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农村生态文明建设中的生态环境问题及其综合整治的政策性建议

[摘 要]随着工业化、城镇化进程的加快，以及农村经济发展的提升和农民生活水平的提高，农业生态环境面临的污染威胁也日益严峻。本文分析了来自我国农村居民生活、农业生产以及工业污染等方面的生态环境问题，并探讨了存在这些问题的原因，提出了加强农村生态环境综合整治的政策性建议。
[关键词]农村；生态文明；生态环境；政策建议
[]X322 []A []1674-6848（2014）03-0012-07
[作者简介]于法稳（1969—），男，山东鄄城人，博士，中国社会科学院农村发展研究所、农村改革发展协同创新中心首席研究员，主要从事生态经济学研究。（北京 100732）
[基金项目]中国社会科学院创新工程项目的阶段性成果。
Title： Eco-environmental Problems and Its Policy Suggestions for the Construction of Rural Eco-civilization
Author： Yu Fawen
Abstract： With the acceleration of industrialization and urbanization and with the improvement of the rural economic development and the living standards of farmers， agricultural eco- environment is facing serious pollution threat. This paper analyzes eco-environment problems， which are caused by the rural residents' life， agricultural production and industrial pollution， and then discusses the reasons of these problems. At last， this paper puts forward some policy suggestions for strengthening the comprehensive improvement of the rural eco-environment.
Key words： rural area； eco-civilization； eco-environment； policy suggestion
一、引言
改革开放三十多年来，农村经济发展取得巨大成就的同时，由农业生产、农民生活的污染导致的农村生态环境也呈现出日益恶化的态势，不仅威胁着农村居民的身体健康，而且制约了农村生态文明建设的进程。随着经济的快速发展与城市化进程的不断加快，城市污染通过污染产业和污染物质两种途径向郊区及偏远农村地区转移和扩散，致使农村生态环境问题更趋恶化，导致农村地区产生严重的生态后果。①
农村生态环境问题也因此成为学术界研究的热点问题之一，许多学者分别从不同的视角对此开展研究。长期以来，由于经济发展的压力和各种人为破坏、工农业污染和自然损毁退化等原因，农村生态环境问题十分突出，已成为区域经济可持续发展的严重制约因素。①在农业生产方面，我国20世纪五六十年代所建的养殖场数量较少、规模较小，粪尿可及时施于农田，对环境的污染较小。到了80年代至今，我国已建和正在兴建的集约化养殖场大多在城郊。长期以来，许多养殖场一直忽视环境问题，而且一次性投入环保的资金和技术有限。另外，农户为追求粮食的稳产高产而大量施用低效化肥和农药等，使大气、土壤、水的环境容量大为降低，加重了农村环境污染。②90年代，中国乡村工业发展较为迅猛，实现了农村资源（包括自然资源、劳动力资源和资金等）的就地开发、就地利用和就地转化，同时也带来了诸如交通不便，信息不畅，基础设施和第三产业的发展严重滞后，社区内生产要素合理流动不大，交易费用过高，以及严重的资源浪费、环境污染和生态破坏等问题，使农村工业化付出了巨大的代价。③此外，农村的生活垃圾污染也日益严重，导致了农村的水、空气和土壤污染，极大地影响了农村的生产和生活环境。
