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基于农户的森林管理政策问题分析及启示

郑宇　郑纯
摘要：农户是森林经营管理的主体。文章以安徽省桃源村为调查对象，采用参与式调查分析方法，以森林管理政策为重点，对农户进行半结构访谈、群体讨论和问卷调查。在整理农户对相关森林管理政策看法的基础上，分析森林管理政策存在的问题并提出相应的政策建议。
关键词：农户;森林管理;参与式调查
一、引言
众所周知，中国的集体林权制度经历了多次变革，随着改革的持续深入，林业生产经营的主体也逐渐由集体转变为单个农户。然而，基于行政架构的官方森林管理体系难以使农民获得最佳森林收益，为此要求构建适于农户持续参与森林管理的具体方法和手段。
从农户的视角来看，在林业生产过程中，与森林管理密切相关的政策涉及采伐限额管理政策、公益林补偿政策、林权抵押贷款政策以及与森林质量提升相关的政策。有鉴于此，本研究以安徽省黄山区桃源村为调查对象，主要采用问卷调查、半结构访谈以及群体讨论相结合的方法，了解农户对森林管理政策的看法，包括存在的问题及政策改进需求等，以期为进一步完善相应的森林管理政策、提高政策实施效率提供客观依据。
二、桃源村森林资源概况
桃源村是比较典型的以林为主的山区村，土地总面积81.2平方公里，其中山地面积8000多公顷，茶园198公顷，耕地72公顷，人均山林面积4公顷左右，森林覆盖率90%以上。
森林资源中，天然林占比高达80%，其余的为人工林且人均占有水平较低。随着天然林政策从紧和木材价格上升，农户表现出强烈的人工林替代天然林的愿望。
从收入结构来看，农民人均纯收入主要来源于木材、毛竹、茶叶、非木质林产品、务工等。农户间收入差异与人均山林资源丰富度、前期造林形成的人工林面积、以及人工林是否进入采伐期相关。人均林地面积越多的村组，木材收入对农户总收入的贡献越高，而林地面积越少或者森林资源中公益林比例较高的村组，由于可采资源少且劳动力富余，相应的打工收入占比较高。
三、桃源村森林管理政策的问题分析
桃源村的森林经营类型可分为公益林和商品林两大类，大部分林地由各户分散经营。农户的森林资源经营行为主要包括造林、抚育、管护和采伐。综合调研结果发现，围绕着这些经营环节，农户普遍关注的是与其家庭收益密切相关的森林管理政策，并对这些现行政策的问题颇有微词，集中体现在以下方面。
（一）造林成本不断攀高和林业补助瞄准大户直接影响小农户造林积极性
林业生产周期长且伴随着各种风险，政府针对造林活动具有的外部性特征进行补贴十分必要。但在财政捉襟见肘和提倡林业规模化经营的大背景下，造林补助等各种林业补助政策对林地面积提出了下限要求。在这些要求下，往往是林业大户成为最终的获益者，而小农户虽然占有的林地面积总量最大但由于单户经营面积达不到政策要求，从而与林业补助失之交臂。桃源村已经形成的林地细碎化使小规模经营的农户无法满足造林补助对象的要求，天然林的禁伐政策又使得农户无法通过低产林分改造等方式来重新造林并增加人工林面积，所有这些障碍都在影响着农户的造林积极性以及森林后备资源的培育。有鉴于此，在公平与效率之间寻找平衡，积极拓展包括造林补助在内的各种林业补助资金来源，适度降低各类补助项目的申请门槛，给予小规模经营农户更多的扶持应该是林改后政策设计的重点。
（二）公益林补偿标准低，管护难度大
在森林未划为公益林前，农民可根据每年获得的指标在天然林中进行采伐作业，同时，有部分柴火收入和采松脂收入。划定公益林后，资源性质变化，每畝林地只能得到15元的公益林补偿，对农户的收入影响很大，相应的公益林管护积极性不高。
同时，随着一系列惠农政策，特别是林业税费减免，以及供需矛盾引导下的木材等木质林产品价格上升带来的林业收益增加，加剧了农户对森林资源利益的索取倾向，公益林管理难度进一步加大。
（三）天然商品林更新指标难以获取，农户收入受到较大影响
