义务教育绩效工资政策效果与目标相悖的发展方向.doc

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义务教育绩效工资政策效果与目标相悖的发展方向
一、绩效工资政策实施后效果与目标相悖的问题显现
根据《教育蓝皮书：中国教育发展报告(2010)》的相关调查，按各地平均水平来看，在实施绩效工资前，工资水平在2000元以下的教师占调查总人数59.16%，3000元以上仅7.07%；发放了70%的绩效工资后，工资水平2000元以下的人数比例下降至26.39%，3000元以上的则增至24.90%。因此，总体而言，教师工资较从前有明显的增加。虽然教师工资待遇普遍有所改善，但通过笔者的调查研究仍不难发现，在绩效工资政策实施后，就实施效果与目标而言，学校教育中仍然存在一些显著问题。
(一)教师工作积极性并未显著提高
绩效工资政策实施的目的之一是通过提高教师的工资待遇调动其工作热情，就实施效果而言，该政策也确实使大部分学校，特别是许多薄弱学校的教师工资待遇有了明显提高。大部分教师理应会提高工作积极性，但事实却并非如此。就笔者对某市城区中一所小学部分教师的访谈调查得知，在该政策实施前，大约有64%的教师认为，自己的工作积极性会提高，但政策实施后，认为工作积极性没有变化的人数却由24%左右上升为58%左右。可见，绩效工资政策对教师的激励效果与政策目标仍有较大差距。
(二)考评实际仍与升学率挂钩，无助于改变应试教育的导向
在传统的教育评价体系中，教育相关部门对教师个人的考评主要以学生学业成绩为判断标准，对学校的教育水平及教师素质的评价也主要以升学率为判断依据。为了改变教育这种畸形发展，真正实现素质教育，有关绩效工资政策的实施意见中明确指出了“绩效考核不得与升学率挂钩”。这样的考评标准应该更有利于纠正应试教育，实施素质教育，关注学生综合能力的提升。笔者在对部分教师的访谈中，请被调查者就“实施绩效工资后，您是否更重视考试分数了”的问题做出回答，43.6%的教师认为与以前没有变化，32.7%的教师认为比以前更重视成绩了。
(三)教师之间存在较大矛盾
绩效工资政策打破了以前教师工资中类似于“大锅饭”的局面，将竞争与奖励机制引入了教师工资发放标准中，其主要体现在工作量和实际贡献上，在考核的基础上，由学校确定分配方式和办法，并根据具体情况，在绩效工资中设立班主任津贴、岗位津贴、超课时津贴、教育教学成果奖励等项目。这本应成为提高教师工作积极性的有利因素，但实际上却成为引发教师之间矛盾的导火索。通过笔者的调查得知，绩效工资中占30%的奖励性工资成为激化教师矛盾的主要原因，学校领导因为拥有制定实施办法的权利而与普通教师产生矛盾，班主任也因比其他教师多了不少额外奖励而与其他科任教师存在矛盾。在笔者的调查中，某位教师提到，其所在学校根据对各班级“七色小红花”的评比结果来分配30%的奖励性工资，而这部分工资只有班主任有机会得到。在政策出台前，班主任工作几乎无人问津，然而绩效工资实施后，班主任除了有班主任津贴外，还有额外的奖励，因此，引起了其他科任教师的不满。
二、绩效工资政策的实施效果与政策目标相悖的原因分析
(一)政策过程缺乏必要的公平性与透明性
政策过程包括政策的制定、实施、评价等环节，在整个政策过程中做到公平和透明，是其能够实现预期效果的价值前提。公平与透明作为教育政策所应有的价值追求，理应体现在具体的教育政策中。公平并不是数量上的均等，而是一种根据具体情况而做出的合理的差别对待。透明作为政策有效实施的基本前提，并不是政策出台后对利益相关者的简单通知，而是一种其在整个政策过程中都能够积极参与，做出自己的利益表达。政府实施绩效工资，目的是贯彻落实义务教育法，深化事业单位收入分配制度改革，吸引和鼓励各类优秀人才长期从教、终身从教，促进教育事业发展，①但从实施的现状看来却事与愿违。在笔者的访谈中，曾有位教师这样讲到：“我们对绩效工资到底是如何实施的根本不清楚。至少我是这样的，所以，我对这项政策没有什么好感，在实施中校长个人的决定权太大了，他可以根据自己的意愿对绩效工资中30%进行分配，而我们却毫不知情，所以绩效工资对我而言并没有很大的激励作用。”可见，实施过程中存在的不合理现象带来了一定的负面影响。
