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空间商业化趋势对无线电频率和卫星轨道资源分配的影响

王冀莲
一、问题的提出
无线电频率和卫星轨道是有限的资源，随着电信技术的发展，各国对频谱和卫星轨道资源的需求日益增加，导致对资源的争夺日益激烈。国际层面对这一资源的分配是通过国际电信联盟这一平台展开的，国际电信联盟(ITU) 《组织法》为资源分配规定了原则性的条款，而世界无线电通信大会制定的《无线电规则》详细规定了这一资源的两种分配方式及其程序，即协调法和规划法。
国际电信联盟《组织法》第196款强调：“无线电频率和任何相关的轨道，包括对地静止卫星轨道，均为有限的自然资源，必须依照《无线电规则》的规定合理、有效和经济地使用，以使各国或国家集团可以在照顾发展中国家的特殊需要和某些国家地理位置的特殊需要的同时，公平地使用这些轨道和数据。”可见，在无线电频率和空间轨道资源的分配方面，国际电联需要平衡合理、经济和有效地使用和公平获得两方面，同时要考虑发展中国家和地理位置特殊国家的需要。
一国主管部门代表自己国内的某个运营部门申请卫星网络资料，并由本国使用一一即卫星网络资料的所有者、申报者和使用者完全一致的情况，是一种理想状态。当前频率和轨道资源日益紧张，而空间商业化发展趋势日益明显，加上各国空间业务能力差距巨大，A国制造卫星、交由B国发射、由C国运营、使用了由D国申报的网络资料的情况，也并非罕见。特别是发展中国家经常从其他主管部门租赁卫星，这导致了《组织法》所希望的卫星网络资料的所有国与卫星的所有国一一对应的理想状况被改变，这一状况直接触及了《组织法》第196款的核心。与此有关的问题曾在201 2年世界无线电通信大会相关议题下得到审议。无线电规则委员会认为，国际电联成员国现已形成一点共识，那就是与“轨道位置的租赁”相当的行动并非值得推荐的行动，且与《组织法》第1 96款的精神存在矛盾之处；但委员会也指出，在实际案例中，卫星租赁引起的情况更加复杂，ITU和各国主管部门均需要进一步研究租赁在保护国际频率登记总表中的指配方面的作用，以及从更宽广的视角分析空间商业化趋势对整个ITU的宗旨及其法律框架的影响。
二、频率和卫星轨位商业化利用的历史与现状
一国将其从国际电联申请到的无线电频率和卫星轨道位置出租或者出售给别国的最早实践是在20世纪80年代末和90年代初。当时，汤加根据国际电联的轨道位置分配规则，向国际电联申请了16个轨道位置，并在1991年获得6项分配。而后，汤加卫星公司(Tongasat)向科罗拉多的U nicom公司出租了一个轨位，并将其余轨道位置以每个轨位每年200万美元的价格拍卖。此项举动遭到了一些国际组织和私营部门的反对。国际通信卫星组织(Intelsat)指出，汤加的行为是对地球静止轨道的商业投机行为，违反了国际电联的法规。美国哥伦比亚通信公司认为汤加的行为是将轨道位置和频率视为商品进行交易，违反了国际电联法规的基本原则，并向美国联邦通信委员会(FCC)提交了一份申诉，要求FCC对任何使用汤加轨位的公司的“落地权”不予批准。对此，租用汤加轨道位置的Rimsat公司认为Intelsat和哥伦比亚通信公司的指控是妨碍竞争，并且认为汤加申请轨道位置完全依据ITU规则和程序，且汤加获得ITU分配的轨道位置就表明其行为是合法的。1995年世界无线电通信大会上，哥伦比亚等私营实体或者其他机构曾提议要求大会讨论汤加行为的合法性，并要求ITU阻止汤加使用其获得的轨道资源。但由于一些国家的反对，该提议没有纳入1995年世界无线电通信大会的议程。对于汤加的行为，尽管反对声音强烈，但因其并未违反ITU规则的字面含义，最多只构成对ITU规则的精神的违反，且ITU并无有强制力的争端解决机制，此事不了了之。汤加申请和获得轨道位置并加以商业化利用的事件表明当时的ITU频率轨道位置分配规则是有漏洞的。随后，世界无线电通信大会不断地修订《无线电规则》，避免商业化投机活动的出现。