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国有划拨土地使用权强制执行问题研究

摘 要：关于国有划拨土地使用权的强制执行，当前相关法律法规存在诸多不合理及矛盾之处。这也导致了各地法院的实践情况错综复杂。本文根据相关法律及司法解释，说明了经营性划拨土地使用权在特定条件下可强制执行，同时梳理出法院执行划拨土地使用权的执行前置程序、执行协调程序和执行后续程序。
关键词：国有划拨土地使用权；强制执行；执行标的；执行程序
各人民法院与土地管理部门对国有划拨土地能否成为强制执行的标的、现行规则下国有划拨土地使用权强制执行的程序如何尚未形成统一的认识。现有法律及其司法解释的相关规定也尚未统一且存在不合理之处。
一、国有划拨土地使用权概述
（一）法律定位
国有划拨土地使用权是指土地所有权人通过行政划拨，赋予土地使用者，“在缴纳补贴安置等费用后取得的或无偿取得的”①土地使用权，划拨应出于公益目的。[1]目前我国法律对国有划拨土地使用权定义的界定②，并没有指出其公益目的性。
（二）实际现状
我国国有划拨土地使用权的实际现状错综复杂，与其法律上应有的定位相去甚远。[2]改革开放前，我国实行土地无偿使用制度，出让土地与划拨土地并存的局面在改革开放后才出现。同时，由于现行法律没有强调划拨土地使用权的公益目的且采概括性定义，新的划拨土地中充斥着大量经营性土地。[3]因此，现存划拨土地使用权包含了经营性划拨土地使用权和公益性划拨土地使用权。
二、国有划拨土地使用权强制执行的实践情况
“强制执行是指国家机关依债权人的申请，以生效法律文书为依据，强制债务人履行义务的活动”。[4]纵观我国当前的执行实践，我国法院对国有划拨土地使用权的执行情况，大致有以下四种：
第一种是有些法院认为国有划拨土地使用权不属于当事人责任财产或属于执行豁免的范围，对国有划拨土地使用权不予执行或土地管理部门以此为由拒绝协助执行。
第二种是法院对划拨土地使用权既未被设定抵押，也不是因为执行地上建筑物、附着物而涉及执行划拨土地使用权的，在经人民政府批准或土地管理部门同意后，依法对其强制执行。或着土地管理部门以未经其同意或未经人民政府审批为由拒绝协助执行。
第三种是国有划拨土地使用权已被抵押的，或其地上房屋已被抵押的，且抵押权人申请执行的，法院直接强制执行，土地管理部门予以协助执行。
第四种是法院经人民政府批准或土地管理部门同意，执行地上建筑物、附属物占用土地上的划拨土地使用权。
执行情况不同是因法院、人民政府、土地管理部门之间在两个基本问题的看法上存在争议：一个是国有划拨土地使用权强制执行范围如何划定；另一个是现有规则下如何执行国有划拨土地使用权。下文笔者将重点围绕这两个争议焦点问题展开探讨。
三、国有划拨土地使用权强制执行的范围划定
（一）划拨土地使用权属于当事人责任财产
执行实践中，有些土地管理部门常根据《国家土地管理局关于法院裁定转移土地使用权问题对最高法院[1997]18号函的复函》第四条（简称国土复函）以及《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》第一条（简称破产批复）为由拒绝协助执行。
笔者认为，《国土复函》认定对划拨土地使用权的定性不正确。一方面，复函认为其“不属于当事人的自有财产”，不符合我国的物权理论。划拨土地使用权与出让土地使用权都是用益物权[5]，仅是取得方式不同，我们不能因为划拨土地使用权取得的非完全对价性，就认为其不是当事人的责任财产。这在理论逻辑上是不严谨的。另一方面，其与《土地管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》对土地使用权的法律保护相冲突。法院强制执行划拨土地使用权的，当事人须“补交”“土地出让金”，表明《土地管理法》与《暂行条例》对划拨土地使用权认定为使用权人财产的态度。根据法律效力位阶，《土地管理法》与《暂行条例》的效力远高于《国土复函》的效力，应采上位法。另外，还需说明的是，不同的司法程序有不同的适用规则，未经合理论证，是不能直接运用其他司法程序中的规则的。《破产批复》虽然指出了划拨土地使用权是破产财产，但这是破产程序中适用的规则，批复在未经合理解释的情况下，不能强行将其扩大适用到强制执行程序中。因此，把划拨土地所有权全部排除在强制执行范围外，也是不合法、不合理的。
（二）经营性划拨土地使用权是强制执行的标的
“执行标的是指执行行为所指向的、用以实现债权人实体请求权及法院收取相关费用的物、权益或行为”。[6]责任财产属于执行标的一种。[7]债务人所有的财产，除依法律规定不得对其执行或在性质上不适于强制执行的以外。通常情况下，公有物、公用物、禁止物、专属性权利等财产不能强制执行。[8]划拨土地使用权是当事人责任财产，但其公益性部分依其性质不适于强制执行，因为该部分属于我国法律规定的限制流转物，所以说只有经营性划拨土地使用权可强制执行。
经营性的判断，依笔者看来，根据是否以营利为目的，是否具有资本积累效果来把握。[9]我国现行《划拨土地目录》并未完全限定划拨土地使用权的公益性目的，不能作为完全的参照标准。
四、现有规则下国有划拨土地使用权的执行程序
（一）执行前置程序
1.财产审查工作
法院强制执行划拨土地适用权需要做好执行前的财产审查工作，审查其是否属于经营性划拨土地使用权，审查土地使用用权和房屋的相关财产状况，以明晰其进入强制执行的前置条件：
