地方政府行政管理过程中的制度创新研究.doc

学习中心编号： 081 学习中心名称： 宁波学习中心 西南大学网络教育学院毕 业 论 文论 文 题 目： 地方政府行政管理过程中的制度创新研究学 生 周文 学 号 1110812423002 专 业 行政管理 类 型 网络教育 层 次 专升本 通讯地址 宁波市海曙区西湾路137弄16号 邮政编码 315100 指导教师 王琦 西南大学网络教育学院毕业论文（设计）评定表学生姓名周文学号1110812423002入学年级0803专业行政管理所属学习中心名称宁波学习中心毕业论文（设计）题 目地方政府行政管理中的制度创新研究指导教师意见：评分：指导教师（签名）年 月 日评审意见：评审组长（签名）年 月 日备注地方政府行政管理过程中的制度创新研究摘要随着经济全球化的迅速发展，我国的经济体制开始逐渐由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，我国进入了加快发展的关键时期，原有的地方政府管理模式已经不能满足社会发展的需要，各级地方政府管理模式亟待创新，然而缺少理论研究和实践应用的经验，地方政府在管理创新过程上常常出现误差，因此如何推进地方政府科学高效的展开管理创新，成为当前我国地方政府关注的一个重要问题。关键字：地方政府 管理 制度 创新目 录摘要.11 前言.12 政府制度创新的含义及意义.13地方政府在制度创新中存在的问题.2 3.1地方政府制度创新过程中存在应急现象.3 3.2 地方政府制度创新的方法单一.3 3.3 缺乏群众参与，不能对政府制度创新形成外在的推动力.3 3.4 由于政府自身利益的影响，政府自身不足以构成强大的动力.44、 地方政府如何进行制度创新.4 4.1加强地方政府管理制度创新建设，确保制度创新是一切管理创新的前提条件.4 4.2 规范制度制定，为地方政府管理创新活动提供制度前提与保障.5 4.3 利用现代化网络信息技术，引入电子政务管理系统作为地方政府创新的技术保障.5 4.4转变思想观念，将地方政府管理创新摆到一切创新的首位.5 4.5 确保制度实施，为地方政府管理创新活动的运行营造良好环境.5参考文献.6致谢.7地方政府行政管理过程中的制度创新研究 1前言随着经济的快速发展，社会各方面发生了巨大变化，原有的经济体制、政治体制已经不能适应新时代社会发展的需求，原有的政府管理模式也已经不能满足社会的需要。我国正处于加快发展的关键时期，改革攻坚任务艰巨，对外开放面临新形势。这都对加强政府自身建设和政府管理创新提出更高的要求。要建设社会主义市场经济，面临全球化的挑战，还要处理好我国经济社会发展中存在的深层矛盾和突出问题，这些问题的产生都是因为体制不完善，特别是行政管理体制改革滞后。只有加快推进政府自身建设和管理创新，才能更好的贯彻落实科学发展观，适应发展社会主义市场经济和构建社会主义和谐社会的要求。我们一定要深刻认识政府自身建设和管理创新的重要性和紧迫性，增强责任感和使命感，努力建设法制政府、服务政府和效能政府。政府管理创新是加快推进政府自身建设和贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的必要条件，加强政府管理创新的研究具有重要的意义。 2政府制度创新的含义及意义 创新是一个宽泛的概念，较早系统地、完整地阐述创新内涵的是美籍奥地利经济学家熊彼特。熊彼特认为，创新是“当我们把所能支配的原材料和力量结合起来，生产其他的东西，或者用不同的方法生产相同的东西”，即实现了生产手段的新组合，出现的“具有发展特点的现象”。我认为，创新是一个重新创造价值的过程，是对原有客体的扬弃、改进和革新或者是创造。