论实现社会公平分配的主体机制及对策.doc

论实现社会公平分配的主体、机制及对策

　　摘要：实现社会公平分配的主要依靠力量是政府，在再分配领域，政府通过运用有效的财政政策，充分发挥税收、社会保障和转移支付对收入分配的调节作用，达到实现社会公平分配的目的。当前，应采取措施，进一步完善我国的税收、社会保障和转移支付制度。
　　关键词：收入分配；财政政策；分配主体；调节机制
　　中图分类号：F810．2
　　文献标识码：A
　　文章编号：1007―7685(2007)01创新版－0031―04
　　改革收入分配制度，促进社会公平分配是当前政府和理论界高度关注的热点问题。改革开放以来，随着我国居民收入水平的不断提高收入分配差距也已“从一个收入分配最为平均的国家，一跃成为贫富差距位居世界前列的国家之一”。持续的收入差距已沉淀了许多社会矛盾，对我国改革的深化及和谐社会的构建都产生相当大的影响。笔者认为，尽管收入差距不是衡量社会公平分配的最佳尺度，但却是衡量社会公平分配的最直接的尺度。防止收入差距过分扩大，实现社会的公平分配，使全体人民享受到改革开放和社会主义现代化建设的成果，不仅成为当前我国政府宏观经济政策的一个重要目标，而且也成为党和政府构建社会主义和谐社会的一个重要内容。

　　一、实现社会公平分配的主体

　　调节收入差距、实现社会公平分配是一项综合性的系统工程，它不仅要求在初次分配领域建立和完善市场机会均等、公平竞争的机制来实现起点公平和分配过程公平，而且在再分配领域，还要求政府充分发挥财政对收入分配的调节作用，实现收入分配的结果公平。一般来说，实现社会公平分配的主体可以是市场(我们称之为第一种力量)、政府(我们可称之为第二种力量)和各种盈利机构和非盈利机构(我们称之为第三种力量)。因为第一和第三种力量在调节居民收入差距方面都有很大的局限性，因而实现社会公平分配的主要依靠力量只能由政府来担当。这是因为：政府本身具有第一和第三种力量所不具有的能力。政府是公共权利机构，享有其他任何机构和个人都不具有的立法权和司法权，依靠这种权利，它就具有其他任何机构和个人都不具有的合法的强制力及高度的权威性。如，它能强制性地向高收入居民征税，也能给予低收入居民以财政补贴，能让低收入居民接受教育，也能建立起社会保障制度，向低收入居民提供基本生活保障。就是说，它有能力使对收入差距的调节保持持续性、稳定性，有能力长期使收入从高收入居民向低收入居民转移，有能力根据收入不平等的程度加大或减轻调节力度，避免收入援助的偶然性、随机性。从某种意义上讲，政府的存在就是为调整社会成员群体之间的利益分配，政府的基本职责也就是要规范和调整全社会的收入分配并保证社会形成公平合理的分配秩序。因此，政府不仅应该而且也能成为维护社会公平分配的主要依靠力量，实现社会公平分配的主体只能是政府。政府对居民收入差距不能采取放任政策，而应在实现收入公平分配中责无旁贷地承担起应有的责任，积极地采取有效措施，使收入分配保持在合理的限度内，从而实现收入分配的结果公平。