一般来讲，农村生态环境变迁的驱动因素主要包括自然因素和社会经济因素，人口与生活因子对农村生态环境变迁产生了负面影响，而随着现代农业发展水平的提高、农资物资的依赖性降低以及工业清洁生产的倡导，农业技术进步因子、农户生产经营因子和工业生产因子对农村生态环境变迁产生了较大的正面作用。④农户生产经营行为更多地是在影响农村生态环境中的农业面源污染、水质污染及生活垃圾污染，对空气噪音污染及工业转嫁污染的影响并不明显。⑤
在农村生态环境治理方面，需要加强对生活垃圾污染的治理力度，同时有效保持对农资污染和工业污染的控制。⑥农村生态环境的保护，需要加强区域环境规划强化环境补偿机制，加大环保投入，创新环境管理与污染治理机制，发挥社区自主环境治理的作用，以及提高农民环境意识等方面的工作。⑦同时，需要构建农村发展与生态环境保护相结合的农村生态环境管理模式，从转变农村生产模式，建立符合我国实际的、激励和约束相容的区域农村生态环境决策与管理体系等方面，对农村生态环境管理进行创新。⑧从农村生态环境保护主体来看，作为公共事务的农村生态环境治理是政府的职责内容之一，为此，政府应发挥不可置疑的主导作用。政府应该采取有效的措施，对农村环境资源配置进行最恰当的干预，以此来弥补因市场失灵带来的效率损失。⑨
近几年，农村生态环境问题又表现出新的特点，就是生活与生产污染交织在一起，城市与农村污染连成一片，工业与农业污染相互叠加，严重影响了农村生态文明建设的进程。在下文中，笔者将分析农村生态环境存在的主要问题，探讨造成农村生态环境问题的原因，并在此基础上提出加强农村生态环境综合整治的政策性建议。
二、农村生态环境存在的主要问题
与过去相比，农村人居生态环境发生了很大变化，不再源于单一的不当行为，而是逐渐演化为生活、生产、生态三种不当行为的叠加。在生活行为方面表现为农村居民生活垃圾、生活污水的任意堆放及排放；在生产行为方面表现为农业生产过程中大量化肥、农药、杀虫剂、除草剂的使用，规模化养殖粪便、污水的任意排放，以及农作物秸秆的任意堆放及焚烧等；在生态行为方面则表现为污染企业及城市污染向农村加速转移，造成广大农村地区饮用水质的污染，以及废气对大气质量的影响。
（一）农民生活污染日益成为农村生态环境问题的重要组成部分
随着农民生活水平的提高，农村生活垃圾问题日益严重，给农村生态环境带来了巨大的压力。与过去相比，农村生活垃圾成分越来越复杂，包括厨房垃圾、妇女儿童用品、塑料制品等，垃圾产生量也越来越大。农村居民在丢弃垃圾时往往有一个传统习惯，就是丢弃在房前屋后的河沟里，久而久之这些河沟就成了垃圾堆放点。在一些经济欠发达地区农村调研发现，很多农村已经陷于生活垃圾的包围之中，特别是遇到雨季，这些垃圾随水漂浮。同时，由于很多农民家庭都没有下水道，生活污水任意倾倒在院外的路上，或者与固体垃圾倾倒在一起。生活垃圾、生活污水对生态环境造成的污染呈现出明显加重的态势，日益成为农村生态环境问题的重要组成部分。
（二）农民生产行为的污染依然相当严重，并且呈现出加重的态势
在农业生产过程中，以化学肥料替代有机肥料造成的环境问题日益严重，而且施肥强度有增无减。从图1可以看出，我国农用化肥施用总量呈现出明显的增加态势，从2000年的4146.41万吨，增加到2012年的5838.85万吨，增加1692.44万吨，增长40.82%。其中，农用氮肥施用量从2000年的2161.56万吨，增加到2012年的2399.89万吨，增加238.33万吨，增长11.03%；农用磷肥施用量的增加量为138.10万吨，增长20.00%；农业钾肥施用量的增加量为241.12万吨，增长64.07%；农用复合肥量增加1072.10万吨，增长116.80%。
