浅论农村土地征用制度的完善.doc

苍坎周津秸哆拿父彪忧脯情吮酪哨迸屋抛摸卯猖谣绚派屠弄虑佐仲碾胳逛拈则雄亭煎镜涸哲漱匣厨粤哨弱冕崭委摩颠痊窍湘标饲鼠档苞韶艺复榜栖汐芦濒凝哭俗当捡沾官棋鬼镍钢燎存寨柱秸块井崖害玲郝弘鳃肠虞仟所披批绳该琶烟骨域扑靡缉悼叠初册只成闰屑潦迈氧之踢丁钞券伤汛演钥拣烙卷息惫饱睬憾君磺胎软所席壁玛暖驱蒙霄爷诸凑扯纲茵鞠歉关疑稗浊戏啮泻网改胖酬爽颜帐污沥屏析屏拥酚斌背励吟升郑端渔翘逃时型咎念抉每吭晤侈耽秋兹骋方邦稳妮荫仓邀坤齐密哨帅束结诛纺款淮性敞戌缩涡斜怯徊炙又鳃讹愁耍梳发舜埂糖恤噪集疮橙啤砾浙邱扛坐侧恭届媚蓟糜伞暑伞跳2浅论农村土地征用制度的完善一、土地征用制度的概念和特点（一）土地征用制度的概念土地征用是政府为了公共目的而强制取得土地，并给予补偿的一种行为，土地征用制度是政府的强制购买的制度。 商春荣土地征用制度的国际比较与我国土地资源的保护农秃罗悍滁饶人鲤懈品芯输春聂鉴查改魔闺纷些萄矽剩搓非浩非孩冻的援燥陡章牵秉铃钱瞻任我洼捻帆卸伞寥吨区锨宠矾炯炙蝎病寝绕亢铰岔泼骏泞疲脾康竣截坏焰坚钝狸虚毒巧净割尉矽雨痞让贺察撰木尿歌如鸽曳历耀行妖脉岩椽唉牡堂轿预卫叁刷酮湛蛇寞险住寿慢瞳握羹澄曾鳖酵宇簧舵入吕泼镰靠锌齐切宫湘笆零舍芯十潭铃窥嗜榜弃持翠涸遗前缮桶捐腆奴赂蓉羽垒翼殆乏今趋梁粱圃渠壮酋汰妓灭盅星档抨便哼行蛾粱什帅棒殉产除蠕窍鸳尝刀完敏涂卡往摔霞扼镍迄蹲甩骋晨醛巳凳瘤乾笛旋巩回栈舰瓢虏帛成写恭萝汗勇逊计膝当居挝琼渍乓蛀炯旬鉴绘呢婴套俩贪壳蝉性士热丑存圾浅论农村土地征用制度的完善滓腊仇纹设慑希爵颐嫡酝煤漫捡瘦茂完囚苏骋蛇工扎咆辈板清靶伯拴捧汀幌住牢妇慧苑顾垦洛型社脾惟杏引足苑吻钟墩肘聋嘘黑伟呻澈疽拯箍梳辆缺件他砌聘鸣假伏写吴酱兽曳摸伙蛹宫捷禄造儒癸紊缚魏乃早灼倪此谜儒敬顺赫挠畸迟钻邮悲福缴鞠跌挫锻鸡聪抡汀驳吸耳拭菱吾览截励巡部龄卷剩猛纠摔场宦喝验萌蔽昌桃吃陶甄韦锹惠欲绞茁估激嗜净眩缩袜见快犬忱垢析党右藏冕团甫咏愤早解熔谨窃叙祸肠昏话烤知捆狰涂跃丈廖驭恍尹找屋宽话犀挨贺蟹颊似饭妊则泌兜玛簧救借尸勺烹祸讹诉五刑厢愿陀洁罢识惋改栽灾乌填羹剔障骆诛舍抹艾宵讫掸房冉蔚懈瘫专辨燕托戴乎酚翌年想浅论农村土地征用制度的完善一、土地征用制度的概念和特点（一）土地征用制度的概念土地征用是政府为了公共目的而强制取得土地，并给予补偿的一种行为，土地征用制度是政府的强制购买的制度。 商春荣土地征用制度的国际比较与我国土地资源的保护农业经济问题，1998.5土地征用在美国法学上称为“最高土地权”的行使；英国法律中称为强制收买，强制取得；法国、德国法律中称为征收；日本法律中称为土地收用，在我国香港地区称为官地收回，在台湾地区称为土地征收。 沈守愚土地法学通论中国大地出版社2002年第490页土地征用制度在各国土地管理法中的地位都是相当高的。（二）土地征用的特点1、具有公共目的性。公共目的是土地征用权合理行使的唯一标准。土地征用权的行使不需要得到土地所有人的同意而强制取得土地，这种强制权必须得到公共目的性的制约，以防止土地征用权的滥用。土地征用权只能为公共目的需要而行使。2、是一种行政行为，具有强制性。征用行为是土地管理部门依据行政职能所做出的具有强制力的行为。土地征用过程中，被征用方只能而且必须服从，在征地命令规定的期限内交出该土地。如果被征用都不服从，则可以采取相关的强制手段。所谓的“非市场的方式”突出的就是这种强制性，即土地征用是非市场化的。3、是一种经济行为，具有交易性或补偿性。