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高校财政专项经费绩效管理研究

孟永丽
摘要：自我国财政性教育经费支出对GDP占比达4%以来，虽然国家财政对教育投入的增速放缓，但教育经费总量仍维持在较高水平，高校的财政专项经费规模尤为可观，各高校实施专项绩效管理势在必行。文章基于质量管理循环理论，按照专项计划、执行、检查和反馈四个管理环节，开展高校财政专项经费绩效管理研究。研究发现部分高校专项绩效管理存在管理办法缺失，计划不合理，执行不规范，检查不到位，结果反馈不畅等问题，文章提出相应建议，以期提高专项管理水平，切实发挥专项效用。
关键词：高校;财政专项;绩效管理;建议
一、引言
2010～2020年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》曾明确“要加大教育投入，保证教育财政拨款增长明显高于财政经常性收入增长”。统计2008～2016年教育部部门决算资料（详见表1）发现，2012年前财政对教育的投入逐年增加，尤其是高等教育投入，2012年后逐渐趋于平稳。近年来，财政拨款支出占比趋于50%～55%之间，高等教育支出占比趋于80%，其中高等教育项目支出占比趋于40%（详见图1）。教育部部门决算中的高等教育项目支出是高校财政专项经费支出的重要组成部分，高校财政专项经费占比将保持稳定数额。为此，确保高校财政专项经费专款专用，切实发挥财政资金效益，各高校实施专项绩效管理势在必行。
二、质量管理循环理论应用
由休哈特（Walter A. Shewhat）提出的质量管理循环理论，提倡质量管理按计划（P-Plan）、执行（D-Do）、检查（C-Check）、处理（A-Action）四个环节依次实施且循环往复。P环节的主要任务是，制定目标方针及具体实施方案;D环节的主要任务是，执行P环节制定的实施方案;C环节的主要任务是，对检查分析实施方案的结果，找出存在的问题;A环节的主要任务是，处理检查结果，将成功的经验标准化、流程化，将未解决的问题转入下一个循环，寻求优化方法。该理论以质量管理循环作为核心工具，使管理过程在有效控制状态下产生符合预期目标的成果或效益。
质量管理循环理论自提出以来，在后人不断改进和完善的基础上，其运转程序愈加严谨、管理层次愈加多样、管理方法愈加先进，管理效果愈加明显，逐渐被各类质量管理活动所运用。基于该理论，本文所述高校财政专项经费绩效管理，是指管理者为实现财政专项的绩效目标，开展的专项计划、执行、检查和反馈等全过程管理活动。高校财政专项绩效管理各个环节的任务分解情况如图2所示。专项计划环节，高校按照专项资金规定用途，结合学校实际情况，设定专项绩效目标，进行可行性研究论证，制定专项实施方案，细化预算项，报由教育、财政等上级主管部门审核批准。专项执行环节，高校按照上级批复及国家相关政策规定，实际开展落实专项工作，确保专款专用的同时，力争最大程度实现专项绩效目标。专项检查环节，主要包括绩效评价和监督检查，贯穿专项始终，高校应建立检查机制、加强检查力度，密切关注绩效目标实现情况，保证资金支出合理合法合规。专项反馈环节，高校分析检查结果，总结经验与教训，将好的经验标准化、流程化，继续应用到以后的专项管理工作中，发现问题及时整改，针对未解决的问题吸取教训，寻求改良做法并运用到下一年的专项管理过程。
三、高校财政专项经费绩效管理现状
高校财政专项经费种类可概括为“6+1”型，即中央高校改善基本办学条件专项资金、中央高校教育教学改革专项资金、中央高校基本科研业务费、中央高校建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项资金、中央高校捐赠配比专项资金、中央高校管理改革等绩效拨款及其他。高校财政专项经费绩效管理相关政策规定，近年来“从无到有”，目前正处于“从有到优”的优化阶段，逐步建立起“专项计划有目标、专项执行有监控、专项完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的绩效管理机制。本文按照发布日期，對现有相关文件进行了梳理总结，详见表2。
我国高校财政专项经费绩效管理仍处于起步落实阶段，虽然国家层面陆续出台相关制度文件，但大部分高校由于观念转换滞后，政策执行力度不明显，绩效管理效用尚不能切实发挥。目前，各类高校财政专项经费绩效管理主要存在如下问题。
1. 专项管理办法缺失，保障机制不健全。近年来，教育部协同财政部、科技部等主管部委陆续出台了各项高校财政专项资金管理办法，如《国家重点实验室专项经费管理办法》《中央级普通高校捐赠收入财政配比资金管理暂行办法》《中央高校基本科研业务费管理办法》《高等学校哲学社会科学繁荣计划专项资金管理办法》《中央高校教育教学改革专项资金管理办法》《中央高校管理改革等绩效拨款管理办法》等，明确各专项的预算管理、支出和决算管理、绩效评价和监督检查要求。但高校实际执行时，往往绩效管理理念淡薄，没能按要求结合学校实际制定专项项目和资金管理办法，界定项目申报、实施、监管环节各部门职责，明确专项具体计划、执行、检查和反馈等全过程管理细节，进而难以保障专项绩效目标的实现。