政府管理创新是指由于行政环境、行政任务等的变化引起的行政职能、行政方式、行政作风、政府政策法规、行政体制等方面的一系列新变化。 所谓制度创新，是指改变一种制度安排，实现其价值增值的过程。制度创新包含四个方面的含义：一是指一种特定组织的行为变化；二是这一组织与其环境之间的相互关系的变化；三是在一种组织的环境中支配行为与相互关系的规则的变化；四是这些变化的结果都会增加社会价值。制度创新是一个非常复杂的过程，不仅仅建立一种制度需要一定的环境支撑，而且一种制度的有效实施同样也离不开环境的影响和制约。而我们通常所说的制度环境，是指所有用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则。其中，现行宪法秩序、法律规范、意识形态等，既是制度创新的对象，又是制约制度创新的重要制度环境因素。 在政府管理创新中，推动制度创新的主体，包括了个人、团体和政府。三种主体的制度创新是相互联系、相互制约的，但政府是制度创新的最重要的主体。相比较而言，政府在制度创新中具有强制优势、组织优势、效率优势，因而政府制度创新通常是交易成本最低的创新形式。首先，政府能够为个人和团体的制度创新提供外在制度环境的支持或约束，政府既可以创造宽松的制度环境以刺激和发挥个人、团体的创新需求以及创新能力，使个人或团体能够在局部实践中自发产生新制度安排的想法，也可以通过一定的制度环境来压制或限制不符合政府需要的制度安排。其次，由于作为广义的政府拥有国家权力，可以强制实施，加上政府一般都具有比较完整的组织系统，因而政府有能力以低于私人组织的成本进行某些活动，使推动制度创新所耗费的政治成本以及实施新制度安排所要求的建立新组织的成本大大降低。第三，政府推动的制度创新“没有搭便车问题”，有利于提高人们对新制度安排的认同感，调动他们拥护和执行新制度安排的积极性，从而增加新制度安排的合法性。第四，个人和团体的制度创新最终必须转化为政府的制度创新，才能得到推广并对社会经济产生效应。总之，政府的制度创新比个人和团体的制度创新的成本低、影响面大、效果好。 3、地方政府在制度创新中存在的问题 政府管理制度创新是指：政府以新的观念为指导，通过制定新的行为规范，调整主体问的权利平等关系，为实现新的价值目标和理想目标而自主地进行的创造性的活动“。目前我国j下处于全面的社会转型时期，制度变迁十分显著，制度创新的空问很大，但是由于利益是制度创新的驱动力，地方政府部门往往意识不到制度创新的重要性，而是从自身利益出发来决定是不是进行制度创新、何时进行制度创新及如何进行制度创新。 3.1地方政府制度创新过程中存在应急现象 由于对制度创新的重要性认识不够，地方政府部门往往不能把握合理的变革时机、不能合理运用理性因素以及构建制度的多元分布，在创新过程中出现应付应急的现象，表现出主观性、任意性、短期性和一定程度上的破坏性。在行政过程中，对于理性的以求稳为目标的地方政府及其官员，往往选择跟上中央和上级创新的平均速度，局限于执行中央政府制定的公共政策，避免冒政治风险。还有一些政府部门虽然他们也赞成政府管理创掰，但行动上却等待观望，不愿意主动探索，希望有现成的东西可以照抄照搬，因而出现一些地方政府和官员搭其他地方政府制度创新的便车，造成简单搬用和移植的不良后果。上级对下级的提拔与任命直接与政府官员的政绩有关，而每一届政府官员都是有任期的。如果制度创新所需的时间超过它的任期，政府官员一般是不愿进行的，因而行政区域政府官员推进制度创新时经常表现出短期行为。 此外，由于我国尚处于转型期，制度留下的操作缝隙很多，在这种情况下出现的制度创新，往往被官员队伍中的一些腐败分子演变成投机行为。