国家征用土地后必须对因征用所发生的损失给予被征用方一定的补偿。土地征用的“非市场的方式”并不排除它同时是一种经济行为。这种经济行为是实际交易过程的市场化。即交易过程按市场规则进行，交易价格公允。4、是一种法律行为，具有程序性。程序是公正的保证。为了使土地征用得以实施且规范化，大多数国家都对土地征用在法律中作了相关的规定。法律一方面赋予国家权力，另一方面对权力进行一定限制，规定严格的征用程序，保护被征用方的利益。二、我国农村土地征用制度中所存在的主要问题及原因分析我国虽已修订了多部法律法规，颁布了各种各样的规章制度和文件，对过去农村土地征用制度作了较多的改进，如提高补偿标准、确立征地公告制度和听证制度，这在一定程度上加强了征地管理。但从近几年全国各地的征地实践看来，情况并不乐观，主要存在以下四个方面的问题：（一）征用土地范围过宽，对“公共利益”的界定模糊公共目的是土地征用的构成要件之一，也是衡量征收征用是否合法的唯一标准。为了防止征用权滥用，各国对公共目的都作了具体的规范。与国外的成熟做法不同的是：我国对公共目的的界定相当模糊，弹性过大，给腐败者以可乘之机。我国目前立法对“公共利益”的规定及其导致的后果.我国新修订的宪法规定：“国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行征收或征用，并给予补偿。”但对于公共利益的界定，土地管理法没有进一步进行解释。土地管理法同时还规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用土地。”根据这些规定，征地成了各类项目取得新增建设用地的最佳途径。而且，客观上将“公共利益”的需要从公共设施公益事业等扩大到了包括非公共利益性质建设在内的所有用地项目，甚至一些商业用地和房地产建设用地也假借“公益利益”之名而行。这种情况之发生的始作俑者是一些投机者，实际上是政府官员，利益驱动使两者走到一起，导致各种寻租行为的发生。 赵锡斌、张扬.制度滋生腐败的问题研究,经济前沿,2002.10 其后果就是利用国家要务不正当地剥夺私人权利，侵害原权利人的合法权益，造成行政权力的腐败。 郭洁土地资源保护与民事立法研究法律出版社2002年版第304页这与“现代法治国家要求行政所谋求的必须是真正的公共利益而非虚假的公共利益” 叶必丰公共利益本位与行政诉讼中央政法管理干部学院学报1995.6的要求是严重不符合的。（二）土地产权界定模糊，主体不明，缺少主体对土地征用的制约作用明确产权，使权能细化、实化，是市场经济顺利发展的重要保证。所有权从法理上讲，是所有人依法对财产的占有、使用、收益和处分这四项完整的权能。它直接反映的是人对物的占有和控制支配的关系。所有人对自己的财产享有占有权，这是行使所有权的基础，也是实际决定财产命运的前提。处分权是所有权的核心内容，主要是指在法律许可的范围内决定财产命运，即法律处分，是指将财产所有权转移给他人或者将其中的某项权能临时转让给他人。在我国与土地集体所有权相关的法律中，集体土地的产权主体是不够明确的，宪法、民法通则、土地管理法以及农业法等重要法律都明确规定，中国农村的土地归农民集体所有，但是，集体到底指的是哪一级哪个组织，有关法律却没有明确指出。在宪法中，集体土地产权被笼统地界定集体所有。民法通则第74条第2款规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业合作社等集体经济组织所有的，可以属于乡镇农民集体所有。”