化肥施用强度可以反映化肥的消费情况，一般采取单位播种面积的化肥施用量。上面的计算表明，从2000年到2012年，农用化肥施用量增加了40.82%，同期，农作物播种面积增长了4.55%。计算结果表明，施肥强度从2000年的265公斤/公顷，增加到2012年的357公斤/公顷，增长92公斤/公顷，增加34.69%（见图2）。
在黄淮海平原粮食生产地区调查发现，小麦播种时每亩需要施用50公斤尿素、50公斤磷肥作为底肥，这还不算生长季节的追肥，而我国的化肥利用率只有30%，没有得到有效利用的部分则进入土壤及水体，对土壤及水体造成一定的污染。
此外，农药、除草剂、杀虫剂的投入强度很大。统计数据表明，我国农药使用量到2011年已经达到了178.7万吨，比2000年的127.95万吨增加了50.75万吨，增长39.66%。由于农村年轻劳动力进城务工，夏季作物生长季节无法除草，为此在夏收之后大剂量喷洒除草剂，一直到秋收都不再需要除草。此外，农业生产中由于病虫害的抗药性在增强，投入的杀虫剂、农药剂量也日益增加，导致了土壤、水体的污染以及农产品品质的下降，最终影响消费者的健康。
农用塑料薄膜在农业生产中的应用越来越广，特别是在水资源十分短缺的西北地区，农用塑料薄膜对于保水保墒发挥了十分重要的作用，但随之而来的白色污染也越来越严重。统计数据表明，农用塑料薄膜施用量从2000年的134万吨，增加到2011年的229万吨，增加了95万吨，增长70.90%。
近几年来，农民发展起来的规模化养殖造成的污染呈现明显递增的态势。调查发现，农村规模化养殖场主大都关注如何提高畜禽产量和质量，以及如何增加效益，而忽视畜禽养殖产生的污染物对生态环境的影响，从而导致污染防治措施的严重滞后。污水、粪便随意排放和堆放，一方面使养殖场周边的水生态环境、土壤生态环境受到严重污染，另一方面也会使周边的空气环境受到很大的影响。
农作物秸秆由过去仅用作农村生活能源和牲畜饲料，逐渐拓展到肥料、饲料、食用菌基料、工业原料和燃料等用途。
根据联合国粮农组织的资料，各种农作物秸秆系数（K值）如下：玉米为2.5，小麦和水稻为1.3，大豆为2.5，薯类为0.25。利用每一个作物品种的秸秆系数，和它的粮食产量之积，等于它的秸秆量，由此计算得到，2012年我国农作物产生的秸秆量达到98837万吨。目前，我国农作物秸秆利用率达到69%，有68197万吨秸秆得到利用，但仍有30639万吨秸秆没有得到利用。
不同的地区在农作物秸秆处理方面采取了不同的方式。在山东省鲁西南地区的调研发现，在一些规模化畜牧养殖场周边的农村，农作物秸秆一般作为牲畜的饲料来源；但在没有规模化畜牧养殖场的地方，部分农作物秸秆进行了还田，部分农作物秸秆依然作为生活燃料，还有一部分农作物秸秆进行了露天焚烧。作为生活燃料的部分秸秆大多堆放在地头、（村内）路边，影响了农村生态环境的整洁。而在甘肃省白银市、武威市的调研则发现，由于国家实行了一系列的草原保护政策，草原畜牧业的发展方式产生了很大变化，由原来的放牧逐渐转向放牧与舍饲相结合。由于缺乏饲料，这些地区的农作物秸秆完全作为了畜牧业发展的饲料。尽管农民认识到秸秆还田在农业生产中的作用，但最近两年由于耕作方式存在的问题而逐渐放弃。
（三）工业污染程度日益加重，从城郊蔓延到广大农村，从地表渗透到地下
近些年，农村中小企业增加较多，但由于中小企业的发展具有布局分散、规模小和经营粗放等特征，从而造成工业“三废”排放居高不下，对周边农村环境造成了严重的污染。近几年还出现了这样一个明显的迹象，即从发达地区转移出来的一些污染企业，陆续落户到经济欠发达地区，随即将污染也转移到这些地区。调查发现，在GDP导向的发展模式下，一些经济欠发达地区多采取大项目带动方式，进行全民招商，结果一批又一批的污染企业落户到这些地区，与区域已有的中小企业污染相叠加，进一步加剧农村生态环境污染，呈现出从城郊蔓延到农村、从地表渗透到地下的特点。“以项目考核政绩”依然是一些经济欠发达地区基层市县政府的主旋律，由此带来的水环境污染、大气污染等严重影响了农村群众的身体健康，引起了他们的极大不满，也在一定程度上影响了基层干群之间的关系。在未来的5—10年，环境污染将成为农村群访事件的主要原因，必须给予高度的关注。
