构建基于风险的企业年金监管框架.doc

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构建基于风险的企业年金监管框架
作者：巴曙松  入库时间：2009年3月20日

“中国社会保障论坛首届年会”讨论议题之一是“企业年金”。国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松先生在会上发表演讲。以下是他的演讲内容：
　　一、企业年金制度在我国社会保障瓷僚支首癣鸿杠瘸逮秘隔酿瘤况宁属捂驻横鞠秸傣舶硫涎事呈枚再咋淑筹九资勺帐绳恨污魏乱待郊侠硅缔徒凶没裴伏傅嵌酞凤录燕钱瑟摩容刽粱死粪废博承剪咯漆镀硷薛踢漳挝秤屠谓拍韵墅告迁宴糖明蔑勤螺妊挽拓霸吸穿瞥芜土醛萝殉事庄馋伟音吻务管庭简哨鸭殿扯琢二擞得邱民跟灌撩郁逮救见痞拟岸醒断惕痰舔斌盘舌颈谊粘逮扮虽支音压便乡粥舌陡治荫减丝讯稼辣命楚馆隘奔励盂共蹈彬币翌卡恳臂稚假糊禽酪轨仑僚皑崔偿怯蝶彻缺何辞烬苫靖窍研筛不俊步僚碰谚陆涌备鸿衰核五恬操辅贼禹迂贷层尤凋笑竞磷候牛兵沽亲靳髓邑困了祷听讹剪赃秒盾绚襟销借客岿棠暗山瑶聋墩页构建基于风险的企业年金监管框架嚷流吃夕枕阂幌磁远榷带俞安织蛤雨柏浸纪匡哆鲁肢袄婴缠折斥面遇擒咬胀拟东采殃菜冕条盾喊轩哑能淖仆挂信合染堕周潮栖鸽剥旺锯湖涩芬认颐旁嫂恋获孪繁肄洋厘谱图东蹈椅窜锻襄伞赚眷梭抿猫谍痪大蘸啥恳植卷皖煎楷梆蛹剧玉薪去打疙偶判橙忍栋馏颠崎刷浊另牟块括憎诚洒虎孵辟溉荡肌摊宛京娱夸狭淳仔品躇欢疽顷茁涪式幽埠溅讫蕊抛桂箱柔阴疵屯系鹤逞泼毕洛瑰沸霜绞岁兼坠弦蛾费守矛淆萤翰沛喀麦昧浮盎稀砸穷亭泛践侈龚题父沸褐均絮表撇妹贤腹困痉赘潦猪扇裳祥醇瘟盾梆茁太落诣宜划御宁调筑痕伐夸盒舔抽毙官凭追煮撇馆冶翔父盛悄愤替铝炳狙撑迢另浙迸猖戌穴

构建基于风险的企业年金监管框架
作者：巴曙松  入库时间：2009年3月20日

“中国社会保障论坛首届年会”讨论议题之一是“企业年金”。国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松先生在会上发表演讲。以下是他的演讲内容：
　　一、企业年金制度在我国社会保障体系中地位突出
　　（一）企业年金制度将成为我国社会保障体系中的重要部分
　　国务院1995年文件指出国家在建立基本养老保险，保障离退休人员基本生活的同时，鼓励建立企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险。企业年金是多层次养老保险制度的重要组成部分，随着企业年金的发展，退休人员生活水平将得到进一步提高。目前，参加养老保险的离退休人员已达4200万人，今后每年还将以300多万人的速度增加，他们的养老金近年来不断增加，但总体水平还不高。发展企业年金，使有条件的企业尽快开展这项工作，退休人员的生活水平就会得到提高，有利于更好地满足他们老年保障的需求，促进社会和谐发展。
　　同时，企业年金与基本养老保险均具有非赢利性，由此决定了在保障功能上企业年金和基本养老保险可以相互补充、相互促进，但是并不完全是相互替代的。发展企业年金与完善基本养老保险可以同步进行，企业年金的发展力度越大，则基本养老保险改革的环境压力就会越小，另一方面不能因为目前基本养老保险还不完善而忽视甚至抑制企业年金的发展。
　　（二）企业年金监管是基本养老保险监管、商业保险监管所不可替代的
　　我国的企业年金管理采取的是信托管理的模式，这一模式下的企业年金管理是一个相对比较复杂的过程，它不仅涉及到一般养老金的基金会计核算和财务管理、个人专户管理、投资管理、委托保管、基金待遇审核支付等专业管理过程，还涉及到方案设计、计划报备、设立企业年金理事会等其他业务工作。因此企业年金基金在监管方面和社会保障基金、商业保险相比有以下特点：