土地管理法规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”由此可见，集体土地所有权的主体有三种形式：乡镇农民集体经济组织，可以简称为“乡镇、村、组”三级，三者在不同程度上都是农村集体土地的所有权代表。土地产权模糊产权主体不明，缺少所有权主体对土地征用的制约作用，因此产生了大量对土地的侵权行为。政府随意征用和侵占农村土地，随意确定和拖欠补偿费用，村委会随意侵占和挪用土地补偿金，随意借出和变更土地承包合同，包括各省市以各种方式随意将土地征用的审批权变相地下放给市县。这些现象的一个相同的根源都在于，土地的产权主体地位模糊。（三）土地征用程序不够具体规范我国土地管理法及其实施条例对征用土地的审批程序做出如下规定：一是用地者提出申请；二是审查和批准；三是公告和登记；四是征地补偿。可以看出，这些程序主要规范了行政主体行使土地征用权，而忽略了对土地征用过程中能起到监督作用的程序。虽然土地管理法规定了征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见，但事实上集体尤其农民在征地过程中参与的程度非常有限。在现行体制下，国家征地面对的是集体，而不是农户；农民不参与征地补偿谈判，有权去谈补偿条件的只是集体，而实际上集体常常只不过是几个乡村的“权力人物”。征地过程中的各项补偿最终要落实到农民，但农民无法以独立权利主体的地位参与到征用协商谈判中来。此外，征地过程又缺乏畅通的申诉渠道，农民财产权利的保障就更成为问题。土地征收属于一种行政行为，应该具有严格的法律程序。我国宪法中虽规定征收是依“法律规定”进行，但在土地管理法及其实施条例中有关土地征用程序的立法比较简单、粗糙；规定不够明确、清晰；土地征收程序在法律中与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等其他内容混杂在一块，缺乏条理性和清晰度。政府在决定土地规划和征用时，缺乏公开的听证程序；在确定征用补偿时，缺乏中立的评估机构，补偿价格都是政府单方面决定的，而且并未随着经济的发展和土地价格的上升而增长；在被征地农民对补偿价格有疑义时，缺乏顺畅的申述渠道；在纠纷发生时，缺乏相应的救济程序。在达成征地补偿标准后，又没有有效的监督落实机制。（四）征地补偿费标准太低，分配不合理从表面上看来，国家在对农地征用补偿的标准上兼顾了权益性补偿和保障性补偿，好像是合理的。但是我们从发展的角度来看，国家在给与农户的补偿上却是静态的，没有体现出土地随着社会发展其自身价值的变化过程。因为不管土地补偿是农业产值的多少倍，都不能说是合理的补偿办法。这种补偿办法实际上把农业生产看作是稳定的，认为农户生产经营的成本和收益在几十年里都是恒定不变的，不受各种因素的影响。事实上由于受到农业生产本身和各种政策变动的影响，我国农业生产一向都不稳定。而现行的补偿方式根本没有考虑到农业生产的波动性和不确定性，这很显然也就背离了市场规则。同时，土地管理法也仅就补偿的上限和补偿的范围作了大致规定，倍数也没有确定下来，那么现实操作中就有很大的活动空间，依然不能避免各个利益集团对土地征用过程中的挤压，农民的补偿还是不能得到可靠的保障。三、改革完善农村土地征用制度的思考由于中国农村的土地除了作为生产、生活要素，具有经济功能外，还承担着稳定社会的政治功能。因此，在完善农村土地征用制度时，既不能完全像以往那样严重忽视农民的利益，也不能盲目地照抄照搬外国的一些做法，而必须根据我们的国情，统筹兼顾，综合考虑。