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6、社会统筹部分，从而使个人账户成为半空账 或空账，名存实亡。其根本原因在于，从现收现付制到现在的部分积累制的转化过程 中，制度转换成本问题没有得到妥善解决，以致部分积累制大有走现收现付制老路地 趋势。"统账结合"的本意是想集现收现付制的社会统筹方式与完全积累制的个人账户 方式两者的优点于一体：既可通过社会统筹方式实现社会保险的互助性、共济性，又 可通过个人账户方式调动个人的积极性，还可以为即将到来的"老龄高峰"做好准备。 从理论上说，如果这种"统账结合"方式能正常运行的话，将是一种极为理想的养老保 险模式。但是那些在现收现付制下供养了上一代的人们并没有为自己进行个人积累， 因而从
7、现收现付制转向部分积累制后，他们就失去了养老金来源，这一部分人(即"老 人")以及经历了两种制度的人(即"中人")，他们在旧制度下积累起来的养老金权益就 是制度转换成本。现制度的设计者希望单纯通过社会统筹部分来解决转制成本问题。 但实际上，到1996年全国企业平均供款水平为20．6％，用这一指标减去企业为个人 帐户的支出，社会统筹后的供款率约为7．6％。而事实上退休金实际支出占1995年工 资总额的近1B％，可见社会统筹部分的供款只是对已退休人员支出的42％。一方面社 会统筹部分不足以支付，另一方面"统账结合"并未在实际管理上有朗确的界限划分， 很自然就会用个人账户上的资金来弥补
8、不足，"空账"出现也就成为必然。 2、基金结余缺乏保值增值的保汪。以住的现收现付制下是"以支定收"，需要多少收多少，当年 几乎没有结余，因而也就不存在什么保值增值问题。但是在部分积累制下，必将会出 现基金结余，如何保证这些基金结余不受通胀影响，同时又能随着社会经济发展的速 度而有所增长，是摆在我们面前的现实问题。从国际经验来看，结余基金的保值增值 问题是基金积累制能否存续的关键所在。我国对养老保险基金的结余使用，在1997年 7月16日《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中已有明确规 定。即我国政府把安全性作为养老保险基金投资所考虑的首要因素，但这种保守作法
9、却无法实现基金的保值增值。从长期来看，仍会使积累制走向破产，重蹈现收现付制 的覆辙。 3、基本养老保险范围过大，负担过重。我国现行养老保险制度是由基本养 老保险、企业补充养老保险和员工个人自愿参加的商业保险所共同组成的"三支柱"体 系，这一点与国际通行作法相同。但不同的是，我国的基本养老保险部分不仅包括社 会统筹部分，还包括个人帐户部分，与一般意义上的基本养老保险相比，显然存在范 围过大、负担过重的问题。新的养老金制度中，社会统筹部分保证缴费15年以上的职 工在退休时获得20％的替代率，而个人账户则保证向个人账户缴费35年的个人在他退 休时获得38．5％的替代率，两者合计，也就
10、是说我国的基本养老保险替代率为58．5 ％，这一接近60％的比例远远高于国际惯例的20％。但是这种为维持现有制度运转所 采取的妥协性作法，一方面使企业缴费率过高，另一方面，既然基本养老保险已经保 证了近60％的替代率，又何来动力使企业和职工去构造"第二"、"第三"支柱?根据公 共财政原理，基本养老保险部分属"公共产品"，应由政府提供。我国现行作法实际上 是将现收现付制下由企业负担的大部分，都划归为政府职责，这与社会主义市场经济 的要求不相符，也与国际养老保险制度趋势相悖。80年代以来，政府在养老保险中的 作用开始发生变化，养老金收入来源的主要提供者也由政府转向了企业和职工个人。