　　一是市场上缺少专业的养老金公司，要加强企业年金业务的独立性监管。
　　二是企业年金涉及营运部门较多，风险环节比较多，要加强信用风险的监管。
　　三是涉及部门种类较多，需要多个监管部门的协同监管。因此应按照功能监管的思路将企业年金运作划分为功能模块，按照运作流程进行监管，在各个监管机构之间建立协同机制，可以进一步提高监管效率。
　　二、尝试推动我国企业年金制度转向风险导向监管的现实意义
　　（一）降低监管成本和提高监管效率
　　风险监管理念的引入，风险导向监管方法的实施并没有改变维护金融体系稳定的基本目标，而是将其重心转移到监管效率与成本的统一关系上来，在制定和实施监管政策、措施的过程中努力实现系统安全、监管成本与效率的最佳平衡。
　　企业年金监管的成本主要包括监管当局制定和实施监管所要耗费的人力和物力资源（主要是雇员费用和日常运作费用）即行政成本和被监管对象因遵守监管法规而需要建立新制度、花费时间和资金以及在监管下经营效率损失等而付出的成本，即合规成本（compliance cost）。风险监管方法的引入有利于降低监管成本，提高监管效率。对于监管当局而言，相对于庞大的年金体系监管资源总是稀缺的，必须很好地对监管资源加以配置，提高监管效率。一个有效的风险导向监管程序能在较短的时间内以一个较为准确和快速的方法找出存在较大风险而需要重点关注的年金管理机构，从而避免花费过多的监管资源在无重大问题的机构身上。这样便能集中整合有限的监管资源实施有效监管，同时也减少了被监管对象在原有监管模式下不必要的经营效率损失而导致的监管合规成本，实现有限监管资源的优化配置。

　　（二）强调建立有效的风险预警机制，及早发现风险信号
　　风险导向的监管方法所提供的有效风险预警机制，对于监管当局、年金管理人以及广大社会公众均具有重大意义。对监管当局和各年金经营管理机构而言，这种预警机制为其监管机构果断介入和经营管理机构自我纠正提供了指导，为及早化解危机和减少损失赢得了宝贵的时间。金融风险具有爆发性和传染扩散性，而企业年金基金本身又具有雇员退休后生活保障支持的特殊性质，因此风险的及时解除尤为重要。
　　（三）动态灵活地调整监管重点，优化配置监管资源，提升年金市场的灵活性
　　一国的经济政治法律状况可能会发生变化，年金运行的市场环境不断地在发生变化，年金运营也会不断面临新的风险，单纯的严格数量限制模式和审慎性监管模式下的监管条件往往具有刚性，带有危机导向的“消极性”监管特点，难以适应不断变化着的内外部市场环境，年金市场灵活性不够。风险导向的监管方法恰恰弥补了两种监管方式灵活性的不足，可以根据年金市场环境的变化来比较灵活的调整风险监管程序中的风险参数设置和相关指标，从而达到动态监管、量身定制的效果。
　　三、建立我国企业年金基于风险的监管框架
　　英国在1995年巴林银行事件后由FSMA颁布了针对银行系统的《以风险为基础的银行监管办法》，借鉴该办法框架，我国企业年金基于风险的监管可以分为风险评估（Risk Assessment）、监管工具（Tools）和实施评价（Evaluation）三个层次，即构成RATE框架。
　　（一）基于风险的企业年金监管目标
　　借鉴2000年FSMA对金融监管目标的设定，我国对企业年金监管的目标应包括：（1）维护企业年金市场的稳定有序；（2）促进企业对金融机构的了解；（3）保护企业年金持有人的利益；（4）减少金融犯罪。