尤其是在所有权边缘的一些制度创新常为利益集团和少部分掌权者开展“寻租”活动提供了更大的刺激和更多的机会，从而导致一些制度创新举措的政策目标和实践后果之间产生相当大的距离。 3.2 地方政府制度创新的方法单一在公民社会的今天，创新不仅仅是政府的责任，而是整个社会的责任。政府管理创新的主体应是一个系统，一个以政府为主导，涵盖企业、高等院校、科研机构、中介服务机构、公民等主体的系统。在此基础上，创新的办法就应该是多种多样的，但是现实情况却并非如此，般为政府发布、群众执行，在创新的方式方法上缺乏公民及社会的参与，从而出现的“统治者的有限理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识局限等问题的困扰” 3.3 缺乏群众参与，不能对政府制度创新形成外在的推动力 “政府管理的任何创新都不可能单纯地根源于政府自身的觉悟，而必须有来自公民和社会的推动力。”从我国目前公民社会的状况来看，长期的“强国家，弱社会”国家社会一元结构模式使得我国的公民社会在改革丌放后处于自发发展的状态，就还无法有效构成政府制度创新的动力源。因此，目前我国政府管理创新的主要动力源是政府自身的觉悟。由于我国民主制度的不健全，政府部门的权力主要来源于政府内部上下级间关系的协调的结果，公民参与的影响相对较小，同时，强政府、弱社会的长期社会状况也使得公民的参与意识和能力较弱，对政府部门的运作影响较小，从而使得政府各组成部门受到外界压力小，造成政府部门对上负责的动力充足，对公民服务的动力不足，应对社会要求的反应较慢。 3.4 由于政府自身利益的影响，政府自身不足以构成强大的动力 创新就意味着改变，政府管理创新就是要改变旧有的政府管理方式。结合我国当前的实践，从宏观的角度来说，为适应完善社会主义市场经济体制，经济全球化发展的需要，要求政府的改革和发展进入制度创新的阶段。具体来说要求：从直接管理到间接管理，从部门管理到行政管理，从命令式行政到服务式治理，从体制内运行到社会共同治理，从个别行政到一般行政，从静态行政到政府与社会互动的动态行政。其中关键的环节就在于政府特别是行政部门的放权、改革内部与社会的运行体制。这显然与政府部门及其工作人员增加行政垄断或政府权能的互动的内在要求是相矛盾的，因此政府不可能形成强大的动力推动政府制度创新。 从微观上来说，在改变旧有的管理方式的过程中不可避免的要涉及到对政府官员和政府部门的利益进行调整和再分配，总会不同程度地对组织的经济利益的分配方式和实现方式产生影响，如人员调动和职位变化，可能会改变工资和福利待遇的构成，更有甚者会失去原来的工作和晋升的机会，从而使经济利益成为政府管理创新中最为现实和敏感的因素。某些行政官员可能会把这种改变看成是对他们既定权力、地位和影响力的一种现实的或潜在的威胁，从而激发对变革的否定态度。例如精简机构，要撤销、合并一些机构和岗位，减少一些行政人员或者机构职位级别的变动，对一些人来兑就意味着完全失去或部分失去原先的权力和地位。如果失去者得不到新的补偿，必然会激起不满、抱怨，更有甚者则会行动起来进行抵制。同时，经济利益不仅与单个行政管理人员关系密切，而且还牵涉到局部或部门的整体利益调整和再分配，而这种调整和再分配会打破既有的平衡，甚至会直接损害一些部门、人员的利益。因此，在推动可能会带来如此结果的制度创新过程中，政府的动力是不足的。 因此，在当前我国公民社会对政府制度创新推动力不足的条件下，制度创新主要是由政府自身的觉悟，但政府的这种觉悟又受到政府自身利益的制约，从而造成我国目前制度创新的动力不足。4、地方政府如何进行制度创新 合理有效的制度如能得到较好的贯彻，就能在政府创新管理活动中发挥出积极作用，由于制度短缺与制度剩余现象的存在，同时政府管理活动又需要合理的制度机制来保障，所以从某种意义上说，政府管理创新活动就是一场制度构建的革命，这也正是从制度视角下研究政府管理创新的价值性所在。