从新农村建设的角度看美国农地产权制度.doc

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作者:王环　　浏览次数:486　　发布时间:2009-07-09　　文章来源:中国农经信息网

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从新农村建设的角度看美国农地产权制度

作者:王环　　浏览次数:486　　发布时间:2009-07-09　　文章来源:中国农经信息网

社会主义新农村建设是农村经济、社会全面发展的系统工程，其中农地产权制度是基础。本文试探讨美国在农地所有权、农地使用权方面的内容和特色，并从中找出对中国农地产权制度的改革和完善、对社会主义新农村建设有启发的内容或措施。
　　一、有尺度的农地私有权
　　美国是资本主义国家中典型的土地私有制国家，其大部分土地为私人企业和个人所占有，土地分配比例大致为：私有土地占50%多，联邦政府占30%多，州政府占10%左右。而在联邦和州政府所有的土地中绝大部分是森林、草地和沼泽等非耕地。土地国有并不是由国家直接经营，而是通过租佃的形式由农场主经营。国有土地的所有权掌握在国家手中，其经营权、使用权、处置权大部分由农场主掌握。土地私有一般采取自有自营的形式。随着农业生产的发展，土地国有比重相对下降，私有比重略有上升。
　　美国农村土地基本被家庭农场所占有，它在美国农业生产发展过程中占有重要地位。美国早期的土地分配政策及其家庭农场的发展历史，也就是美国建国后农地私有化的过程。
　　在农场制度中，近年来农场主土地自有率呈下降趋势。农地自有率在19世纪前期为95%以上，到20世纪初为50%以上，1990年以前还有30%以上，到1999年只有25.6%了。另外，主要依靠租用别人的土地进行经营的农场主越来越多：1950年以前，这种农场的比例在37%以下，70年代上升到50%，进入90年代进一步增加到60%以上。还有一种情况就是美国的佃农越来越少：19世纪中期有40%左右，1940年以前为30%，到1999年就只有11.2%了。
　　美国农场主的土地私有权是有条件的。在美国，联邦和州政府对土地保有3项权利：一是土地征用权，只要政府是用于公共目的征地，并且用适合的市场价格给予原土地所有者补偿，征用土地就是不可抗拒的;二是土地管理的规划权，就是土地和开发利用必须符合政府的土地使用规划，使土地资源的利用为公共提供更好的效果;三是政府必须征收足额的土地税。这就表明：美国联邦、州及县政府保留了适当的对农地的控制、管理的收益权，家庭农场主所拥有的土地所有权是不完全的。但是，这并不妨碍有保障的农地使用权下的高效率和经营上的自主化、科学化。
　　二、有保障的农地使用权
　　美国农场主的农地使用权是有保障的。表现在政府对土地征用、分区法对土地使用综合规划的规定、对农业产业结构调整等方面的条件和限制。
　　(一)对政府征用土地的限制
　　联邦政府对州政府或地方政府的土地没有平整或处置权，即联邦政府要使用州政府或地方政府土地、私有土地时，也要通过交换或购买等途径。关于土地征用的规定，散见于美国各相关法中，如《美国联邦宪法》、《美国财产法》、《美国共有牧地改良法》、《美国佛蒙特州土地利用与开发法》、《美国联邦土地政策管理法》等。《美国联邦宪法》规定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产;非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。”这就意味着，土地征用必须具备3个要件，即正当的法律程序、合理补偿、公共使用。《美国联邦宪法》还规定，只有通过公正的法律程序后，土地才能被征用。政府需要出公告，并给予合理的补偿。征用多块土地，但仅有一块或少数土地所有者，因补偿金低等理由不同意土地被征用，就会影响整个项目建设的顺利进行。根据美国财产法，合理补偿是指赔偿所有者财产的公平市场价格，包括财产的现有价值和财产的未来盈利的折扣价格。美国土地征用补偿根据征用前的市场价格计算标准，充分考虑到土地所有者的利益，不仅补偿被征土地现有的价值，而且考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值。在土地征用补偿时，必须考虑补偿因征用而导致临近土地所有者经营上的损失。美国联邦法律规定，政府拥有的土地只能用于政府办公用房和公立大学、公办实验农场、公园、道路、车站、军事设施等。而且，政府拥有的土地不允许长期闲置，也不允许政府储备土地，进而在地价上与土地私有者竞争，政府拥有的闲置土地只能通过拍卖等方式出售。
