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地铁突发事件应急处理体制研究

袁丛简 吴逸凡 康尔帅 强添云

【内容摘要】一直以来，地铁交通突发事件应急管理是我国应急管理体系不可或缺的一部分。在轨道交通建设方面，我国的规模和速度达到世界领先水平。截至2018年底，我国大陆地区地铁交通开通运营线路总长度达5761.4公里，较2017年底增长了14.5%。截至2018年底，全国在建线路总长6374公里。尤其是北京、广州两市，在建规模超过400公里;杭州、武汉、成都三市在建规模超过300公里;全年建设投资5470.2亿元。2018年，北京地铁交通线网里程突破700公里，成为第二个国内里程超过700公里的城市;广州线网里程突破400公里，重庆、南京突破300公里。由于人们出行需求的提高，“十三五”时期我国还要继续加大发展力度，有望在2020年达到6000公里，地铁交通预计出行率将大幅度提升。目前，我国正在建设地铁交通的城市有40个，另外还有80个城市正在进行建设的前期工作。为维护地铁交通网络安全运营和城市安全，我们应该提前做好准备，在全国各地建立有效的应急管理体系。
【关 键 词】地铁突发事件;应急管理;体制研究
：D63 ：A ：2095-4379-（2020）02-0237-03
一、研究现状
近些年，我国的众多优秀学者对地铁交通应急管理方面进行了探讨研究并取得相应成果。例如，《公共危机与社会治理》、《公共危机治理》、《公共危机管理：理论与实务》，为公共突发事件的应对提供了有力参考。编制、分类和评价三个方面在地铁应急预案研究中最具价值。其中张平远提出首先要认识到地铁应急预案在地铁应急管理中的地位，并建议对地铁预案编制的理论进行深入研究。雷长群提出了目前地铁应急预案存在的诸多问题，其中包括内容、实施程度重叠，应急卡实施不到位、人员监督检查力度不够等。本文总结了地铁应急预案试点取得的成果，并对地铁应急预案科学化趋势建设提供了自己的思考。这些学者在地铁交通安全建设和应急预案中提供了巨大的帮助。
二、事故统计分析
（一）突发事件概念
突发事件在一般情况下指的是一切突然发生的危害人们生命和财产安全、给社会造成严重影响和危害的事件。因此，在地铁突发事件应急预案研究中所提到的突发事件是指对社会局部造成一定程度危害的大事件。
地铁突发事件定义：地铁突发事件是指在地铁运营之中，因外界环境、设备故障、公共卫生、社会安全等多种因素造成的线路运行中断、人员伤害、人员被困秩序混乱等影响地铁系统正常运作的事件。
另外，“按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。”
（二）突发事故类型
1.运营生产类
地铁是一个纵横交错复杂多变的系统，它是由许多相互制约又独立的系统所构成的，其中设备系统是地铁应急管理较为重要的一部分，不仅能影响城市交通效率，也能带动城市经济发展。城市地铁的设备系统主要有下列几类：电梯系统、车辆系统、供电系统、排水系统、信息系统、信号传输系统、监控系统以及火灾报警系统。
2.公共安全类
公共安全类事件主要是人为原因的消防事件和社会治安事件。在日常的地铁运营条件下，地铁运营人员能否对潜在的危险源进行提前预知和采取行动是突发事件发生与否的重要原因。而在应急响应条件下，相关地铁应急人员在接到突发事件信息后，能否快速反应、积极执行和调动，这些都直接影响到突发事件的发展走向和一些连环事件发生的机率。
在地铁运营服务中，占据最大比例的人群就是乘客其不合理行为可能导致运营事故，如携带危险品、或与其他乘客发生纠纷等都可能导致地铁突发事件的发生。同时，乘客对安全知识和自救技能的掌握与否也影响地铁突发事件的发生概率。
3.自然灾害类
城市地铁交通的运行线路形式主要有三种，分别为高架桥、地下和地上线路三种，除了不容易受到气候条件等因素影响的地下线路外，地上线路和高架线路都容易受到外部环境条件改变的影响。其中最可能导致地铁突发事件的环境因素主要有：霜冻降雪，台风，沙尘暴，洪水，泥石流等。
4.公共卫生类
指由于外部环境变化或是疾病传播所造成的一系列突发事件，包括有：有毒有害气体泄漏、突发疫情等。
（三）事故数据统计分析
由互联网统计2008年1月1日至今日的54起事故分析数据得如下：
1.生产
三、应急预案实施方面
（一）应急预案演练的缺失