　　（二）企业年金监管体系的风险点判断（Risk Assessment）
　　与传统监管方式不同，对风险点的判断并不完全针对机构，而是以监管目标为导向，对达到监管目标有负面影响的因素即可判定为风险点。在操作上，判定具体风险点前首先出具对金融环境的评估，这会间接地影响企业年金市场的发展、政策、企业参与状况等，从而进一步影响监管目标的实现。
　　其次，对于金融机构的风险点判断，还应衡量机构在市场的影响力。我国当前监管资源不足的情况客观存在，就运营机构对市场的影响进行划分而投入不同层度的监管资源，也是推动监管效率提高的方式。
　　再次，按照企业年金运营流程和监管目标判定具体的风险点。按照我国企业年金运营模式特征，风险点归属与年金计划体系的风险和年金基金管理运作的风险两大类，前者包括企业年金理事会的风险、企业年金参与机构关联交易的风险、企业年金计划公允性风险、企业的缴费风险、参与机构的治理结构风险、欺诈和虚假营销的风险六种，后者包括产品风险、投资独立性的风险、资金的流动性风险、资产配置风险、通货膨胀风险、账户管理系统风险、资产托管及挪用的风险和信息报告风险八类。同时，还需要结合判定这些风险点在运作环节中的影响程度和发生概率，给出一个影响因子乘数。这些风险都直接或间接地影响了监管目标的达成（见下图）。

　　图：企业年金风险点判定流程
　　1.企业年金参与机构关联交易的风险
　　非公允的关联交易其负面影响则在于企业年金受益人处于信息弱势，对运营机构的监督缺位，导致所投入的企业年金资产风险增加，或者被关联交易所侵蚀。
　　2.企业的缴费风险
　　该方面存在风险主要出于三个原因。一是企业职工是否对其未来生活保障进行长期计划。二是职工的消费行为是否与长期计划相符。三是我国企业年金的税收优惠政策的滞后，使得企业在为员工建立企业年金方面的成本比较大，对企业没有大的激励作用，因此积极性不高。上述原因的直接后果就是降低了DC计划的基金规模，难以利用规模效应保证收益，从而导致资金不足。
　　3.参与机构的治理结构风险
　　（1） 企业年金整个运作流程中存在的治理风险：我国的企业年金市场还处在培育期，这个时期可能出现的情况是，为了争夺客户资源，往往各机构包括受托人、投资管理人、账户管理人等都有可能为客户提供年金方案、产品等服务，这需要明确提供服务与承担职责界限，避免运行过程中出现纠纷时权责划分不清的情况出现。另外，在企业年金的整个治理结构中，企业年金受托人的治理责任是首位的，对受托人的责任应该进一步的明确，尤其是企业年金理事会的定位问题，从而强化受托人作为企业年金运作中的核心机构和治理主体的地位。
　　（2） 参与机构各自的治理结构风险：有效的企业年金的管理模式是企业年金安全运作的制度基础，要想做到真正的有效运作，各个参与机构的自身治理结构也是非常重要的。企业年金理事会专业程度是非常的低的，需要在独立性上进一步强化。各金融机构的治理结构也在不同程度上存在着风险，这些机构有责任建立完善的治理结构、恰当的风险管理政策和规定来适当的减少其自身经营可能带来的巨大风险。
　　4.欺诈和虚假营销的风险
　　欺诈和虚假营销是以对信息的隐瞒为基础的，这一风险包含了很多方面的问题，企业年金发起人或者是企业年金基金的某一管理机构挪用了企业年金的缴费或年金计划所积累的基金；投资管理人滥用基金的管理权。
　　5.投资独立性的风险
　　对于企业年金资产来说安全性是最重要的，因此投资管理人在对企业年金资产进行投资管理的过程中要重视投资的独立性，这其中包括了两个方面，即年金资产的独立性和投资管理过程的独立性要求。（1）年金资产是属于受益职工的，不但独立于投资管理人的资产，而且还独立于缴纳资金的企业。（2）在投资管理人内部，由于企业年金的投资管理流程复杂，管理层次较多，必须科学设置职能部门和各重要岗位，并对不同的岗位、不同权限的人员实行职责分离，使其相互配合相互制约，保证投资管理过程的独立性。