　　二、实现社会公平分配的机制

　　实现社会公平分配的主要依靠力量是政府。在再分配领域，政府主要通过运用有效的财政手段，充分发挥税收、社会保障和转移支付在收入分配中的调节作用来实现的。
　　1.税收是政府实现社会公平分配的重要杠杆。税收作为一个分配范畴，同其他分配(如价格分配)范畴一样，可从不同角度作用于社会的收入分配。对分配不公而言，税收不仅可以进行有效的事后调节，而且还能发挥事先缓解收入差距的作用。第一，税收能直接而有效地实现公平分配。税收区别于其他分配范畴的特征之一，在于它是以国家为主体所进行的分配。国家运用自己手中掌握的这个分配工具，通过它所制订的税收政策中的伦理部分(如对奢侈品重课、日用品轻课等)制约各种收入关系。由于税收从一开始就依此进行收入分配，使社会关于分配公平的衡量尺度同税收融合于一体，从而能通过税收分配最直接地得到实现。同时，又由于这种融合于税收分配中的社会公平尺度具体化为一定的税率，统一地、无差异地适用于相同条件下的每一个社会群体和个人，从而使这种公平尺度能通过税收分配更加有效地作用于整个社会。第二，税收能最强有力地调节收入分配。税收分配不同于其他分配的另一特殊性在于，税收是一种强制、无偿的课征。这种强制、无偿的课征，使税收成为一种独特的刚性分配机制，它能以坚强的力度，按照法定税率不折不扣地去调节收入分配。如，当前世界各国把累进所得税作为一种调节分配的重要杠杆，就在于它能强制、无偿地依照高税率从高收入者的手中课征一个较多的部分，依低税率从低收入者的手中课征一个较少的部分，甚至免于课税，从而达到缩小贫富差距目的。第三，在再分配领域，税收还可通过以下方面执行调节收入分配的功能：(1)运用税收制度安排，为政府实施再分配筹集足够的资金。一方面，政府通过税收获得必要的公益性资金，用来维持生活处境不利的社会成员。如，低收入者和无收入者的基本生计和用来提升全体社会成员的生活质量和发展能力；另一方面，通过个人所得税、遗产税等税种的征收，可适当减少高收入者过多的收入和财产，以有效地调整或者缓解社会过于悬殊的收入差距，以保证社会必要的整和性和稳定性。(2)通过税收政策缩小收入差距。一方面，通过政策调整，特别是农村的税收政策，使城乡居民在税赋上享有相同的权利和义务。另一方面，对一些特殊群体如低收入户、贫困户及下岗职工采取必要的税收减免政策，鼓励他们再就业。对劳动者来说，意味着他们拥有了获得某种相对稳定的经济收入的主要来源。因此，通过一定的税收减免政策扩大就业，是消除贫困、缓解贫富差距扩大的必要条件，也是最大限度地开发人力资源、增强社会活力、增加社会总财富的必要前提。
　　2．社会保障制度是确保社会公平分配的重要屏障。社会保障制度是一项社会安全制度，是政府进行收入再分配的重要手段，也是实现社会公平分配的重要途径。第一，对国民收入进行再分配，缩小居民间的收入差距。在市场经济条件下，劳动、资本、技术和管理按贡献参与收入分配，必然会出现收入差距的扩大乃至两极分化。通过健全的社会保障体系，对低收入者提供必要的保障，实际上也就是提高了低收入者的收入，从而缩小了社会成员之间的收入差距。