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页岩气资源的开发与利益分配研究

陈全+宋荣彩+王承红+徐芳艮+陈彦梅
摘 要：在世界能源格局中，页岩气开发带来的利益和变革十分重大。在页岩气产业中存在着中央政府、地方政府、油气相关企业、当地居民以及企业职工等诸多利益主体，处理好各个利益主体之间的利益分配问题，对于促进页岩气产业的蓬勃发展具有重要意义。
关键词：页岩气资源；页岩气开发；利益分配主体，利益分配
DOI：10.16640/ki.37-1222/t.2017.08.241
1 页岩气开发情况
1.1 国外页岩气开发情况
美国于1821年完成第一口页岩气井，于20世纪20年代在肯塔基州开采出了首个具有油田规模的页岩气。随着理论知识与各项技术日渐成熟，21世纪以来美国页岩气的开发迅速加快，随后进入大规模的商业化开采阶段。美国48个州大部分都发现有页岩气，目前发展比较活跃的页岩气产区有马塞勒斯页岩、巴纳特页岩、尤蒂卡页岩、贝肯页岩等[1]。
除了中国和美国，加拿大、阿根廷也实现了页岩气的商业生产，2015年的页岩气产量分别约为438亿立方米和7.3亿立方米。随着对页岩气资源的开发利用，美国大幅度地减少了对煤、石油等常规能源的依赖。美国天然气自十多年前一直进口的局面得以扭转，也归因于其页岩气开发取得了巨大成功。
1.2 国内页岩气开发情况
中国虽然是世界上最早发现、使用天然气的国家，但是对页岩气资源的勘探开发起步晚。八年前，我国页岩气资源潜力评估、有利区带优选和勘探区块招标工作相继展开，并于2011年8月实现了首批页岩气井的投入生产。
2015年涪陵页岩气田成功商业化开发，标志着我国页岩气开发首次取得突破性进展。多个国家级页岩气示范区也先后出现，资源储量极为可观。“十三五”规划将我国页岩气的发展目标定为300亿立方米，远高于2015年定的65亿立方米的目标，到2020年超600亿立方米的目标也不会太遥远。
2 页岩气开发中各利益分配主体
李春雪对利益分配主体界定的研究认为“利益分配主体是指依据某种条件获取相应份额经济利益的社会群体或集团”[2]。本文认为在我国页岩气资源开发利用过程中，形成了中央政府、地方政府、油气相关企业、当地居民以及企业职工多个利益分配主体。
2.1 中央政府
我国页岩气资源产权属于国家所有，中央政府作为其代表者，通过对页岩气资源开发权的行使和投资来实现所有权的经济利益。中央政府不仅是页岩气资源的所有者，还是投资者和管理者。中央政府除了制定相关的各项政策和法律法规以外，还在利益分配中充当了监管者的角色，从中调节页岩气资源开采中中央政府和地方政府的收入分配比例，督促各级地方政府满足当地居民的利益诉求，平衡协调资源开发中的各种利益关系。
2.2 地方政府
地方政府相较于中央政府，仅具有制定地方税收政策、实行地方立法等有限的权力，而不具备资源产权，得不到相应的资源收益补偿。地方政府虽然可以通过控制资源的开发许可权和投资权获取收益，但是在页岩气资源上的分配份额还是较少。地方政府不仅要满足中央政府的利益、实现应有的利益分割，还有促进地方经济发展、增加就业、获得更多的税收等利益诉求。
李棱譞认为地方政府的合作尤为重要，考虑地方政府的利益是必不可少的。页岩气资源开发不仅涉及开发本身，其土地供应、修路、通水、通电等都需要地方政府的支持[3]。比如在征用土地方面有时需要当地相关部门批准，进行耕地保护协调和适当补偿。
2.3 油气相关企业
油气相关企业作为资源开发利用的具体执行者，既是直接受益者，也是纳税人。不同性质的企业在利益分配格局中的地位不同，却有着相同的利益诉求，即通过对页岩气资源的勘探、开发、加工、销售等活动，来获取最大化的经济利益。
我国学者杨冰认为油气企业与地方政府之间相互依托[4]。地方政府为油气企业提供良性的投资环境，而企业通过上缴相关税费，增加政府财政收入，同时还可以解决当地部分就业问题，带动地方经济发展。
2.4 当地居民
在页岩气资源开发中，当地居民扮演着重要的角色。页岩气产业发展规划所需的土地多数需从当地居民手中获得。而页岩气的勘探、开发过程中会占用大面积的土地，大量消耗水资源，带来土地物理性破坏和水土污染等多种生态环境风险，增加居民用水需求压力与安全隐患。当地居民缺乏利益诉求能力、与油气企业的谈判能力以及良好的利益表达渠道，其利益不免要遭受损害。因此开发企业应该切实考虑当地居民的利益，按照国家规定给予合理的补偿，同时地方政府也应当协调好企业和居民之间的利益关系。
2.5 企业职工
企业职工在页岩气资源开发、生产、经营过程中付出了具体的体力或脑力劳动，也是利益分配的主体之一。企业职工主要是通过劳动而获取劳动报酬来参与企业经营收入分配。在允许职工入股的企业中职工还可获得入股分红。