新修订的程序主要增加了要求主管机关提交有关卫星网络的标识信息、运营商、航天器制造商及其合同执行日期、采购的卫星数量、发射业务提供商及其合同执行日期，发射设施的名称和位置等“行政应付努力”信息，并支付申请费用，以表明主管机关代表的申请人确有卫星应用的实际需求和能力。ITU还为卫星网络申报资料规定了时间限制，要求这些资料的送交日期不早于该网络或系统的规划启用日期7年前，并且最好不迟于该日期2年之前。以上规则在一定程度上减少了“虚拟卫星”的数量，但一方面国际电联无法有效区分真实和合法的申报与虚假和投机的申报，另一方面国际电联并无“执法权”，也无法实际控制成员国指配频率和轨道位置的活动，因此，无法杜绝轨位出租或者出售的情况。目前，对频率和空间轨道资源的商业化利用的投机行为主要有两种：一是某一主管部门单方面宣布转让登记或者撤回登记，以使他方获得登记，并以此为对价，获得经济收益；二是某些发达国家的卫星运营部门放弃通过本国主管部门向国际电联进行耗时漫长的申请，转而通过发展中国家进行快速申请或者利用发展中国家的优惠待遇实现其目的。
20 1 2年初德国柏林外交会议上，国际统一私法协会牵头制定的《移动设备国际利益公约空间资产特定问题议定书》经各国代表讨论通过并开放签署。该议定书的主要目的就是为卫星这类具有高价值或者具有特别经济意义、可跨国甚至在外空的移动设备上设定担保、进行融资和租赁提供可预期的利益保护机制。然而，该《议定书》与国际电信联盟有关规则的衔接不畅：根据国际电信联盟的规定，一国对特定轨道位置的使用权不能转让给其他国家，国家可以获得轨道位置的使用权，但是必须遵守国际电信联盟设定的规则。如果在《空间资产议定书》下，因为债务人将空间资产的占有和控制权交给了外国的债权人而导致一国不再使用该轨道位置，那么根据国际电信联盟的规则，该轨道位置可能由其他国家获得，而不一定由债权人所在国获得。国际电信联盟针对《议定书》中存在的、对无线电频率和卫星轨道位置的使用由债务人转移给债权人的可能性，亦指出，根据《国际电信联盟组织法》第44条，各成员国均认为无线电频率和对地静止卫星轨道是有限的自然资源，必须依照《无线电规则》的规定合理而有效率地节省使用；而国际电信联盟有关程序规则禁止在未通知该组织的情况下转让卫星档案、轨道位置以及频率资源，即便转让，也必须遵守有关规定。因此，国际电信联盟针对该（（议定书》认为，频率资源和轨道位置只能用来认定空间资产，而不能被视为空间资产因素的组成部分而加以转让。而对此， 《议定书》中并没有相应的规定。应当认为， 《议定书》不改变各国依据国际电联的有关规则申报和登记轨道位置的实践，如果出现了卫星等空间资产跨国流转的情况，卫星系统所用频率和轨道位置并不自然随之转移，而应由受让方（或依据约定由有关方）所在国的主管部门依据国际电联规则进行申报和获得登记。而未能获得国际登记或者国内指配的情况，属于商事行为中应加以特别考虑的政治或者规制风险。
2012年世界无线电通信大会上，国际电联无线电规则委员会针对卫星网络资料和卫星实际运营不对应的情况，指出： 《无线电规则》原则上要求卫星所有者和网络资料所有者应当一一对应，这是符合《组织法》的，也是ITU乐于见到的情况。但也有以下两种情况：
(1)A国申报了卫星网络资料，A国将卫星出租或者出售给B国，B国实际使用该网络资料，比较常见，ITU不推荐此种做法。ITU未明说的原则是：如果A申报了网络资料，而实际上对在该网络资料对应的轨位和频率上使用卫星，就应删除网络资料，而不是用于商业目的的出租。否则就违反 《组织法》第44条。但目前ITU对能否删除卫星网络资料以及在何种情况下可以删除卫星网络资料的规定，尚有解释的空间。
(2)A国和B国均针对一个频率和轨位资源申报了网络资料，其中一个国家发射了一颗卫星，这颗卫星激活的是哪个网络资料取决于这两个主管部门之间的协议。ITU不关心主管部门之间的商业安排，但卫星出租和出售的确涉及到了这个问题。ITU为此需要与有关主管部门沟通，以确保国际频率登记册上登记的准确性。