因此，地方政府管理的制度创新，在一定程度上就是政府通过对制度的修订、完善、废止等行为来重塑政府，进而建立一个适应市场经济发展、符合时代变迁要求的行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府体制。 4.1 加强地方政府管理制度创新建设，确保制度创新是一切管理创新的前提条件地方政府管理创新活动离不开制度创新，制度建设是任何一项改革开展的前提。良好规范的制度创新体制有利于将地方政府管理创新引入一条正确明晰的发展道路，通过对现有制度的修改、补充、完善和废弃，从而建立一个适应现代社会市场经济发展需求的、高效廉洁的制度体系，确保地方政府管理制度创新有章可循。地方政府在制定制度的时候要遵照中央政府文件精神要求，引入民众参与、专家听证的机制，最大程度发挥专家的作用，确保决策的科学性，避免出现重大失误。同时民众参与，有利于制度直面人民群众的利益，减少制度创新的阻力4.2 规范制度制定，为地方政府管理创新活动提供制度前提与保障。 制度制定者要孥定树立“公民本位”的制度伦理，制度安排要为大多数人谋福利，克服个人的主观偏好，正视利益团体的影响，主持社会正义。古希腊哲人亚里士多德曾说过，政治学上的善是“正义”，正义以公共利益为依归，因此，作为制度制定的主体，一方面，政府应努力实现权力本位到权利本位的转变，以促进社会的公正与进步、积极维护好公民公共利益为目标，制度制定要广泛采纳建议，克服个人的有限理性和短视。另一方面，制度与人的动机、行为有着内在联系，利益集团作为影响政府制度选择的重要力量，他们的参与动机与行为给制度选择会带来利弊并举的影响。作为制度制定主体，政府要正视这种影响，以高尚的制度伦理孥决抵制不良因素的干扰。扩大民众参与、采取专家听证等形式，增加制度的科学化、民主化，减少制度执行的阻力。一方面，政府制定制度，很重要的行为就是在多个制度中进行选取，作出决定。专家听证，可以使更大范围内的专家群体为政府出谋划策，在择优的过程中，专家团通过较为科学专业的取舍，有效避免重大的制度选择失误。另一方面，在很多情况下，并非没有制度，而是人们对制度有抵触情绪，不执行制度，因此，扩大民众参与，民意可以得到更为充分的表达，广大民众与政府能有更多直接交流的平台，可以更好的满足民众利益表达的诉求，增强制度的合理性，减少制度执行中的阻力， 4.3 利用现代化网络信息技术，引入电子政务管理系统作为地方政府创新的技术保障现代社会高速发展，任何一项创新活动都离不开网络信息技术的支持。地方政府管理创新要求我们的政府必须是现代化的、高效能的、高科技的政府，在此意义上的技术创新其实就是电子政务的广泛开展。电子政务中政府部门或机构利用现代信息科技和网络技术，实现高效、透明、规范的电子化内部办公。电子政务的开展首先要求建设一支高素质的政府公务员队伍，通过公开招考录用提高公务员队伍的整体素质，大力引进人才特别是计算机专业的人才。其次加大资金投入，软硬件齐抓共管，提升电子政务的软硬件实力，搞好后勤物质保障。4.4 转变思想观念，将地方政府管理创新摆到一切创新的首位 树立法制观念，效率理念，建设法治性政府，需要依法治国、依法行政，这也是推动地方政府管理创新和适应市场经济发展的必然要求。完善社会舆论和公众监督，将地方政务置于阳光之下，提高地方政府工作效能。牢记为人民服务的宗旨，建设管理型服务型地方政府，真正做到政府为人民服务，官员是人民的公仆。4.5 确保制度实施，为地方政府管理创新活动的运行营造良好环境 根据政府管理环境变化，不断推进制度创新。任何制度结构，在实践过程中都会经历制度均衡、制度非均衡、制度创新的不断循环过程。