人民民主国家的援助，同时也需要同其他国家发展和扩大经济、技术、文化的交流。而且即使我们在将来建成了社会主义工业国之后，也不可能设想，我们就可以关起门来万事不求人了。”简而言之，社会主义国家必须对外开放。
第二，坚持改革的重点性。周恩来指出，固然“这种改革，不仅是经济制度的改革，也会影响到别的方面”。“政治上的制度要适合社会主义的经济基础，也要改革。”但是，“最根本的是经济改革”。
第三，坚持对外开放的全面性。周恩来从世界发展的客观实际与我国的具体国情出发，坚持对外开放的国度与内涵的全面性。首先是对外开放的国度，坚持“要向世界上一切国家学习”。“我们不仅要向苏联学习，向兄弟国家学习，而且还要向世界上一切国家学习，包括向和平中立的国家，如印度、缅甸、印度尼西亚、埃及等国家学习。就是日本、英国和美国，它们有长处，我们也可以学习。”可见，他的对外开放思路是全方位的。其次在对外开放的内涵上坚持各个领域的开放。周恩来认为凡是我们不懂不会的，都要去学。他强调，即便是那些资本主义国家，除了它们的国家制度我们不学外，资本主义生产上的好的技术、好的管理方法，我们是可以学的。他还特别强调，西方议会的某些形式和方法还是可以学的，这能够使我们从不同方面来发现问题。鉴于此，他努力扩大我国与世界各国的经济技术和文化的合作交流。即便是在与美国、日本这些国家尚未建交时，他也坚持发展与这些国家的民间贸易往来与文化交流，并最终促进了中美、中日关系的正常化，不断拓展了中国对外开放的国度与领域。
总之，周恩来的改革开放管理方略在理念上是清晰的，在实践上是积极的且有成效的。这一方略是服务人民政府管理方略取得绩效的根本保证。
五、协作和谐的政府
周恩来在坚持中央人民政府管理的26年间，致力于各方面的关系的联系与统一，努力创造一个协作和谐的政府。
第一，从横向上看，坚持政府与党中央、全国人大、全国政协的协作和谐。
首先是政府与党中央的协作和谐。所谓协作和谐，即指党政关系的和谐。在政府管理中首先碰到的是如何处理与党中央的关系。中国共产党既是一个领导党又是一个执政党，这就有一个执政方式的问题。对此，周恩来坚持在党的政治领导的前提下努力实行党政职能分开。1950年周恩来谈到党政关系时指出：“我们已经在全国范围内建立了国家政权，而我们的党在政权中又居于领导地位。所以一切号令应该经政权机构发出。”“党政有联系也有区别，党的方针、政策要组织实施，必须通过政府，党组织保证贯彻。党不能向群众发命令。”当20世纪60年代党的一元化领导占统治地位时，周恩来仍坚持“党应该领导一切，党能领导一切。现在的问题是如何领导一切？什么是一切？”“我们说党领导一切，是说党要管大政方针、政策、计划，是说党对各部门都可以领导，不是说一切事情都要党去管。”至于具体业务，应该让行政去管。总之，党的领导必须通过政府对社会与国家的领导。
其次是政府与全国人大的协作和谐。人大是人民行使国家权力的最高机关，中央人民政府是人大的执行机关。周恩来除了坚持凡属重大问题在国务院会议通过后，作为议案提请全国人大或人大常委会审定；认真办理全国人大交办的人大代表关于政府工作的提案外，还特别重视人大代表对政府工作的批评意见，强调：“人民代表提出的意见，政府要出来回答。回答对了，人民满意；不对，就可以起来争论。”他还鼓励人大代表与政府从不同角度去接触实际，接触人民，努力发现问题，进而完善政府工作，以此促进政府与人大的协作和谐。
再次是政府与人民政协的协作和谐。中国人民政治协商会议是全国人民参政、议政的组织机构。周恩来认为政治协商即共商国是，因此国家的大政方针，仍要经过人民政协进行协商。为了充分发挥政协的作用，周恩来建议政协委员深入基层调研，多产生好的提案、意见或建议，使执行机关能从多方面去考虑，利于选择比较更恰当的方案来执行。
第二，从纵向上看，坚持中央政府与地方政府的协作和谐。
周恩来首先坚持统一与分权相结合，即在服从中央政府统一领导的前提下，适当分权，努力发挥地方政府的积极性。其次是坚持互相影响、互相监督。周恩来指出虽然“党中央和国务院，处于领导地位，可以比较全面地看到大局的发展，但也比较容易忽视某些实际问题、局部利益和群众的眼前利益，而在这方面地方是处在有利地位的。”“这正好弥补中央的不足。单靠一方面不能够很好地实行领导，必须双方合作，互相影响，才能很好地领导。”总之，只有中央政府与地方政府的协作和谐，才能使各方面的积极性得到充分发挥，才能使政府工作生气勃勃。
综上所述，周恩来的协作和谐的政府管理方略在其治国理论中是极富特色的。尽管他没有使用和谐社会、和谐行天上政这些概念，但其政府管理理论中的和谐理念是极为鲜明的。其协作和谐政府方略，对于当今完善党的领导方式与执政方式实现党政关系科学化规范化，构建和谐政府与和谐社会均具有极其重要的现实指导意义。

-全文完-