三、频率和卫星轨位商业化利用受阻的原因与国际电联改革
目前看来，国际电联规则与空间资产跨国流转所可能引发的频率轨道资源使用权转移的不协调，主要原因是：国际电信联盟的成员分为成员国和部门成员，部门成员多为私营的制造商或运营商。过去十年内，部门成员数量有了很大增长，这反映了全球电信市场正朝着私有化和自由化的方向发展。尽管世界电信市场大部分掌握在私营部门手中，但在国际电联的会议和委员会中仍然只有成员国才有表决权，空间商业化的趋势以及部门成员的增长所本应体现在规则中的变化，并没有实际显现出来。
1 9 9 8年在美国明尼阿波利斯召开的全权代表大会上，国际电联曾经成立了一个改革小组，考察如何促进国际电信联盟的工作和充分考虑私营部门，然而到目前为止，电联的工作尚未发生显著变化，这是因为国际电联现有的决策方式（通过全权代表大会和世界无线电通信大会等会议）及其产物（体现为国际条约的国际规则）只有得到成员国签署或批准才能生效。在卫星等空间资产出现跨国流转的商业化发展趋势以后，国际电联世界无线电通信大会上也有国家提出过空间商业化趋势与电联改革问题，比如20 1 2年初召开的世界无线电通信大会上，全会确定本次会议不应考虑运营商之间或主管部门之间的商业安排，但亦承认此种商业安排具有规则方面的影响，特别是当此类安排影响到《无线电规则》的应用时。为此，无线电规则委员会指出，目前卫星网络资料申报的发出许可和发出通知均由主管部门进行，主管部门在确认租赁安排以及维护国际频率登记总表中的指配的准确性上作用重大。无线电规则委员会认为空间商业化、卫星租赁及可能带来的频率轨道位置使用权转移的情况衍生了许多棘手问题，可能会触及《无线电规则》的核心，即第1 96款的规定。无线电规则委员会认为，租赁是允许的，但前提是发出通知的主管部门对此保持控制权，以保证传输在所通知的参数范围内进行（例如维持卫星的发射功率以避免对其他网络造成有害干扰无线电规则委员会还认为，轨道位置的租赁之类的行动，并非值得推荐的行动，且与196款精神存在矛盾之处。在实际业务案例中，情况更加复杂，需要逐案加以处理，且需要进一步研究租赁在保护国际频率登记总表中的指配方面的作用。
由此看来，现有国际电联规则与空间商业化趋势和空间资产流转的现状的不协调，短时间难以改变。
无线电频率和卫星轨道位置是人类的共同继承财产，国际电联现有分配机制是这一财产的国际共同管理机制，其存在有一定的合理性。若摒弃国际电联的机制，频率和轨道资源会不可避免地流向最有空间能力、最有经济实力的大国，而非有实际需要却能力欠缺的国家，由此导致公平地分享利益的机制失效。
笔者认为，空间商业化会催生ITU规则的改革，而这种改革既要考虑到空间商业化、资源利用效率最大化的需要，又要考虑发展中国家和不发达国家的资源需求及能力。可能的方案有以下两种：
第一，维持《无线电规则》中频率和轨道位置分配的规划法和协调法，将卫星网络资料申报的发出许可和发出通知职责继续赋予成员国主管部门，由主管部门确认租赁安排以及维护国际频率登记总表中的指配的准确性，允许频率和轨道位置的租赁，但前提是发出通知的主管部门对此保持控制权，以保证信号传输在所通知的参数范围内进行（例如维持卫星的发射功率以避免对其他网络造成有害干扰）。
第二，逐步赋予私营部门在国际合作管理机制中更多的话语权，通过经济手段完善频谱和轨道资源的管理方式，以实现有限共同资源的更有效地利用。一个可能是引入频谱定价，允许频谱和轨道位置的流转，但其间产生的经济利益应部分地为各国人民分享。国际海底区域及其资源的平行开发制度——由缔约国或其他主体向国际海底管理局提出勘探和开发申请，提交两个商业价值相等的采矿区域，其中一个保留给管理局通过其企业部或与发展中国家协作进行勘探和开发，另一个由申请人开发的方式，可供国际电信联盟参考。
无论采取哪种方案，通过国际电信联盟这一国际合作管理的平台来制定规则，兼顾发达国家和发展中国家的利益，实现对频谱和轨道资源这一人类共同继承财产的有效利用，都是应有之义。

-全文完-