作为规范政府行为的各项制度，由于管理环境的变化，制度会逐渐失去原有的功能，给政府管理活动带来负面影响，这就要求人们根据变化对制度做出相关调整，推进制度创新，打破原有的稳定性，建立新的稳定性，增强制度对环境的适应度。完善法律，树立起制度精神。现代产权经济学提出，人类维护产权有三个层次，即法律、制度、道德。法律的存在和运转要依靠制度，制度的有效运作要有制度精神，这就是孟德斯鸠所说的法的精神，三个层次发生脱节，制度的运作就会产生问题，发生磨损、短缺现象，因而就需要不断进行制度创新，这就是制度发展的规律性现象。公平、正义、平等、民主是现代法治的基本精神和原则，也是制度和道德的内在价值追求。法是定型化、规范化、条文化的制度，是制度的总结，同时，由于市场经济的法治性，政府有必要利用立法手段将管理实践中效果较好的制度上升为法律，这也是市场经济环境对政府管理创新的客观要求。制度上升为法律会使其更趋完善，在实践中产生的效果更为显著，制定和实施的目的得到更全面地实现。协调正式制度与非正式制度的关系，保证制度的顺利实施。非正式制度作为人们在长期社会生活中逐渐形成的习惯风俗、伦理道德、文化传统、价值观念等，是对人们行为的非J下式性约束规则。非正式制度的作用是双向的，与正式制度是辩证统一的，当正式制度被社会群体接纳时，非正式制度能促使正式制度的执行，反之，会对正式制度产生巨大的排斥力。在政府管理创新活动中，政府要注意加强对公民的意识形态、价值观等的引导，对政府制度的接受能力。培养公民的正义、诚信意识，提高公民对政府制度的接受能力。地方政府管理创新是一个长期而艰巨的工程，是当前全球各国范围内行政改革的趋势，地方政府必须适应新形势下的环境要求，吸收先进管理理念，将地方政府打造成富于时代气息的有社会主义特色的人民政府。参考文献： （1）刘靖华,姜宪利.中国政府管理创新M.中国社会科学出版社,2004年 （2）俞可平：中国地方政府创新M，北京大学出版社，2006年 （3）余永跃：当代中国 西部大开发的制度创新M，中国社会科学出版社，2005年 （4）杜刚建：政府职能转变攻坚M，中国水利水电出版社，2005年 （5）中国行政管理学会政府信息化建设课题组，中国电子政务发展研究报告，中国行政理，2002年第3期 （6）吴江：政府创新：深化行政管理体制改革的新思路，中国政府创新网致谢本论文是在班主任蔡老师及论文指导老师王琦的亲切关怀和悉心指导下完成的，他们严肃的科学态度，严谨的治学精神，精益求精的工作作风，深深地感染和激励着我。感谢这篇论文所涉及到的各位学者。本文引用了数位学者的研究文献，如果没有各位学者的研究成果的帮助和启发，我将很难完成本篇论文的写作。 感谢我的同学和朋友，在我写论文的过程中给予我了很多你问素材，还在论文的撰写和排版灯过程中提供热情的帮助。 由于我的学术水平有限，所写论文难免有不足之处，恳请各位老师和学友批评和指正！合同管理制度1 范围本标准规定了龙腾公司合同管理工作的管理机构、职责、合同的授权委托、洽谈、承办、会签、订阅、履行和变更、终止及争议处理和合同管理的处罚、奖励；本标准适用于龙腾公司项目建设期间的各类合同管理工作，厂内各类合同的管理，厂内所属各具法人资格的部门，参照本标准执行。2 规范性引用文件中华人民共和国合同法龙腾公司合同管理办法3 定义、符号、缩略语无4 职责4.1 总经理：龙腾公司经营管理的法定代表人。负责对厂内各类合同管理工作实行统一领导。以法人代表名义或授权委托他人签订各类合法合同，并对电厂负责。4.2 工程部：是发电厂建设施工安装等工程合同签订管理部门；负责签订管理基建、安装、人工技术的工程合同。4.3 经营部：是合同签订管理部门，负责管理设备、材料、物资的订购合同。