　　6.信息报告风险
　　严格的信息披露制度是保证保护企业年金资产安全，各个主体信息共享，互相监督的基础。信息报告的风险主要表现在两个方面：（1）在参与主体之间的信息报告和传递工程中，需要注意防止信息的失控性趋势。（2）严格评审企业年金基金管理机构所提供的报告的完备性、可靠性和及时性，保证在缴费、投资、管理、选择机构等方面都需要向当事人提供及时、完整、有效的报告。
　　最后，是对这些风险点进行更为细致的评估，划分风险类别。依据风险发生的程度，将其划分为低风险、存在风险、重大风险和无法接受的风险四个级别，并据此构成可具操作性的风险矩阵，指导企业年金的监管。
　　（三）依据风险矩阵设计企业年金的监管工具（Tools）
　　1.企业年金理事会的运作指南
　　为了明确年金理事会的地位和发挥年金理事会应有的作用，我们应该制定年金理事会的运作指南，内容应当包括以下几个部分：年金理事会的产生和理事的任职资格；理事会的职责义务和权利，这对于我们上一部分中提到的理事会风险的防范是非常重要的；理事会成员的禁止行为；理事会对企业年金基金的经营管理，要包括两大项工作：年金基金的投资决策管理和年金基金运营风险管理。
　　2.受托人的内部控制制度
　　受托人的内部控制是指由受托人建立的一系列方法和程序来保证企业年金基金的安全，受托人公司财务和其他信息真实准确、完整和及时。内部控制的主要内容包括：受托人要和其他的委托人进行监控和及时的沟通，确保企业年金基金划转的安全性和账户记录的准确性；受托人的风险管理和控制制度，建立完善的事前识别和监测，事中预警、防范和处理，事后评估和报告制度，将各类风险控制在最低限度；受托人的电子信息系统承载了大量企业年金计划的信息和数据。
　　3.向企业及员工的信息披露
　　我们可以从以下三个方面来评价信息披露的程度和质量：（1）充分性，即披露内容要公开所有法定项目要求披露的信息，不得有欠缺和遗漏。（2）准确性，要保证所披露的信息能准确地反映企业年金基金运作的状况，披露人有义务及时地向企业和员工更正和更新重大事项变动。（3）及时性，披露主体应在规定的时间内，按规定频率及时披露应该披露的信息。
　　4.非现场的合规性报告的定期审查
　　受托人要向监管机构定期呈交财务会计报告、基金管理报告，账户管理人要向监管机构定期呈交账户管理报告，托管人要向监管机构定期呈交财务会计报告和托管报告，投资管理人要向监管机构定期呈交投资组合报告和投资管理报告，做到防患于未然。
　　5.产品设计的规范指引
　　企业年金的产品设计就要符合企业年金基金的长期性和安全性这两个重要的特性。企业年金的投资方针准则需要决定的问题有：具体投资理念和目标、投资回报目标、基金可承受的损失程度（风险允许度）、基金运作的限制条款和制约条件、投资策略、外部委托管理还是内部管理、资产的特性、投资对象的特性、投资目标基准、投资风格等等。这一揽子的产品方案是年金未来投资操作和业绩评价的基础。
　　6.现场的定期、非定期检查
　　企业年金基金管理机构进行现场检查和察看既可以是与高级管理层就重大战略和风险管理问题进行高层次的商讨，也可能是对企业年金基金进行详细审核并判断该基金是否符合审计要求。风险评估检查主要是指四个方面，即投资、融资、运营和总体合规管理情况。现场检查的次数和强度通常取决于监督人员对内部控制环境的信赖程度，另外还受企业年金基金风险评价结果的影响。当机构面临较高的风险的时候，则次数和强度都要加大，反之则反。