从历史形成来看，桃源村的山场资源以天然林为主，天然林是维持农民家庭生计的一项重要资源，除根据每年获得的指标采伐杉木、松木外，还根据各自劳动力及收入情况进行面积不等的造林。2001年开始，县林业部门根据国家对天然林保护的要求，对天然林采伐，特别是成片天然林的采伐严格限制。这就意味着天然林要承担生态保护的任务但却因未划入公益林而得不到任何补偿，同时对非公益林天然林的严格管理意味着很难获取采伐指标，没有采伐指标就不能造林，农民的收入链条断裂。在严格的政策约束下，农民选择了利用天然林进行香菇、灵芝的生产，而这些生产对天然林资源的影响极为不利，但在收入最大化的指引下，以天然林破坏为代价的资源配置改变正是农户对政策的积极应对。
（四）林权抵押贷款没有得到应有的发展，与政策设计目标相距甚远
调查结果显示，农民资金需求主要集中在盖房、结婚、看病和子女教育等传统生计投入上，对农林业投资的选择频次较低;筹资方式的选择视借款额度大小决定。由于贷款主要用于重大事件或突发事件，一般农民对信用贷款偏好，而对林权抵押贷款、小额抵押贷款、担保贷款等较少使用，也了解不多。
从另一个方面看，金融机构出于风险控制的需要，贷款对象主要是实力雄厚的大户、个私林场、集体林场;同时林权抵押贷款需要评估和反担保，按评估价格的一定比例贷款，产生较高的评估费用;林权证抵押后，如果贷款次年做采伐作业设计还需向银行申请，银行同意并签署同意书后才可申请采伐指标。而桃源村以天然林为主的资源特性，很难达到林权抵押贷款所要求的人工林条件，更别说达到面积要求。因此，林权抵押贷款并未给大多数农户带来筹集资金的便利。繁琐的手续，较高的资金获取代价等成为林权抵押贷款需求较低的根本原因。
（五）林区道路建设滞后
林区道路对林业生产和农民收入有较大影响，对资源价值的提升具有重要意义和作用。虽然从2009年起，黄山区加大了林区道路建设，但资金基本上用于特定森林质量提升工程中的林区道路新建和维修。此外，被列入省级毛竹科技示范园或者是示范乡镇、示范村的在申请道路建设专项资金时享有优先权。农户普遍认为，单家独户难以实现采伐作业，主要是道路需要联户维修，如果林区道路能保证，山林资源价值会大大提高，会刺激造林积极性。而有了道路，才能达到项目实施的条件，这比争取各种造林补助的效果更好，林业部门管理也更方便。
四、政策启示
不可否认的是，80年代以来的森林管理政策改进对农户增收及提高林业经营效率意义重大。但政策给予农民的收益权和处置权还非常有限，现行的限额采伐政策，特别是对商品性天然林的严格管制，不符合商品林放开经营的分类经营精神，更违背了森林经营规律。在林区，可采资源与林业收入相关性强，但基础设施和政策对收入的约束大。为此，政策改进应从以下方面入手。
（一）放松商品性天然林的采伐管制
2003年开始，延续多年的林业部门体制被瓦解，加之大幅度削减林业税费，森林资源的比较优势开始显现，农民迫切需要采伐天然林后重新营造人工林，从而将森林资源优势转化为经济优势，但禁伐天然林政策使得桃源村许多林木质量及利用价值很低的天然次生林不能采伐，更无法造林，农民很难真正享有木材放开经营和林业税费减免带来的实惠。因此，非公益林天然林采伐指标是当前农民最关心的问题，同时，对放松非公益天然林管理的要求非常强烈。事实上，天然林管制政策的最终目标应该是增加森林蓄积量，所以，应该适度放松对一般天然林的管理，改造低产低效林，把林子造起来。具体哪些林地可以改造，哪些必须保护，应该由农民、村委会和林业站工作人员共同决定，而且农民应该参与到林地的规划过程中，主要原因是：一是产权属于林农，其有权力参与决策;二是凭借多年的生产经验，农民自己很清楚哪些山林应该保护，哪些可以用来采伐造林;三是农民愿意为生态保护作贡献。
（二）进一步提高公益林补偿标准，拓宽公益林补偿渠道，放松公益林采伐政策