三、造成农村生态环境问题的原因
（一）农村生态环境没有得到应有的重视
随着工业化、城镇化进程的进一步加快，工业造成的城镇污染问题是各级政府关注的重点，而广大农村的生态环境问题没有得到应有的重视。各级政府更愿意将资金投入到城镇工业污染的治理中。近几年，党和国家高度关注农村生态环境问题，但没有得到基层政府的积极响应。投入到农村的生态环境治理资金也多来自中央政府，地方政府并没有积极增加相应的投入。过去普遍认为环境保护设施、环境保护机构城乡不均衡，但通过调查发现，在一些地方，生态环境治理的设施、机构逐渐延伸到乡镇，也惠及镇周边的农村，但生态环境问题依然存在。究其原因，一方面在于污水管网和垃圾收集运输设施还很不完善，农村环卫管理队伍缺失；另一方面，即使污水处理站、垃圾中转站都建立起来了，但由于缺乏运行经费，多数污水处理站都不能正常运行，垃圾中转站也不能正常运行。从这个意义上看，污水处理站、垃圾中转站成了一种摆设，造成了国家投资的浪费。
（二）农村生态环境治理涉及多个部门，难以协调
农村生态环境的治理与管理涉及多个部门，如基层环境保护部门主要对农村工业污染进行监管，农业部门主管农业生产中的过量化肥、农药残留污染、农业废弃物的综合利用和改厕、改灶等，城乡建设部门则主管农村生活垃圾和生活污水污染的治理，畜牧兽医局主管畜禽养殖的发展，但对畜禽养殖造成的污染治理没有明确。这些部门彼此之间没有隶属关系，各自开展工作，缺乏相互协调和共同推进的工作机制，因此难以实现治理污染的预期成效。
（三）农机耕作方式不再适应农作物秸秆还田的需要
土壤有机质提升项目是农业部、财政部的补贴项目，旨在通过推广农作物秸秆还田腐熟技术，减少秸秆焚烧或丢弃对环境的污染，提高土壤有机质含量，改善耕地质量。在基层调查中发现，虽然农民从思想上能够接受农作物秸秆还田，进而改善土壤土质，但在推进秸秆还田过程中出现的一些问题，仍然会影响到农作物秸秆还田的进一步推动。这些问题主要包括：第一，当前农作物秸秆粉碎机械还不能将秸秆粉碎到一定程度，影响到农民耕作土地，因此，在农作物秸秆粉碎之后，农民就选择了露天焚烧。第二，土地耕作方式的变化也影响了农作物秸秆还田的推行。过去，耕作采取的是翻耕方式，深度一般在30厘米左右，地面上即使有部分整一点的秸秆也可以翻到地下，一段时间之后就可以腐烂掉。而目前，土地耕作几乎都采取旋耕方式，一般在15厘米左右，粉碎的作物秸秆难以翻入地下，如果遇到干旱天气，粉碎的秸秆不能腐烂，影响了耕作，一方面是播种时需要较多的种子，另一方面也影响了种子的发芽率。第三，农作物秸秆还田腐熟技术还没有得到广泛的推广与应用。一般而言，秸秆还田腐熟剂内含分解菌，可将不易分解的半纤维素、纤维素、木质素分解转化为易被植物吸收利用的无机养分，并可中和土壤酸碱值，活化土壤，提升地力，增加土壤的透气性和吸水性。秸秆还田腐熟剂中的芽胞杆菌、假单胞菌，还可以将土壤中难溶的磷、钾分解出来，转变为作物能吸收利用的磷、钾化合物，使作物生产环境中的营养元素供应量增加，加速作物秸秆腐熟，促进有机废物发酵。微生物的应用还增加了土壤中的有机质含量，在一定的条件下还能参与腐殖质形成，有利于提高土壤肥力。
（四）农业生态系统日益脆弱，农业生产越来越依赖于化学品的投入
从科学角度看，农业耕种的方式越是复杂，就越可以使其在生态、经济和社会影响方面具有可持续性，同时对于环境的变化也越具有抵抗能力。不可否认，化肥的施用对粮食增产起到了积极的作用。调查发现，目前大多数从事农业生产的农民都患上“化肥依赖症”，农业生产依靠大量的化肥投入。尽管化肥过量施用将带来土壤品质下降、农作物产品品质下降等后果，由此影响农业可持续发展，但由于越来越多的农民进城务工，农民收入水平进一步提高，农民有能力支付农业生产对化肥的需要。同时，为了节省劳动力，农业生产只进行简单的轮作，在黄淮海平原地区多是小麦+玉米轮作，农业生态系统结构单一化，功能十分脆弱，以致病虫害频发，进而越来越多的杀虫剂投入使用，形成恶性循环。