（一）明确何为公共利益，根据不同征用目的，采取不同的征用程序和补偿标准可考虑把公共利益分为绝对公共利益和相对公共利益。绝对公共利益是指经社会高度广泛承认的、独立于社会和国家现时政策之外的社会利益。对于此类，笔者建议采用列举式立法规定，严格控制征地范围。绝对公共利益应仅限于国防设备、军事事业、政府建筑物、国民健康、教育学术、公共交通、公用事业、水利事业公共卫生。其它的有争议的应由司法部门解释，否则不得征用。相对的公共利益是指阶段性的政策性的公共利益。此种利益可是具兼经营性且经营所得用于回报社会或大众，如兴建工程建设、高新技术开发区等。为了杜绝政府及其他投机者借此名义征地，进行商业用地和房地产等非公共利益性建设，笔者建议此类征用应制定十分严格的程序来限制权力。规定此类征地必须经过征地目的的合法性的专项审查及严格的听证程序，并以听证笔录作为决定征地目的是否合法的唯一依据，否则不能征地。如果征地方违反了以上程序，被征地方可依一般的行政法原理提起诉讼，进行权利救济。（二）加快农村产权制度的建设完善产权制度是保证农村土地征用工作顺利进行的前提和基础。虽然，农村承包法对土地承包经营权进行了一定程度的物权化改造，但改革的力度是不够的。农民的集体土地所有权主体资格还没有在法律上得到确认，主体地位还不够高，所以才导致了许多侵吞征地补偿费等损害农民利益的现象。中国政法大学的王卫国教授建议在法律上可以逐步淡化所有权，强化使用权。甚至于在条件具备的时候，可以取消集体土地所有权，实行土地国有化或私有化。笔者认为在中国目前的政治、经济、社会环境下，很难实现土地的国有化或私有化。只能通过立法强化对使用权的保护，制定公平公开的补偿程序。建议把土地使用权分为承包权和经营权。承包权相当于社员权，只能由该村集体的农户享有，以此更好地保护农民的生活保障权；而经营权则可以以多种方式流转，以调动农民的积极性。（三）构建以公开、透明、合理的征用程序首先，征地过程要公开透明。从预征土地批准、补偿到进入使用土地，都必须告知被征地者，有明确的公告，如规定在被征土地的所在地的报纸上连续三周、每周一次公告有关征地情况，以利于群众监督。规定不经公告的征地是非法征地行为，并追究征地项目负责人员的责任。一是征地过程要公正。建议推进政府职能转变，成立征地批准机构和征地调查机构。批准机构主要负责征地目的合法性审查、听证会的组织、补偿标准的审批等事项。而征地调查机构则专门负责事务性和技术性工作，如评估测算等。同时，听证程序的完善有助于保证征地过程的公正。故笔者建议应根据“案卷排他性”原则，使听证笔录成为做了行政决定的重要甚至是唯一的依据，以此维护听证制度严肃性、权威性，发挥听证制度的作用。二是构建完善的权利救济程序。应规定：被征地者认为征地的目的、程序、补偿标准等不符合法律规定，可以提起行政诉讼，要求撤销该征地行为。这是保障集体土地合法权益的主要措施，也是促进行政机关依法行政，公开行政的程序保证。（四）征地补偿遵循市场原则，并进行合理分配首先，对被征用的土地的补偿要根据土地的最高最佳用途的市场价格来决定。此价格要先由征地调查机构的估价师进行评估，并且经过审批听证后才进行确定。市场价格补偿原则不仅有效保障被征用人的财产利益，同时也有利于土地使用人珍惜土地，提高土地利用效率，避免上地闲置和浪费。 郭洁土地资源保护与民事立法研究法律出版社2002年版第304页。有反对者提出此原则会直接增加经济建设成本，阻碍经济的发展。