4.5 合同管理部门履行以下职责：4.5.1 建立健全合同管理办法并逐步完善规范；4.5.2 参与合同的洽谈、起草、审查、签约、变更、解除以及合同的签证、公证、调解、诉讼等活动，全程跟踪和检查合同的履行质量；4.5.3 审查、登记合同对方单位代表资格及单位资质，包括营业执照、经营范围、技术装备、信誉、越区域经营许可等证件及履约能力（必要时要求对方提供担保），检查合同的履行情况；4.5.4 保管法人代表授权委托书、合同专用章，并按编号归口使用；4.5.5 建立合同管理台帐，对合同文本资料进行编号统计管理；4.5.6 组织对法规、制度的学习和贯彻执行，定期向有关领导和部门报告工作；4.5.7 在总经理领导下，做好合同管理的其他工作，4.6 工程技术部：专职合同管理员及材料、燃料供应部兼职合同管理员履行以下职责：4.6.1 在主任领导下，做好本部门负责的各项合同的管理工作，负责保管“法人授权委托书”；4.6.2 签订合同时，检查对方的有关证件，对合同文本内容依照法规进行检查，检查合同标的数量、金额、日期、地点、质量要求、安全责任、违约责任是否明确，并提出补充及修改意见。重大问题应及时向有关领导报告，提出解决方案；4.6.3 对专业对口的合同统一编号、登记、建立台帐，分类整理归档。对合同承办部门提供相关法规咨询和日常协作服务工作；4.6.4 工程技术部专职合同管理员负责收集整理各类合同，建立合同统计台帐，并负责合同管理制度1 范围本标准规定了龙腾公司合同管理工作的管理机构、职责、合同的授权委托、洽谈、承办、会签、订阅、履行和变更、终止及争议处理和合同管理的处罚、奖励；本标准适用于龙腾公司项目建设期间的各类合同管理工作，厂内各类合同的管理，厂内所属各具法人资格的部门，参照本标准执行。2 规范性引用中华人民共和国合同法龙腾公司合同管理办法3 定义、符号、缩略语无4 职责4.1 总经理：龙腾公司经营管理的法定代表人。负责对厂内各类合同管理工作实行统一领导。以法人代表名义或授权委托他人签订各类合法合同，并对电厂负责。4.2 工程部：是发电厂建设施工安装等工程合同签订管理部门；负责签订管理基建、安装、人工技术的工程合同。4.3 经营部：是合同签订管理部门，负责管理设备、材料、物资的订购合同。4.5 合同管理部门履行以下职责：4.5.1 建立健全合同管理办法并逐步完善规范；4.5.2 参与合同的洽谈、起草、审查、签约、变更、解除以及合同的签证、公证、调解、诉讼等活动，全程跟踪和检查合同的履行质量；4.5.3 审查、登记合同对方单位代表资格及单位资质，包括营业执照、经营范围、技术装备、信誉、越区域经营许可等证件及履约能力（必要时要求对方提供担保），检查合同的履行情况；4.5.4 保管法人代表授权委托书、合同专用章，并按编号归口使用；4.5.5 建立合同管理台帐，对合同文本资料进行编号统计管理；4.5.6 组织对法规、制度的学习和贯彻执行，定期向有关领导和部门报告工作；4.5.7 在总经理领导下，做好合同管理的其他工作，4.6 工程技术部：专职合同管理员及材料、燃料供应部兼职合同管理员履行以下职责：4.6.1 在主任领导下，做好本部门负责的各项合同的管理工作，负责保管“法人授权委托书”；4.6.2 签订合同时，检查对方的有关证件，对合同文本内容依照法规进行检查，检查合同标的数量、金额、日期、地点、质量要求、安全责任、违约责任是否明确，并提出补充及修改意见。重大问题应及时向有关领导报告，提出解决方案；4.6.3 对专业对口的合同统一编号、登记、建立台帐，分类整理归档。对合同承办部门提供相关法规咨询和日常协作服务工作；4.6.4 工程技术部专职合同管理员负责收集整理各类合同，建立合同统计台帐，并负责