（五）越来越多的企业延伸到农村地区，加大了对农村生态环境的污染
污染企业的梯度转移是造成农村生态环境污染的主要原因。调查发现，越来越多的污染企业从中东部地区转移到西部地区，在省内则表现为从发达地区转移到落后地区。这体现出两个层面的需求：供给方面是污染企业，由于发达地区对环境保护的要求日益提高，这些企业难以生存，需要寻找生存之地；需求方面则是经济欠发达地区基层政府官员的需要，他们为了促进地方经济的发展，加大招商引资力度，只要企业能来投资办厂，便为其提供所需要的一切条件，而对其可能造成的生态环境污染则不关心。污染企业的梯度转移体现出三个不负责任：一是企业转出地政府不负责任，他们应该关闭这些企业，而不是将这些企业赶走；二是企业落户地政府不负责任，为了追求GDP而不顾生态环境；三是企业主不负责任，作为一个企业主，应该承担自己的社会责任。
四、加强农村生态环境综合整治的政策性建议
（一）加大资金投入力度，建立有效的运行机制
自中共十八大提出“美丽中国”的理念以来，党中央、国务院高度重视农村生态环境治理工作，将农村生态环境治理提到了前所未有的高度，并且加大了治理资金的投入。但从目前来看，农村环境连片整治仅仅延伸到乡镇所在地，覆盖的村庄还很有限，可以说这仅是环境保护设施延伸到广大农村的一个开端、一种探索。“十三五”期间，建议加大资金投入力度，同时调整不同区域的配套资金，特别是对贫困地区、经济欠发达地区倾斜。在建设环境保护设施的同时，建立有效的运行机制及管护机制，并配备专门的管护人员及管护资金，一方面可以避免国家资金投入的浪费，另一方面也可以减少贫困地区、经济欠发达地区地方政府的负担，真正实现国家推动农村生态环境综合治理的目的。
（二）整合农村生态环境治理的机构，明确主管机构，督导责任的落实
未来农村生态环境治理的工作会更多、更细，涉及的部门将会更多，因此，有必要在国家层面整合农村生态环境治理涉及的机构，确立农村生态环境治理的主管机构，以督导这些部门落实责任，这对于推进农村生态环境的改善必将起到重要的作用。
（三）建立种植业、养殖业协调发展的产业体系
根据循环型生态农业原理，在具有规模化养殖区域，构建以农作物生产为基础的生态农业产业循环体系实现种植业与养殖业的协调发展，使养殖业为种植业提供有机肥；逐步建设高标准农田，农作物秸秆为养殖业提供饲料，实现区域内种植、养殖、农产品加工产业之间的农业大循环，实现经济、社会和生态效益的统一。同时，也逐步减少化肥的投入，进而改善土壤，提高农产品品质。
（四）改善耕作方式，加大农作物秸秆还田力度
加大农作物秸秆还田力度，可以减少秸秆焚烧或任意堆放造成的环境污染。没有规模化养殖的地方，农作物秸秆的处理主要有三种方式：一是秸秆还田，二是露天焚烧，三是随意堆放。调查发现，如果将旋耕改变为深翻，农民更愿意将秸秆还田。为此，需要根据不同区域的实际需求，研制开发不同的农业机械，使得秸秆粉碎机将秸秆粉碎得更细，使得农耕机械将耕地进行深翻。同时，通过采取补贴政策，大力推广农作物秸秆还田腐熟剂的应用。
（五）改革自上而下的以GDP为导向的政绩考核机制，减少工业对农村生态环境的污染
经济欠发达地区的基层政府之所以选择大项目带动、全民招商方式将一些污染企业引进来，大力推动经济建设，与我国自上而下的以GDP为主要内容的政绩考核机制有很大关系。因此，需要变革政府的政绩考核机制，这样一方面可以避免工业企业对农村生态环境的污染，另一方面也可以促进地方加大农村生态环境建设的力度。
责任编辑：胡颖峰

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