第二，通过对低收入者提供基本的生活保障缓解宏观层次的分配不公。在每一社会中，总会存在一部分人因各种原因缺乏或丧失劳动能力或在市场竞争中遭遇失败而暂时或永久失去收入来源，生活陷入困境。而在我国现有的分配原则中，不管是实行“不劳动者不得食”的分配原则，还是实行“劳动、资本、技术和管理等按贡献参与收入分配”的原则，这些社会通用的分配原则都不适用于他们。此时，政府必须承担起保障这一部分人基本 生活需要的义务，对其给予必要的救济和帮助，使他们同其他公民一样也能分享到经济社会发展的成果。政府通过社会保障，针对不同类型的低收入者(包括无收入者)采取不同的办法增加他们的收入，保障他们的基本生活需要，帮助他们走出困境，这就在一定程度上缓解了社会成员之间因收入差距悬殊而导致的宏观层次的分配不公。第三，缓解收入分配差距扩大所产生的社会矛盾，发挥社会的“安全阀”和“稳定器”作用。收入差距本身并不是社会的不稳定因素，但它往往诱发和激化某些社会矛盾，特别是容易助长市场竞争中的失败者、没有能力参与市场的竞争者及其他低收入者的不满情绪，严重者可能造成社会群体之间、社会阶层之间的矛盾、对立和冲突，从而影响社会秩序的稳定和社会的正常运转。建立健全社会保障制度，通过国家立法，以社会保障税和其他形式进行收入再分配，把高收入者的一部分收入转移给低收入者及其他需要救助者，可有效缓解低收入群体对社会的不满情绪及其所带来的各种社会矛盾，从而达到维护社会稳定的目的。第四，有利于促进经济发展，为实现社会公平分配奠定物质基础。低收入者走出困境的根本出路在于发展社会生产力，提高国家的整体经济实力，把“蛋糕”做大。社会保障体系除凭借上述三个功能对经济发展发挥作用外，还可在其他方面发挥作用。如，如果对社会保障中的一些项目能贯彻权利与义务相对称的原则，如退休养老待遇能与劳动贡献相联系；经济效益好的企业可给职工提供补充保险，等等，就会对激励职工积极劳动产生明显的促进作用。此外，如果养老保险制度和失业保险制度能有效地解除劳动者对劳动力流动的后顾之忧，也将有利于培育劳动力市场、优化资源配置及提高经济运行效率。因此，社会保障制度能在促进经济发展的同时，也为实现收入公平分配奠定物质基础。
　　3．完善的转移支付制度是改善社会分配不公的重要途径。转移支付制度是收入分配政策调节的一个实施过程，它是政府通过对财政资金进行再分配，对贫困地区和贫困人口实施扶贫来改善收入分配状况的过程。社会公平的实现在很大程度上与财政的转移支付制度密切相关，它通过财政的转移支付和财政补贴进行收入再分配，特别是对落后及不发达地区进行财政补贴，是一种直接的分配调节方式，对改变社会分配不公程度、缩小收入差距有更为明显的重要作用。由于转移支付直接流入低收入地区和低收入家庭，所以，转移支付在公平收入分配方面具有很强的直接调节作用。转移支付政策的调整和实施，会使收入分配的状况发生变化，并最终影响到贫困人口和贫困地区的分配状况，从而达到增加贫困人口的收入和均衡地区间收入差距的目的，使社会成员之间的收入差距保持在一定的范围内，不至于引起收入分配的剧烈利益冲突与对抗。