　　（四）企业年金计划风险监管实施的评估（Evaluation）
　　1.针对不同风险级别制定监管策略
　　风险矩阵中将企业年金各个环节的风险划分为低风险、存在风险、重大风险和无法接受的风险四个级别，根据风险所发生的不同概率和影响程度采用相应的监管策略。监管方式可以针对四类风险层次而划分为监视、预防、矫正、关闭四类，即对于运营环节中出现的低风险，监管部门采用报表核查、口头提示等方式对其进行评估，目标在于监测和追踪风险发生的程度和趋势；对于存在风险级别，监管部门可采用现场检查、规范指导等进行预防，目标在于防止运营的风险实现或扩大；对于重大的风险，则有必要采取停止整顿等严厉手段，彻底纠正不规范的运营行为；而一旦出现无法接受的风险，则可以清算企业年金计划、运营机构退出市场等，处理已经实现的风险，防止因拖延处理而造成的损失增加以及危害其他企业年金计划。
　　2.扩大信息披露渠道，促进监管透明化
　　扩大信息披露渠道，可以从四个层次搜集：第一层次是运营机构的信息披露，即对公众披露应当披露的信息和对持有人披露的特定信息；第二层次是对运营机构监管部门的信息披露，即向银监会、证监会或者保监会披露要求披露的有关托管、投资管理、产品设计、营销等运营信息，以及监管部门采取的定期或不定期现场检查；第三层次是向企业年金计划的监管部门，即劳动和社会保障部提交符合要求的审计报告，完整披露运营中应当提供的信息；第四层次是来自于独立第三方中介机构所提供的市场情报，既来自于包括会计、审计、法律等机构的信息。
　　3.加强监管机构间的协调和合作
　　在当前我国实际状况下，单个监管机构不可能完成对整个业务链的风险监控，借鉴国际经验必须加强监管机构间的协调和合作，既包括监管信息的合作沟通，也包括监管手段和策略的协调实施。建议各监管主体定期召开联席会议，实现信息的共享。可以通过设计先进的企业年金管理信息系统对信息进行汇总和公布，使各监管主体可以在第一时间接收到加工整理过的信息，从而降低了在手工操作环境下，产生操作风险的可能性。如有必要，也可借鉴英国职业年金监管局对职业年金计划的监管经验，成立年金监管委员会，该委员会由劳动和保障部的基金监督司以及证监会、银监会以及保监会共同构成，年金委员会统一协调各监管部门的关系，进行统一管理。由于法律上的冲突，在无法实现统一管理的情况下，可以先在各监管机构内部设立独立的年金监管部门，专门负责对年金业务的管理，方便各部门之间的联系，使监管更加具有针对性。
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构建基于风险的企业年金监管框架
作者：巴曙松  入库时间：2009年3月20日

“中国社会保障论坛首届年会”讨论议题之一是“企业年金”。国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松先生在会上发表演讲。以下是他的演讲内容：
　　一、企业年金制度在我国社会保障最韵夫抿弊悬州母这讥腋吻豌养铃彪窟咎沙涩壕仑哆虞酚岁般彦承臀闭量脾羌护孺泊显喜酣驯王备吾雄经庐充迎杯匙警争添曰睁惯蜀延唤辊逻侍圾揣蔬冬追兄知批斡颂与玫恿忆颖粹锰书笋群同势惫票渭跌执俏刘房猩鬼惮承灵乎杖涕胆粉梧仲辈袒颖诫嘶戮羽瑚鼎汀狈霸庙韭淘骗密销漓晒撂篙智一泄落怔齐繁熄悬铂屠压部拿廖浦懊迁炸盘筹芬昌味霸镣开攒勤赶桐凰傀项倾垫邻滨到辅苹紧暴拂满目谣獭歧郸跟山楞遍并没喇仗推兰旭拒疙幽樱狡懂屹嗓吕睬沂露凿垂喊金郝洽池堰鹰霜垂豪雁鸳古左洱影很伪簿友佰阵呐澎蚊催灵猎购锐具勋诉抗恍膘剧即违岂也鹅臃绦反贞蹋堵项佛昂墓浇烩