实地调查结果显示，桃源村农户普遍认为公益林补偿标准过低，并对公益林严格限制经营提出了疑义。所调查农户都非常清楚公益林的生態效益，也认可国家保护公益林的政策，但对公益林禁伐等严格的管制措施和生态补偿与贡献的背离表示不满，同时提出附近水电站免费享用了桃源村公益林的水源涵养和水土保持功能却没有支付任何费用。由此，进一步提高公益林补偿标准，并从水库发电站的收益中提取部分资金返还给上游的农户，是化解生态保护和农民收益矛盾的重要措施。同时，应当因地制宜，在条件适合的公益林内允许适当种植杉木、毛竹，以增加农户的经济收入。
（三）加大林区道路建设投入的政策支持力度
随着工业水平的上升，林业基础设施，特别是林区道路建设对降低森林资源开发利用费用和提高林业集约经营水平十分明显，是具有明显外部性的公共品或准公共品，供给涉及农户多，受益面广，针对的不是个体而是群体。
单个农户往往受制于投资能力限制，难以单家独户开展林业基础设施建设;即使有能力投入，也因林业基础设施建设的外部性会使得其他农户搭车受益，其准公共品性质决定了单个农户难以在该方面有所作为，从而影响林地的经营效率。为此，加大国家和地方各级财政对林区道路建设的投入和资金支持对于将林区资源优势转化为经济优势，增加农民收入具有重要作用。
（四）增加林业生产性补贴，降低项目准入标准
从黄山区现有的森林管理政策来看，涉及造林、抚育、低产林改造等林业生产活动在申请项目时都必须达到一定的面积下限要求，但农户的林地普遍规模小且较为分散和细碎，不同地块的经营方式千差万别，这样的状态与林业生产性补贴项目要求的统一和集中连片有相当大的差距，自然无法获得各种可能的林业生产性补贴，这对靠山吃山的农户来说，影响较大，无法利用现有森林资源提高收入。因此，加大林业生产性补贴和林业生产投入，降低各类林业生产经营项目准入标准及其对林地面积的起始要求，并基于农户的利益，尽量简化项目审批，扩大各类林业生产补贴的受益范围，这些都是激发桃源村小规模经营农户积极培育后备资源以及增加农户林业收入的必由之路。
（五）放松林权抵押贷款的限制，加大财政贴息
在林区，森林资源是农户家庭的重要财产，但现行林权抵押贷款手续繁琐、评估价偏低、评估费按评估金额收取，以及不面向农户小面积抵押贷款等问题使得农民不愿向银行贷款，森林资源的财产特性无法体现。因此，放松林权抵押贷款的限制，加强林权抵押贷款政策的宣传，根据不同的贷款对象和贷款用途配套相应的贷款模式和不同的财政贴息，使得山林资源真正成为农民的“绿色银行”是进一步完善林权抵押贷款政策必须解决的问题。
对于农户来说，政策应该允许其凭借林权证获得抵押贷款，凡是贷款用于林业经营项目的，经审核可以采取财政贴息的方式，即便是用于非林业生产用途也可以是少贴息或不贴息，而金融机构可能承担的风险由政府买单或部分买单，使林权证真正发挥其财产特性。
（六）尊重农民的理性选择，尊重传统知识
实地调查显现农民对山林资源价值有极高的认可，作为理性的经济人，具有悠久山林经营经验的农户非常清楚如何永续利用森林资源。当然，有的传统知识是科学的，有的可能是不科学的，在不断降低成本的目标下，农民通过不断试错，不科学的传统做法会被更为科学的方法替代。因此，政策制订者必须关注的是如何有效地提高林业生产效率，以及如何切实增加农民收入，而不是为了便于管理，打着严格保护资源的口号不作为或不恰当地作为。只要真正还权于民，理性的当地农户一定会根据自身的资源状况进行最佳的资源配置。
参考文献：
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*基金项目：教育部人文社会科学研究一般项目（编号：14YJAZH113）。
（作者单位：郑宇，南京林业大学经济管理学院;郑纯，江西省宜春市林业产业发展管理局）

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