2. 专项计划不合理，统筹效用有限。目前，财政经费拨款机制趋向于由高校按规定统筹安排使用资金，比如教育教学改革、基本科研业务费、双一流、捐赠配比、绩效拨款等专项。高校统筹安排使用资金，在平衡考虑资金现时效益（如财政经费能否按期花完）和远期效益（如财政经费实际使用成效）两个因素时，往往倾向于前者，导致高校专项经费安排的支离破碎，只能在专项支持范围内“撒芝麻盐”，项目安排没有长远规划，不能凝聚力量切实提高办学质量，促进学校内涵式发展。专项预算申报时，高校过于看重项目预算总额，立足多占多要，而忽略预算编制前期对项目科学性、合理性和必要性论证，没有按要求认真设立专项绩效目标，没有建立项目库，并结合学校实际及时更新项目与排序，进而为后续项目的顺利实施设置障碍。
3. 专项执行不规范，绩效目标偏离。高校财政专项执行不规范，偏离围绕提高学校办学质量，促进学校内涵式发展设定的专项绩效目标。部分高校过于重视专项执行进度，执行过程中以管理者意志和经验为准绳，预算意识淡薄，专项预算时有调整，更有甚者忽视专项经费专款专用的规定，扩大专项资金支持范围，支持学校日常运转需要，项目建设成效偏离绩效目标。部分跨年申报项目，项目执行条件较申报时发生变化，高校不能及时上报，与主管部门沟通，及时履行项目预算调整手续，导致专项执行进度缓慢，财政资金沉淀，降低财政资金使用效益，违背财政专项经费设立的初衷。
4. 专项检查不到位，风险防范不足。对高校财政专项经费的监督检查应贯穿专项始终，而实际执行时，高校往往缺少有效的内部监督检查，对事前和事中的监督只是停留在制度上，没有安排专职或兼职人员去实际跟踪监督检查专项的实施，控制专项资金风险，密切关注绩效目标实现情况。近年来，教育部每年组织高校对财政专项实施绩效自评，并组织绩效自评复核，但部分高校重视程度不够，存有侥幸心理，不能按要求及时完成自评工作或只是浮于形式。虽然教育部去年要求各高校自评范围全覆盖，但部分高校重视程度不够，很多类财政专项的绩效评价工作并没有实际落实。另外，财政专项绩效评价体系因专项类别不同而不同，体系与指标的设置有待完善，潜在专项实施与绩效目标偏离的风险。
5. 结果反馈不畅，管理效率下降。高校没能很好地分析总结财政专项监督检查和绩效评价的结果，进而将好的经验予以标准化、流程化，将不好的教训整改落实，完善、规范学校财政专项经费的管理机制，致使监督检查与绩效评价失去现实意义，质量管理循环脱节，专项管理效率下降。
四、高校财政专项经费绩效管理建议
（一）完善专项管理办法，健全保障机制
在上级主管部门出台一系列财政专项资金管理办法的基础上，各高校应结合学校实际情况，按专项类别制定学校的专项项目和资金管理办法，界定项目申报、实施、监管环节各部门职责，明确专项具体计划、执行、检查和反馈等全过程管理细节，进而保障专项绩效目标的实现。各高校应根据其财政专项经费的种类及规模，考虑是否成立专门的管理机构，或指定专职人员，负责专项绩效管理的全过程跟踪与监督，健全高校财政专项管理机制。
（二）合理计划安排，最大化统筹效用
各高校在统筹安排专项资金时，应综合考虑资金的现時效益和远期效益，切勿只重前者，要结合学校实际合理计划安排，长远部署，凝聚资金力量切实解决学校的重点、难点问题，进而提高学校办学质量，促进学校内涵式发展。各高校在申报专项预算时，要加强预算编制前期对项目科学性、合理性和必要性论证，认真设立专项绩效目标，真正建立项目库，并结合学校实际及时更新项目与排序，提高项目管理效率及资金使用效益。
（三）规范专项执行，立足绩效目标
各高校应强化预算意识，严格按照批复的预算规范执行，若专项执行条件确实发生变化，各高校应及时履行集体决策程序，积极与上级主管部门沟通，履行项目预算调整手续，尽快完成项目与资金的调整，切实提高财政资金使用效益。各高校在财政专项经费执行过程中，要时刻立足设定的专项绩效目标，专项实施是否能够实现设定的产出、效益及满意度指标，发现偏离绩效目标时，应尽快查找原因并予以纠正，确保专项资金专款专用，专项效用切实发挥。
（四）落实专项检查，理顺反馈机制
各高校应按专项类别安排专职或兼职人员实际跟踪专项的实施，负责监督检查专项日常实施的规范性，密切关注绩效目标实现情况，发现问题及时纠正，必要时追究问责。各高校应分类别制定专项绩效自评方案，在项目执行年度终了或项目执行完毕时，组织专项执行部门及归口管理部门开展专项绩效自评，形成专项自评报告。各高校应建立学校层面的财政专项经费奖惩机制，对无论是日常监督检查还是绩效自评的结果，都应认真分析总结，将好的经验予以标准化、流程化，将不好的教训整改落实，应用到以后的财政专项管理中，逐步完善、规范学校财政专项经费的管理机制，控制专项资金风险，提高专项管理效率。
参考文献：
[1]张逸林.高校专项经费管理及绩效评价研究[J].中国总会计师，2015（08）.
[2]涂淑娟.高校视角下财政专项资金管理的问题及对策探讨[J].财经界，2014（22）.
[3]林珊，许持.绩效管理理论视角下高校财政专项资金管理研究[J].现代商业，2014（09）.
*基金项目：基本科研业务费 “高校财政专项经费绩效管理研究”基金（项目编号：O16JB00120）。
（作者单位：北京交通大学）

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