3 页岩气资源开发收益分配
我国油气资源利益分配是以页岩气相关企业为中心、不同级政府、地方居民、企业员工之间的利益分配。在页岩气资源开发中表现为，各利益主体分享页岩气资源收益，即税收矿权收益、投资收益和劳动收益。
（1）税收。政府和地方之间的利益关系是以相关税费在国家与地方之间的分配来体现的，与页岩气资源开发相关的税费有资源税、增值税（天然气稅率13%）、企业所得税（税率25%）、个人所得税、消费税、营业税、征地补偿费、城建税、教育附加费等。
中央政府单独分得100%的中央企业所得税和消费税。部分税费由中央和地方共享，其中中央政府获得75%的增值税、60%的企业所得税，60%的个人所得税。当地政府独享资源税、营业税、城建税等，但在总税收中所占比重并不高。王鹤霖强调，为避免中央与地方的利益冲突，中央政府需改进现有的油气资源税收分配体系，适当提高地方政府对相关税费的分配比例[5]。而当地居民则获得油气相关企业给予的征地补偿费、教育附加费等补贴费用。
（2）矿权收益。矿权收益是矿权所有人出让资源使用权而向资源使用者收取的费用，在我国归属于国家政府，包括矿业权使用费、矿业权价款、资源补偿费（相当国外的权利金，天然气税率0-3%）、矿区使用费（仅对中外合作油气项目征收此税，税率4%左右）等。中央政府获得50%（中央与省市分）或40%（中央与自治区分）的资源补偿费、20%的矿业权出让费，余下的矿权收益由地方政府支配。
我国的油气资源补偿费由从量计征的1%调整到了1.5%，却远低于10%的全球水平，还有待提高[6]。在部分自治区，中央政府将获得的资源补偿费全返还给地方的做法，也值得考虑推广。
（3）投资收益。油气相关企业作为页岩气资源开发者和经营者，通过进行技术、资金和管理等方面的投资来获得投资收益。这种收益的表现形式为企业的成本和利润。扣除上缴的各种税及费用，剩余利润由企业自己支配。
（4）劳动收益。劳动收益这一部分主要是由企业职工通过自身的劳动获得劳动报酬（工資、奖金以及各种福利等）得以实现。
从利益分配角度看，我国油气资源税税率总体较低，各种税费的分配比例及主要税种的设置往往倾向于中央政府，对地方财政能力的增强作用极为有限。武盈盈对矿产资源利益分配扭曲程度测算也表明，企业获得超额垄断利润，政府和当地居民的利益由此受损。
4 利益分配对页岩气资源开发的影响
从传统油气资源开发以及国外的经验来看，资源开发的过程中各利益主体之间易发生冲突。在页岩气资源开发利益分配中，地方政府和当地居民的利益也易被忽视。
地方政府从资源开发中获取收益过少，与中央政府的利益存在矛盾时，容易对中央政策执行不积极，监管不力，导致在开发过程中各种矛盾不断加剧。在陕北油气资源开发中，就出现了典型的中央与地方之间的利益分配矛盾。
当地居民得不到安全保障和相应的利益补偿，就会导致居民和油气企业、地方政府之间的矛盾冲突，甚至引发公共危机，阻碍页岩气资源的顺利开发。以云南马关事件为例，由于利益分配极不合理，当地居民在资源开发中得不到相应的利益维护，穷年累月的民怨导致了激烈的冲突。
为避免类似的事件出现在页岩气资源开发中，就要构建合理的利益分配机制，使页岩气资源收益在各利益主体之间进行合理分配，确保地方政府占有相应的利益份额来保障民生，也保障当地居民切实获得开采利益，促使页岩气开发健康有序地进行。
5 结论
页岩气资源的开发符合我国扩大对更清洁能源的经济需求。在其利益分配中，税收和矿权收益主要由中央与地方政府共享，中央政府占比重较大；油气相关企业获得丰厚的投资收益；当地居民可获得来自政府与企业的各种补偿；企业职工由各企业内部分配，获得其劳动收益。当地政府和居民在利益分配中处于弱势地位。
只有高效率开采、利用，不断完善利益分配制度以及相关法规政策，合理分配页岩气收益，保证各个利益分配主体得到相应的利益，才能实现页岩气资源开发的多赢局面。
参考文献：
[1]Nash K.M. Shale Gas Development [M].Nova Science，2010： 38-45.
[2]李春雪.基于博弈分析的云南矿产资源开发中的利益分配协调机制研究[D].云南财经大学，2013.
[3]李祾譞.页岩气：不同利益的殊途同归[J].中国石化，2014（04）：
66-68.
[4]杨冰，马光文.页岩气开发中多方利益主体关系协调研究[J].中国能源，2013（08）：11-14+24.
[5]王鹤霖，吴文洁.我国油气资源开发中两级政府利益博弈分析[J].西安石油大学学报（社会科学版），2012（01）：10-15.
[6]李寿武.我国油气资源矿权制度中存在的问题及完善对策[J]. 技术经济与管理研究，2009（02）：88-91.

-全文完-