(二)政策决策缺乏利益相关者意见的表达与体现
根据詹姆斯•C.斯科特在《国家的视角》中所陈述的观点，他认为国家或政府在制定具体的政策时，想法过于简单，其目的并不是通过富有针对性的意见或建议使具体情况有所改善，而只是希望通过政策的实施来便于自己对社会事务的管理。因此，所制定的政策必然脱离具体实际从而产生一定的破坏作用。鉴于此，斯科特提出了在政策的制定时要考虑“米提斯”，即地方性知识、实践知识，以及事物的多样性等。同样，埃莉诺•奥斯特罗姆在《公共事务的治理之道》中也提出，要尊重实践的多样性，尊重当地原有的习惯，在此基础上来进行具体规则的制定。因此，政策决策过程不只是自上而下单向的贯彻落实过程，还应包含自下而上的参与讨论过程，这是政策有效实施的基本保障。根据国务院审议颁布的《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》规定，教师绩效工资中30%的工资由学校制定方案重新分配，因此，绩效工资实施成败的关键，是看各学校能否充分调动内部职工在这项政策制定过程中的公众参与性。然而，“长期以来，我国的教育决策模式主要是一种单向度的政策模式，即突出了决策者在教育决策中的地位，而忽视公众对教育决策过程的参与，忽视教育政策对公众需要的回应性。”②绩效工资政策的决策过程某种程度上正是这种自上而下单向度政策模式的体现，无论是国家宏观政策的颁布，还是学校具体政策的出台，都缺少对具体教育环境、教师，以及政策相关情况的调查了解。由于政策决策过程缺少普通教师应有的话语权与利益表达，因此在绩效工资的实施过程中让老师产生了“相对剥夺感”。具体而言，并不是工资没有增加，而是与他人相比后，自己的工资虽然增加了，但因为不合理的差距而产生了一种心理的不平衡，这样便无助于政策有效地实施。因此，教育政策要想收到好的效果，对现实有积极的影响与改变作用，则它在制定时就应是一个双向的过程，即既有自上而下的决策，又有自下而上的参与。
(三)政策执行缺失应有的有效监督
监督并不是对具体政策执行的指手画脚，而是为了能够更好地、有效地实施和协调各方面的利益而提供必要的保障，从而有助于达成政策预期。詹姆斯•E.安德森认为：“行政管理机构常常在内容广泛、但含糊不清的法令下活动，这给他们应该做什么和不应该做什么留下很大的余地。”③由于教育政策一般都留有一定的实施空间，这种自由裁量空间越大则越易导致政策决策者的机会主义行为。因此，一项政策在实施过程中，必要的监督是不可缺少的，否则占有有利地位的利益相关者，便会自觉或不自觉的将自己的利益诉求更多地放入政策的制定和实施过程中，这样便会使其他相关者的利益受到损害。国家规定绩效工资的70%按月发放给教师，剩下的30%则由学校根据自身具体情况制定实施办法，这种看似尊重学校实际情况的做法，其由于缺少必要的监督，使校长及相关领导在具体决策中具有较大的主观性，但最终所确立的实施方案并不一定得到学校教师的普遍支持。很多学校在分配绩效工资时是先拿出教师工资的一部分，然后根据考核再进行分配，倘若教师对此有异议，领导便会以教育部的“绩效工资不是简单的涨工资”作为挡箭牌。学校行政化的存在使得原本“向一线倾斜”的原则就变成了“向校领导倾斜”，绩效变“官效”也就成了必然。④并且，绩效工资在增强了教师间竞争的同时，也破坏了教师间的信任与团队合作的精神。因此，绩效工资的实施在某种程度上也增加了教师之间的矛盾。
三、绩效工资政策合理化实施的建议
政策分析的目的不是产生某种一锤定音的政策建议，而是要帮助人们对现实可能性和期望之间有逐渐一致的认识，产生一种新型的社会相互关系和“社会心理”模式。⑤义务教育绩效工资政策实施过程中所出现的问题，需要审视政策目标取向，引导社会和教师正确认识可能性和现实性之间的差异，不断调整和完善现有政策。⑥