　　三、实现社会公平分配的对策

　　1．建立有效的收入分配税收调控体系。建立有效的收入分配税收调控体系应是在个人收入流程的各环节，对个人财富的各种存在形态进行全方位的调控。就我国目前收入分配的差距看，个人流量收入的差距是构成收入分配差距的重要因素，存量资产的收入目前尚未成为构成收入分配差距的主要原因。因此，规范收入分配，取缔非法收入，整顿不合理收入，调节过高收入和保护合法收入成为现阶段收入分配税收调控的主要任务。建立有效的收入分配税收调控体系包括：(1)构建完整的调节个人收入分配的税收体系。其方向是以个人所得税制为主体，以财产税和社会保障税为两翼，以其他税为补充，多方面、多环节对个人收入予以调节。(2)改革个人所得税制度，强化收入分配的调节功能。一是在所得税计税模式选择上，采用分类与综合相结合的混合征收模式。二是改革个人所得税税制。在税率设计上，实行累进所得税制度。三是合理确定扣除费用。(3)健全个人财产税制，完善对存量财产的调节，并适时开征以调节个人收入分配为目的的相关税种。如，在个人财产转让环节开征遗产税、赠与税。开征这些税种，除可增加税收收入外，还具有促进社会公平和调节收入分配的功能。因为财产可带来收益，财产分配的不均等易于带来收入分配的不均等。开征遗产税、赠与税是从收入的最终形式上对过高收入进行的有效调节，用于弥补个人所得税的遗漏，也是对财产进行的再分配，有助于削弱财产分配的不均等，促进收入分配均等化。
　　2．规范和完善社会保障制度对收入分配的调节。社会保障制度实际上是可以作为需求管理工具从而发挥其应有的分配调节作用的，但由于我国社会保障制度还不完善、不统一，使其调节功能和作用难以得以有效发挥。因此，应建立和完善覆盖全社会的社会保障制度，积极发挥社会保障制度的再分配功能和稳定器作用。目前，我国社会保障体系的建设必须与我国的具体国情结合起来，从薄弱环节入手，逐步扩大社会保障范围，提高社会保障水平。(1)把农村的社会保障工作放在战略高度来加以研究和解决。农民的养老保险和医疗保险及农民工的工伤保险和失业保险是目前亟待研究和解决的问题。(2)尽快建立比较完善的覆盖城乡的最低生活保障制度。最低生活保障制度必须是一种全民的制度，针对目前存在的农村贫困人口和城市贫困人口日益增多的状况，必须采取各种积极有效措施建立起比较完善的覆盖城乡的最低生活保障制度，保障他们的基本生活，防止贫困加剧带来严重的后果。(3)逐步建立覆盖全民的多层次的社会保险体系。重点是：建立可持续的养老保险制度，逐步探索解决农村居民的养老保险问题；建立科学合理的医疗保险制度；完善失业保险制度；积极开展补充保险和倡导商业保险。
　　3．加大扶贫力度，提高低收入者的收入。在进行扶贫时，重点要从原来简单的给予物质和资金帮助的输血型，向通过促进贫困地区建立自我发展机制的造血型转变，即通过或借助来自政府或社会提供的资金、知识、技术、人才、机会及其他必要的资源的支持，使贫民或贫困户中有一定劳动能力者能因此缓解、摆脱贫困，逐步走向富裕，这是贫困地区、贫困人口脱贫致富的重要保证。具体措施：(1)完善就业和再就业政策，扩大低收入群体人员的就业。解决低收入群体问题，增加就业、扩大就业是首先要采取的措施。目前的城镇低收入群体中下岗失业人员占相当大比例，只有实现了就业，低收入者才能有持续获得收入的能力。一是加快产业结构调整，大力发展第三产业，不断推进经济结构优化。二是促进和支持中小企业和非国有经济的发展，努力提高就业容量。三是完善劳动力市场机制，缓解经济结构调整带来的就业压力。四是制定特殊政策，帮助低收入者就业。五是大力支持低收入人员创业。(2)发展教育，提升个人基本素质，是增加个人持续获得收入能力的根本。低收入群体收入低下或陷入贫困，与受教育的程度、个人技能有密切关系的，今后产业结构的升级，对提高劳动者素质也提出迫切的要求。因此，要继续注重人力资本投资，加大扶贫力度，这是从根本上提高贫困地区与贫困人口素质的根本途径。(3)通过制度创新增强弱势群体的劳动能力。刺激劳动能力充分发挥的手段很多，目前存在的最主要问题是国家对农民的身份制度歧视及明显不利于低收入阶层的市场准入制度。为提升社会弱势群体的市场竞争能力和收入获取能力，需要彻底改变农民的身份制度及逐步取消主要针对低收入者的市场准入限制，降低企业登记门槛。通过制度创新，从根本上释放低收入者的劳动潜能，是对收入分配结构进行事先调节的最有效手段。(4)在增加就业、扩大就业的基础上建立对低收入群体的保护机制。为提高低收入者的收入水平，建立对低收入群体的保护机制。如，在一定条件下，尽快补偿利益损失较多的阶层，建立处理各阶层利益摩擦的特殊机制。而最根本的是建立和完善包括社会救济、社会福利、优抚安置及社会互助在内的社会保障体系，实行多层次、多种形式的保障方式，开辟多渠道的资金来源，以充分发挥社会保障对低收入群体的保障作用。
　　(责任编辑：蔡玉胜)