地铁运营单位对于现行应急预案的演练方面存在空白。地铁突发事件应急预案的演练是预案设计的重要内容和前期准备之一，能有效地检验应急预案的全面性和可操纵性。只有经过演练控制，才能及时发现预案的不足之处，及时有效调控救援队伍。在《安全生产应急预案管理办法》中对各行业应急预案的实战演习作出规定，要求政府部门、机构单位定期开展各类应急预案的实战演习。但是，有些部门单位不按规定定期进行应急演练，缺少对应急预案的培训。
缺乏地铁突发事件应急预案演练会造成两方面的不良影响。一个是在突发事件发生后救援队伍无法立刻根据现场状况进行应变救援。二是缺乏演练无法总结应急预案的缺点和有点，在针对不同情形的突发事件时不能及时做出恰当判断，缺少随机应变的能力。
（二）应急体制方面：缺少地铁突发事件综合管理部门
在我国的现行应急体制中，缺少一个对于地铁突发事件应急统筹管理的地方部门。在应急管理部建立后突发事故被统筹整合在应急管理部的13个部门中，但地铁应急管理职能却依旧分散在各个部门，地方上缺少一个能集合各分散职能统筹管理地铁突发事件应急的部门。在地铁突发事件的应急处置过程中，按照现行的应急预案各救援模块听从应急部指挥，分场所调动，无法做到及时统一更加高效。设立一个地方地铁突发事件应急部门能在突发事件发生时能及时迅速地做出反应，在日常的工作中组织规划应急预案的演练，分析各地区事件特点修改具有地区突发事件针對性的应急预案。独立的地铁突发事件应急管理部门能减少突发事件发生后的应急决策时间，能减少各部门联动造成的时间浪费，能减少物资借调的时间，对于地方地铁突发事件应急有重要的意义。
（三）应急法制方面
地铁突发事件应急法律法规欠缺对各应急联动部门间联动机制的相关规定。我国的应急法律是根据部门，灾害种类进行规定划分的，在各部门依照规定行动时却缺少宏观上对于各部门间联动协作的规定，造成了应急部门之间的配合不通畅，协调易受阻的情况。
国家应急基本法的教育普及力度不够，各部门只顾完成自己的规定任务，缺少配合团队精神。缺少对于应急基本法的学习。
四、建议优化措施
（一）设立地方地铁突发事件应急管理部门
在地方应急管理部下设地铁突发事件应急管理部门。可以有效解决多个部门机构在合作联动是出现的沟通不充分，目标不一致，信息不统一的问题。在现行的应急体制下各部门在地铁突发事件应急救灾中只从考虑自己部门的工作，容易忽略与其他部门更好的协作配合，不能更好的完成处理工作。虽然在处理突发事件时有应急指挥部进行统、指挥，但不同部门对于各地方的实际情况了解不相同，不容易达成共识，获得统一的信息，有可能造成配合不利。
地方地铁突发事件应急管理部门在平日中也可规划，设计应急预案的演练活动。监督完成应急预案的演练。根据演练情况和地方不同的实际情况增添修改出能针对具有地方特性突发事件预案。
（二）建立地铁应急预警信息系统
在5G快速发展，全面普及的时期，建立地铁突发事件应急预警信息系统，可以有效监控城市地铁运营状况。系统可以解决信息碎片化、信息不流动等问题。地铁突发事件预警信息系统的建立以信息统筹收集，实时监控，统一分析储存为基础。系统设计范围广，应包含如列车运行状况，站点人流量统计及安保人员分布等信息。
预警信息系统可以实现各部门的信息联通，不同应急管理部门可以同时掌握该地区的实际情况，预警系统包含的数据广泛，信息具有时效性，可以但部门掌控全地区的地铁运营状况。在突发事件发生后可以借助系统更全面有效的分析情况，制定应急方案，指挥应急现场，对地铁突发事件应急管理有事半功倍的效果。
五、总结
地铁突发事件应急处理体制的研究，首先对现有地铁突发事件应急处理体制进行研究。交通应急管理的基本法对地铁的突发事件已经具体涉及，即《中华人民共和国突发事件应急法》，但是应急管理基本法的普及培训不够充分，基本法在地铁突发事件应急管理方面宏观规划不到位，且法律培训普及力度不强。
随着城市地铁发展加快，地铁使用范围更广，地铁突发事件应急管理领域仍具备很大的研究空间。在研究过程中，直接统计的数据较少，各城市缺少地方地铁事故数据统计研究，整体没有关于地铁突发事件的大数据统计分析。又因专业知识有限，只对地铁突发事件应急管理进行了比较粗浅的研究，对我国的地铁事故数据进行粗略的统计分析。地铁突发事件应急管理领域，还需各行各业研究者深入研究，共同研究制定出具有地方特色的城市地铁突发事件应急管理体制。
参考文献：
[1]《城市轨道交通研究》2018年总目次[J].城市轨道交通研究，2018（12）.
[2]鄧奇.基于车车通信的地铁列车应急追踪预警方法研究[J].科技视界，2017（08）.

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