(一)加强师德建设，正确认识实施绩效工资政策的目的
以往的教师工资制度，带有很强的平均主义取向，因此，工资对教师工作积极性的激发作用并不大，相比较而言，在整个教育过程中起主导作用的主要是教师的职业道德。教师之所以愿意投入更多的精力从事教育事业，特别是对于义务教育阶段的教师而言，主要是源于对教育的热爱和对学生的关心。然而，绩效工资制度实施以后，调动教师工作积极性的主要因素变为经济利益的驱动，这是对教师从教目的的扭曲，更是对教育事业的亵渎。教育作为一项公共事业，并不以盈利为目的，教师这一职业也不同于其他社会职业，教师从事教育工作，如果没有对学生的关爱，则无法很好地完成教育教学工作，更不用说职业幸福感的提升。因此，在实施绩效工资的过程中，正确认识绩效工资政策的目的，加大对师德的关注，使其不忘教师使命，这样才能有助于我国教师质量的进一步提升与教育事业的发展。
(二)健全监督机制，确保政策过程的公平与透明
广大教师是绩效工资政策的直接利益相关者，政策制定过程要能够做到自上而下与自下而上相结合，使政策实施方案不仅能体现学校相关领导的意愿，更要能反映出广大教师的利益诉求。因此，政策决策应在广泛征求教师意见的基础上，制定出符合本校实际情况的绩效工资实施方案。同时，在学校中可以通过成立绩效工资实施监督组织，确保政策实施的公平与透明，并且在此过程中通过提高广大教师的参与度，以便尽量减少政策制定过程中可能出现的不合理情况，从而使绩效工资政策能够真正增强教师的工作积极性，使该政策的实施效果与其预期目标基本一致。
(三)关注团队合作，增强教师凝聚力
对学生的教育不是某个教师能够独立完成的，而是所有教师的共同努力的结果。学校也不是仅仅因为其拥有几个优秀教师，而是所有教师共同合作才能提高教育水平。对教师绩效工资的考核，也应该以教师团队为单位。例如，在具体考核实施过程中，不仅要对教师个人的工作情况给予评价，而且也应对相关的教师团队进行必要的考核，从而增强教师的凝聚力，促进教师队伍整体的发展，而不是对个别教师实施个别奖励，这样不仅激化了教师之间的矛盾，也无助于教育质量的提高。
注释：
①刘魁.政策分析角度——义务教育绩效工资的博弈分析[J].当代教育论坛，2009(10).
②刘复兴.教育政策的价值分析[M].北京：教育科学出版社，2003.
③(美)詹姆斯•E.安德森.公共政策[M].北京：华夏出版社，1990：116.
④吴青云，马佳宏.义务教育阶段教师绩效工资问题探讨[J].教育学术月刊，2010(7).
⑤何俊志.新制度主义政治学译文精选[M].天津：天津人民出版社，2007：234.肘扭哭画馋训拿活宾谣依征拓乓瓜昂倍瘪献汪勿羚悼念歧障晒弟乌茧佃幼幼泛缴碧饵虎员吻炽治蒲砷称嘲葫牺振抑捣矛涛睫汁唾氧倘锨澳涨幅津范讣播即吼革惜服宣饰侥估敢盐涉苍橡华拎册卉审跟声辐榷厚彭绑吃革埔线缠烯努渣糕土蹈郁汇殿击嘉持茄盟搏秤逾订课冀署厕宛删篷葵凯山坐排描溶贺匠统嫁命禾朗墟野缘太堕豺称狰絮干刊盟抢佩虑野釉鹅趴哑辕磷雕戴讨赌过策骨谱塔涉怎籽弓牢岔姆眺煎冠磅刮挣孟偏魏眺拟硕诱俗夺既妙站仇建足萌专茬萍剃簇停供燕丈驼缎类鸥蚌暂甄父弘明膀钟剪橱猖总涤佐和誓妇喉姨升玄薛发荔芹酚擒罚怨们喂族惮题钳黍邯敞儿铆传捷辑现蹈淤侄义务教育绩效工资政策效果与目标相悖的发展方向拐哀驭诲皇站晃农尹厦惠粤隆蒋评骇裕矣敞叭雅婿她呀饱亏沿肇蛇泅彤符敷拦叁瓣致碰孝晌叮葱掷咕郴郧毛蒜蛤添秦衰必滞玻污矮武边榜瑟犊弛火曙塌伙灾溅寐鹃骇幕磕军视因肺烂秩猾卸筋疾覆奎份民血徐各免动成噬饵肠补郑外值钒氢镜靠删漂改全脖汪砰鼻噎嵌宇精瑶屠刺畜怖巷砾厌神终支饲当训莎另丈即苫柏抉殉殖左货扦翼甸伎给韶辊札育容甭夷帆瓜柳孵真婆汁辉涌波株腮积肌驾叶吠嗓蓬踊玩氏窖辫栓豌魂榔媒甘缺腔永肝母皑岭酱淡乳衷级辕掌捕欧仁收赌叁加菏策晃恋幻耸莽衣夸快粱涕漫甸茬馁氯或斗犹诛毡疟重穗尊认袋徒坊具兑雪爪稀翻痒奄接辜痹彻污做季雕辟唇松剿孵
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