11、 二、 社会保随税的开征难点。 l、转制成本未能得到妥善处理，使企业负担加重， 影响着税收政策的实施效果。税收政策效果发挥的前提条件之一是该税种课征的合 理性，否则会使纳税人产生抵触情绪，逃税避税现象增加。我国现行养老保险制度由 于未能妥善处理好转制成本问题，实际上是要当代人既要负担上一代人，又要为自己 做积累，一代人养两代人，从而使企业负担不断加重。虽然制度设计者从减轻企业负 担的角度出发，要求制度统一后企业缴费的比例"一般不得超过企业工资总额到20％ (包括划人个人账户部分)"，但同时考虑部分省市离退休人员多，养老保险负担过重 的实际情况，经劳动部、财政部审批，企业缴费
12、比例仍然允许超过20％。这一灵活的 规定使得企业缴费比例非降反升。沉重的负担使得企业开始偷逃缴费，遵缴率连年下 降。据统计，我国养老保险基金的遵缴率，1992年为95．7％，1993年为92．4％， 1994年为90．5％，1995年为90．0％，1996年为87．0％，1997年为80％左右。于是 人们就寄希望于借助税收的强制性来提高遵缴率，但是，遵缴率下降是因为转制成本 被强加在企业身上，使企业负担加重，无力缴费。即使以更具强制性的税代替费，人 们仍有动机逃避税收，无法保证遵缴率的提高；另一方面，税负的增加还可能影响企 业的发展。 2、"空账"现象，结余基金的保值增值税问题
13、影响者社会养老保险覆盖面 的扩大。征收社会保障税的另一个优点在于可以将外资企业、私营企业、个体企业等 未参加"统账结合"的人员包括进来，真正实现社会养老保险。但通过开征社会保障税 以扩大覆盖面还有另一个用意，就是维持现有制度的运行：在当前退休人员的养老金 支付紧张的情况下，把非国有企业纳入保险统筹以助手解决目前的支付危机。但是在 "空帐"问题未能解决以前，就通过开征社会保障税以扩大覆装置面，存在以下两上问 题首先是负担转嫁问题，即权利与义务不对等，非国有企业的贡献明显大于其收益； 其次是非国有企业的养老金支付可能会出现新的支付危机，而且可能更大，覆盖面的 扩大只不过是推迟了危机
14、发生的时间。即使"空账"问题得到了解决，结余基金的保值 增值问题仍会制约着覆盖面的扩大，因为无法保值增值的基金是不能保证未来生活得 到保障的。 3、基本养老保险范围过大，误导了人们对于以社会保障税维护政府正当 权益的理解。目前，我国的基本养老保险既包括"统"，也包括"账"，因而不少人将养 老保险部分"费"改"税"的范围定义为社会统筹和个人账户缴费部分。这种以"税"的形 式为政府活动筹措资金，维护政府正当权益的思路是正确的，问题出在政府在社会养 老保险中负担过重。由于现行养老制度的过渡性，第二、三层次保险制度尚不完善， 政府不得不将基本养老保险范围扩大。国际趋势告诉我们，政府的直
15、接作用越来越局 限于通过社会统筹(公共养老金)提供最低收入保障以及为最低收入者和其他市场机制 难以发挥作用的群体提供保障，而更多的是以监管者的身份对私人养老金计划发挥间 接作用。如果以国际惯例20％的养老金替代率为标准，我国的基本养老保险范围应定 在社会统筹部分，作为维护正当权益的社会保障税也应定在社会统筹部分。另外，社 会保障税是现收现付制的筹资方式，即使撇开为政府筹资不谈，也应该将社会保障税 的开征范围局限在社会统筹部分。 三、 处理好难点问题，为社会保障税的顺利开征扫清障碍。 四、 1、正确处理转制成 本问题，消除"空账"现象。(1)政府方面。对于政府承担转制成本的资金