　　(二)对土地使用综合规划的规定
　　美国土地分区法包括土地使用综合规划的制定，必须召集社区所有的成员参与，在社区成员讨论通过的基础上才能颁布土地分区法，而且土地所有者在分区法规定的范围内有充分的自主经营和使用权利。
　　(三)政府调整农业产业结构收受到的限制
　　政府要管理和调控土地的利用，比如执行土地休耕计划，减少或扩大某类农产品的生产等，联邦和州政府只能通过农业支持项目来吸引农场主参加，并不能强迫和指令农场主执行某个种植计划或调整其产业结构。
　　(四)土地所有者有土地收益分配和处分的权利
　　土地收益除了按国家和地方政府的规定交纳比较固定的土地税、农产品销售所得税、房产税之外，没有任何其他税费。而且，土地税和其他税收一样，税率必须有章可循，征税者必须为纳税人提供良好的服务。同时土地所有者在土地转让、租赁、抵押、继承等各方面也都具备完全不受干扰和侵犯的权利。正因为土地所有者具备了明晰的土地产权边界，所以在美国私有土地的侵犯行为和土地纠纷的案例是罕见的。
　　三、 美国农地产权制度对社会主义新农村建设的启发
　　(一)赋予农民长期而有保障的土地使用权
　　美国的农地绝大部分属于私人所有，但是农地私有制度并没有给所有者带来完整的土地权利，国家保留了相当多的对农地控制和管理的权利，这并不妨碍其农地经营的效率。中国农民已经获得从集体土地所有权中分离的使用权，它的权益已近似于美国农户对私有土地的使用权。但是美国的土地使用权却是极有保障的，而中国农民对农地的使用权在权利保障方面却存在一定的差距，并由此产生出比较多的对农地侵权的行为、农地经营的短期化行为、土地抛荒现象等。因此，要赋予中国农民稳定而有保障的土地使用权而非改变农地所有权，应该是中国农地产权制度改革的方向。
　　(二)在家庭承包经营和规模经营之间找到契合点
　　美国农村土地经营制度的历史演变告诉我们，家庭经营能适应不同层次的生产力水平，也能容纳现代化农业工艺与科学技术，还能适应高度社会化、商品化的客观要求。当然，家庭承包经营的模式需要随着市场经济的发展以及经济全球化的进展注入新的内容。
　　中国农地制度建设中的制度选择和制度创新，就是要克服经营规模过小、劳动生产率低下、分散经营、组织化程度低等缺陷。但是，在人多地少、工业支农力度弱的特殊国情下，中国的农地实际上承担了农民的就业、养老、社会保险等多重功能。因此，按人、按户承包经营的农地经营制度符合中国国情。但是，均田承包或者准均田承包的直接后果是地块的狭小和规模效益的低下。在稳定家庭承包经营的前提下适当扩大农地规模经营，是需要探索的课题。在这方面，美国的农地经营制度可以给中国提供借鉴。美国农地制度是农场制，20世纪90年代以来农场的数量在减少，但农场的规模在扩大，原因在于以租赁为主要形式的农地使用权在农场主和农场经营者之间流转。鉴于此，中国可以在稳定家庭承包经营的基础上，通过如经营权股份化等措施促进农地使用权流转，这样既保证了农民对土地使用的权利，又做到了规模经营。当然，具体操作问题还需要进一步研究。
　　(三)培育农民捍卫土地使用权的法律意识
　　这里说的维权意识，既包括维护农民自己的土地利益，也包括不侵害他人的利益。这需要广泛的群众基础。美国农地法律的制定过程有广泛的组织机构、利益群体参与，而且法律实施效果好。例如，任何改变土地使用规划的行为，甚至改变房子的颜色、地下仓库的设施也得申请政府批准，还须公告本社区成员，征得同意。法律执行在很大程度上是社区成员相互监督的结果。土地所有者任意使用土地，造成了邻居某些生活环境的变化，必然被邻居控告而引来法规的禁止和处罚。执行分区法及土地使用综合规划的监督成本较小。与此相比，中国在这方面差距较大。因此，培育农民的法律意识、维权意识已迫在眉睫。
　　所有权是最高产权，保证政府在农地所有权上适当的控制权以维护国家整体利益是必要的。使用权是农地产权的核心，一个稳定的使用权是保证农地有效利用的条件。这两个方面，美国做得较好。中国可以根据自己的国情，在借鉴别国经验的基础上学习，在学习中吸收，通过扬弃完善中国农地制度，夯实中国农村生产发展的制度基础。

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