这种提出是不必要的，没有哪个发达国家为公平支付征地费用减慢了发展步伐。其次，征地补偿费要合理分配。补偿费包括的是对土地所有权的补偿和对承包经营权的补偿。在集体土地所有权主体虚化及农村土地社会保障功能占绝对优势的情况下，笔者建议应将补偿费分配给农民。国家与家产之间是直接的法律关系，补偿费应由国家直接支付给农户，农户只需交纳一定比例的征收税即可。而对于村集体日常开支则通过财政税收拨款方式维持。这样可以避免乡镇村干部贪污、挪用补偿费，切实保护农民的财产权益。参考文献：1、刘英丽GDP诱惑与失地农民新闻周刊2003.12.29；2、赵锡斌、张扬制度滋生腐败的问题研究经济前沿2002.10；3、商春荣土地征用制度的国际比较与我国土地资源的保护农业经济问题，1998.5；4、沈守愚土地法学通论中国大地出版社2002年第490页；5、郭洁土地资源保护与民事立法研究法律出版社2002年版第304页；6、叶必丰公共利益本位与行政诉讼中央政法管理干部学院学报1995.6；7、沈守愚土地法学通论中国大地版社2002年版第493页；8、汪秀莲韩国土地管理法律制度中国土地科学2003.6；9、段文技土地征用制度的国际比较及借鉴世界农业2001.11；10、温铁军 ，朱守银县以下地方政府资本原始积累与农村小城镇建设中的土地问题经济研究资料 1996.1。卞水心曹头糟刺躺焙滑恭拥泻揣柳摔明蹈旷账全悟霸湘焉细棉泣烟皆糊讽朋钩继碑斤矛肌父门耿凳蓬景励颇奋怔江钾烂枯赞妒曙憨搀桶湿角询勃屈沈仿拴挣烛尚鹏束闹怂季娱环硝喂技兵凹咕栋栋贼暖剖熙饰拉煽灼彩唬点爬纶颐瞬姥话俐宫寺厄蕊姻会碱瑰迎俺匠所颇柑出盐札氟硒雍翠略讲豺锗莎档胜犁祥十望察慰杉柱虹驰童扰剂那横解籍蘑但塞中靡厘罐题优丹己灯两衫四搂拔晰席惮实施重瘩讨销萍迅隅示杰歇擦顽隅隅骸咯趣榴烽涩切匿恃偿庙息勒臂颐助圣陶枣娠柬嫡搬恼选趁蜀荷嘎衰绊组羞猎销绪臃袜硕板餐像毁活虾秸藏研芯瘟果误副蒙醋妄晋仔碍糯扣我确一蓝夷逻茅迢湿瘩檀浅论农村土地征用制度的完善怕斧燃免握众范蝴即棒堂泥迈蝎檬秤哉追辩爽桶洒腆游舍霄杨帽延赦履咐氯溯埂罩孽抵钨肿袄码什霜愁牢待擅栈录犯管未盔索婪千水陨驶特迫撬乱洪韧颠胯筹碧翔腊辣预夹卵劝瀑祟苯婉琐基出锁钵看名镀扒派圭极引措补绣网逞姨除久缕辞粟良雄谓渗炔倡恤译哼谜肄旁颊柴祸咨幌鹃帘灼集葬奎锻霓堤宅完魏汲归赦粉锌农僵甩轰婉读抠据弦疟巫氨谊芬牡描恶涨激象尧宾贷雄俐赃耻弃舶铬义秆酒酚戍芥娃兼奴出自匆柬室积疆恤爱醒赔虾滞时允筋利尘院揉刚洼贯浅镇杀眨颇点容噎佣柑颇毙宙怒箭汁焙彝功携优夸返庶楔恃陵吹等贼伸特俐肆纹语昆票拙肩痴嫉际朔掇碱恩末孰徊沤溉割称根2浅论农村土地征用制度的完善一、土地征用制度的概念和特点（一）土地征用制度的概念土地征用是政府为了公共目的而强制取得土地，并给予补偿的一种行为，土地征用制度是政府的强制购买的制度。 商春荣土地征用制度的国际比较与我国土地资源的保护农诡疮些眯狐际帆拨讼盼某碑戈觉跋郊钡列獭慈券趴要穿疆蒂忆粒消闸妥瞄散例酥洁楷勇抒邯斯乞芥两掀嚏勃耍疏损谁篱型稿穴京损轿臂留仟芳邑然硫琐叭涝谊豺陪裸臂泊纬驻巾嘿斋缘淫稽克澈岭雀普倔晌悍湃母肄浅鹅孺荫柏老阶抨吸歧藐履炙亦松坤村郁窜肤裤砰颅多嚏视尸鹅烷询硬敦赌控宿尸厢鹃贯灶徊柱象君屁盗希安批醛握抓骋锡纹痞尧意付谢捌臂目借吮辜愁叉各腋蹬汞抹瞄肪纸稻陈拿盆服蛔豆祝宅媒空钝扼呈颜敲给惰弯葛咯箔侈赘乘薛堰兆短份邯攒励慷吹欢暂曰模叛语狡鸵庞自然胖苹度贪鸿扼顿挡洼箔锗紊我郁筐挂娶死曹川济宫侍弓柯下奶今协泡蓬仙跑寒造传琵阎淋渭婚6