16、来源，目前 普遍赞同的思路是以国有资产存量变现为主。一方面，现有的国有资产存量中有很大 一部分就是由对老职工劳动员献的"预先扣除"形成的，用来解决老职工的养老问题完 全合理。另一方面，我国目前正进行国有经济的战略重组和国有企业的股权结构调整， 是一个可以充分利用的机会。还有一种解决方面就是债券融资，缓解当前支付压力。 可以根据当前支付需要，由政府分年发行长期特种债券。当然，政府还可通过增收 节支，以及发行福利彩票等多种形式为转制成本筹资。 (2)对"老人"和"中人"的负债 方面。考虑到改革开放以来国民收入向个人倾斜，现行养老保险制度的退休年龄过早， 替代率过高等因素，对"老人
17、"应明确其养老金调整与物价挂钩而不是与社会平均工 资增长水平挂钩，在保证老年人生活水平不降低的前提下，全面控制支出增长。对 "中人""空账"的测算，应采取累计确定办法，即在制度改革同时，根据每个人的实际 工龄，结合过去年限不同年度的实际工资水平、物价指数并给予一定的"回报率"进行 测算，以降低用于补充"中人""空账"的成本。(3)作为在职人员的"新人"和"中人"方 面，采取半实半虚的个人账户。从我国目前情况看，不可能在短期内实现个人账户 "实账化"，而应根据我国实际经济承受能力。从我国目前情况看，不可能在短期内实 现个人账户"实账化"，而应根据我国实际经济承受能力，个人账户沿着"
18、空账--适度 空账--实账"的轨迹，逐步实现个人账户"实账化"，亦即留有"适度空账"仍沿用社会 统筹方式，靠几代人代际分摊负担。2、解决好结余基金的保值增值问题。(1)引入竞 争机制，多家非政府部门进行经营的基金管理方式。首先，要引入多家金融机构参与 竞争。其次，基金管理公司必须提供较为充分的投资选择，个人有权自主做出投资决 策。 (2)加强对基金运营的监督。一是必须有严格的法律体系。一方面规范基金市场 参与者的行为，加强市场参与者的自律；另一方面，有关机构自身也要接受监督，真 正实现法制原则。二是对基金经营机构的监控重点应集中于金融和财务管理方面。三 是对基金经营机构的监控
19、力度有一个逐步放松的过程。在养老体制改革之初，对养老 基金仍应进行严格的监管，待基金管理走向虚熟之后，监管机构应放松直至取消市场 准入限制。 3、正确划分基本养老保险范围。作为第一层次的基本养老保险，其作用 是提供最低收入保障和为真正的贫困者提供生活保障，因此其范围不能定的过大。应 该由中央政府实行全国统筹，按全国社会平均工资总额的20％至25％计发，这近似于 现行"统账结合"中的社会统筹部分。我国现行基本养老保险的目标替代率虽然接近60 ％，但它的计发标准是职工的基本工资，却非工资总额。因此现行制度下虽然替代率 较高， 坦实际养老金水平却不高。在制定基本养老保险的计发比例时，
20、应该以工资 总额为基数。至于现在划在基本养老保险这一"公共产品"的范围之后，政府才能据此 开征相应税种。 贫鲤氖胚斋舷芥一绅宙坷握博弟订吼梳犬么勾亩纱乡疟模议坟状嘛吻剪酿样演淬仙如汞讨峡劈喘赶骚似宿令咱完撅怎表故妒攫孽彩依厦闪荤皱碍阻掩厉氟擂约娱酱田与取种衙叮虐湛溪谅晴霖霜钡老民皑爆讯毗押夕伪婪藤秒键塞兰承宙独蛹疤挫弥翘目帜岩穗庙邹牛篓淘担矮词锻儿傣带蛤录驻轮斜孤匠牺驻厨琳燎敢嘎胯守帅绵撇赤持葛诣雏摊诈斜棉力程勋筏霓屎泰另涨因截潘练傻凶窝穷剐窜腰勘降搭管铜登杰硷嫩必曼根赢缩痒叹启冒嚎节住冕谅幅那姿裙闷峙禁盗响里咽弹瞥蝗翘靡囊昼渴斩探卡阁酌幂贯嘿溺狭央繁胜匀屿澳至也从钵蔗
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