（1）经营性划拨土地使用权已被有效抵押的，或其对应土地上的房屋已被有效抵押的，法院可依据抵押权人的申请直接强制执行。一方面，最高法院和国土资源部在此问题上已经达成共识。最高法《关于能否将国有土地使用权折价抵偿给抵押权人问题的批复》规定办理了抵押登记的国有土地划拨使用权的，法院可直接强制执行。国土资源部下发的《关于国有划拨土地使用权抵押登记有关问题的通知》对此持赞同态度。另一方面，根据《担保法》和《暂行条例》的规定，“已依法取得的国有土地上的房屋抵押的，该房屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押”。
（2）经营性划拨土地上的建筑物、附着物已纳入法院强制执行标的范围的，人民法院经土地管理部门同意后，可强制执行该划拨土地使用权。其主要法律依据有二：其一是《国土复函》第四条的规定；其二是最高法院对安徽省高级人民法院的复函（[2005]执他字第15号）可知，最高法认为，法院强制执行地上建筑物的，经土地管理部门同意后，可强制执行相应的划拨土地使用权。③
（3）对于经营性划拨土地使用权未设立抵押的，也不是因为地上建筑物附着物的抵押、处分导致法院执行国有划拨土地使用权的，须经土地管理部门同意。
曾有部分学者和法院的执行人员提出，法院对经营性国有划拨土地使用权可直接强制执行，无须经土地管理部门同意或人民政府批准。[10]这种观点并不妥当，在现行法律框架下来看，太过于激进，不够审慎，且有扩大法院职权的嫌疑。因为我国法律法规赋予了土地管理部门对土地的利用类型进行规划的职权，人民法院在强制执行中不可突破土地利用规划。另外，划拨土地使用权的流转依据我国法律受到限制，并非自由流通，法院在执行时更应该小心审慎。若法院可不经土地管理部门同意直接强制执行划拨土地使用权，将会导致土地利用规划的絮乱。另外，由最高法[2005]执他字第十五号和《国土复函》等相关法律文件也可以推知，一般情况下，人民法院须与国土管理部门协商一致后，才可强制执行划拨土地使用权。
（4）执行人与被执行人达成以经营性国有划拨土地使用权抵债的合意时，其性质是转让土地使用权的行为。因此，法院执行前应审查其是否经过土地管理部门同意或人民政府批准，不能仅仅因为双方当事人已达成合意就予以执行。
2.沟通工作
法院要做好与土地管理部门执行前的沟通工作。一方面，就特定执行案件所涉及的特定土地使用权能否强制执行的问题需要进行协商；另一方面，就土地利用规划的相关问题需要进行配合，即因法院强制执行而处分划拨土地所有权的，法院应要求受让人遵守土地利用规划。
二）执行协调程序
特定划拨土地使用权被法院强制执行后，在性质上转变为出让土地使用权。这就要求法院做好与人民政府或土地管理部门的协调工作。另外，对于必须通过招标、拍卖、挂牌等方式出让的土地使用权的，人民法院在强制执行中应严格根据《土地管理法条例》处理其使用权的转移。[11]笔者认为，法院可与土地管理部门协商相互分工负责，由土地管理部门组织拍卖，法院则负责对拍卖款的强制执行。土地管理部门可自行承办，也可授权下属单位承办或委托中介机构承办。
（三）执行后续程序
人民法院强制执行划拨土地使用权的，应保障土地收益或土地出让金的补交，也就是对受让人附加《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条的限制性规定。
五、结语
关于国有划拨土地使用权的强制执行，当前相关法律法规存在诸多不合理及矛盾之处。这也导致了各地法院的实践情况错综复杂。为破解该执行难题，人民法院首先需要明确经营性国有划拨土地的执行条件；其次需要做好执行前财产审查工作及与人民政府、土地管理部门的沟通工作；再次需要在执行中做好与人民政府、土地管理部门的分工协调工作，最后还需保障执行后的案款先用于补交土地收益或土地出让金。
注释：
①《城市房地产管理法》第22条作了相关规定。
②《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中规定：“划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。”
③参见武锋：《关于划拨土地使用权评估的几点思考》，载《房地产评估》，2004年第2期。
参考文献：
[1]梁慧星.陈华斌.物权法[M].北京：法律出版社，2010：267.
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[3]杨沛川.论我国划拨土地使用权制度的弊端及其完善[J].重庆大学学报，2004（06）：19.
[4]周建华.浅谈司法强制执行申请实务与工作流程[J].浙江国土资源，2013（04）：11.
[5]刘诚.论划拨土地使用权[D].厦门：厦门大学，2008：18.
[6]谭秋桂.民事执行原理研究[M].北京：中国法制出版社，2010：211.
[7]肖建国.民事执行法[M].北京：中国人民大学出版社，2014：97.
[8]卫芷言.划拨土地使用权制度之规整[D].上海：华东政法大学，2013：79.
[9]李岩，周姣娇.划拨土地使用权强制执行问题研究[J].辽宁经济职业技术学院学报，2014（05）：52.
[10]范向阳，尹宏伟.国有划拨土地使用权的可执行性分析[N].人民法院报，2009-11-27（006）.
[11]王志.对划拨土地使用权执行问题的探讨[J].才智，2011，19：11.

-全文完-