非遗保护专项资金绩效审计评价指标体系研究.docx

非遗保护专项资金绩效审计评价指标体系研究

程鸣 马梅芝
[提要] 非物质文化遗产（简称“非遗”）保护专项资金是政府支持非遗发展的经济手段，绩效审计则是评价专项资金经济性、效率性及效果性的有效方式。然而，长期以来我国政府绩效审计缺乏权威的评价指标体系，针对不同审计对象评价指标又缺乏应变性，特别是针对非遗保护这种高度复杂审计对象，常规的绩效审计评价指标在指标构成、评价维度、权重设计上均存在不足。因此，尝试运用平衡计分卡的思想构建新的绩效审计评价指标體系，对于加强和推进当前非遗保护工作具有重要的现实意义。
关键词：非物质文化遗产保护；绩效审计；评价指标体系

：F239 ：A
收录日期：2018年9月7日
联合国教科文组织于2013年10月通过《保护非物质文化遗产公约》（以下简称《公约》），规定了非物质文化遗产的定义：非物质文化遗产是指被各群体、团体、有时为个人所视为其文化遗产的各种实践、表演、表现形式、知识体系和技能及其有关的工具、实务、工艺品和文化场所。非物质文化遗产是全人类宝贵的精神财富。为推进非物质文化遗产保护，文化部与财政部于2003年联合国家民委、中国文联等部门启动“中国民族民间文化保护工作”；随后全国人民代表大会于2004年8月正式批准中国加入联合国教科文组织《公约》，由此，中国成为世界上第六个加入该公约的缔约国，这也显示了中国政府加强非物质文化遗产保护的坚定决心。
我国非物质文化遗产资源丰富，非遗保护项目众多。为支持非遗保护项目的发展，中央和地方政府逐年加大投入。但是，非遗保护专项资金短缺依旧是一个非常突出的问题。要解决这一问题需要财政、金融、税收等部门共同发力，因此非遗保护专项资金短缺可能是一个长期的问题。在这一背景下，研究如何将有限的资金用在实处，如何将有限的资金发挥最大的效益，就显得尤为重要。
要评价资金使用效益，政府绩效审计具有技术上的优势。政府绩效审计又称“3E”审计，是指对被审计单位所使用公共资金的经济性、效率性及效果性进行的审计活动。早在《2008-2012年审计工作发展规划》中，审计署明确要求，截至2012年所有的政府审计项目均须开展绩效审计。绩效审计实施几年来，对于提高政府审计质量起到了不可低估的作用，但也存在不少问题。比如，绩效审计一直缺乏系统的评价指标，特别是非物质文化遗产保护项目这种高度复杂的审计对象，绩效审计评价指标缺乏应变性，无论是在指标构成、评价维度，还是在权重设计上，均存在一定的不足。因此，研究非遗保护专项资金绩效审计评价指标体系，在当前具有重要的现实意义。
一、我国政府绩效审计评价指标体系现状
我国政府绩效审计经过十几年的发展，已经摸索出一套特色鲜明的绩效审计制度，为评价公共资金使用的经济性、效率性、效果性提供了方法体系。然而，我国政府绩效审计起步较晚，其评价指标体系还存在诸多问题。
（一）定性评价为主，定量评价不足。传统的绩效审计评价往往以文字表述这种定性评价为主。定性评价对规范性和严谨性的要求较高，文字表达中的只字之差可能就会带来含义上的巨大差别。此外，定性评价中的文字表达往往会较多使用专业术语，这些专业术语只有相关专业的从业人员才能准确地把握其含义，对于一般的审计报告使用者只能望文生义。因此，定性评价为主、定量评价不足的现状，限制了审计评价体系的科学化、规范化。
（二）评价指标相对零散，缺乏系统性。长期以来，我国政府审计以财务审计为主流，绩效审计发展历史较短，因此不可避免的打上财务审计的烙印。其影响是，绩效审计在评价指标的设计上，财务指标的比重较大，其他维度的指标较少。进一步地，在财务指标的评价上，仍以合法性、合规性为审计目的，对绩效审计要求的“3E”（经济性、效率性、效果性）评价深度不足。此外，绩效审计评价指标的零散性，无法反映公共资金使用绩效的全貌，这也使得审计报告的使用效果打了折扣。
（三）评价维度单一，缺乏社会效益评价。传统的绩效审计以财务（经济）评价为主要维度，这对于多数审计项目可能是适用的。然而，文化建设项目特别是非物质文化遗产保护项目，其评价涉及更多的社会、文化、政治、历史价值观。如果仅从财务维度评价一个非遗保护项目的绩效，是不全面也是不公平的。换句话说，一个财务绩效评价很高的非遗保护项目，未必是一个社会效益高的项目。因此，增加社会效益评价维度，才能更加全面客观地评价非遗保护项目的绩效。
（四）绩效审计缺乏有机的评价体系。一般来说，一个科学的评价指标体系既包括评价指标的构成（种类），又包括评价指标的权重。没有对指标赋权的评价体系不具有可行性。纵观我国过去几年的绩效审计实践发现，对评价指标赋权的案例并不多见，这可能与指标赋权的复杂性有关。但是这一现象带来的后果是，没有科学的权重，定量评价可能无从谈起。
二、非遗保护专项资金绩效审计评价指标设计原则
由于非遗保护专项资金审计的复杂性，以及绩效审计评价指标体系存在的上述问题，在设计非遗保护专项资金绩效审计评价指标体系时，应遵循系统、全面的要求，既要关注财务维度，又要关注社会效益维度；既要重视定量研究，也要重视定性指标的定量化评价，既要重视评价指标的设计，又要加强评价指标权重的研究。
（一）系统性原则。在财政专项资金绩效审计中，往往会出现短期效益好、长期效益差的情况；也常常会出现经济效益好、社会评价差的现象。这都是由于在绩效审计评价时没有采用系统性思维。因此，在设计非遗保护专项资金绩效审计评价指标时，应将短期与长期结合起来，将经济效益与社会效益结合起来。特别是社会主要矛盾已经转移的情况下，应配齐公平性指标并将其放在优先考虑的位置，从而形成一套系统、全面的评价指标体系。
（二）相关性原则。管理学上的相关性，是指信息对决策者有用、有帮助。这里的相关性则是指评价指标应与政策制定、执行、资金筹集、分配等业务活动具有较强的关联性，从而将最有用的信息提供给审计报告的使用者。因此，在设计评价指标时，不仅要考虑通用的评价指标，还应深入研究非遗保护这一特殊的审计对象，充分考虑评价指标的针对性，通专结合。
（三）定性评价与定量评价相结合原则。传统的绩效审计评价往往以文字表述这种定性评价为主。定性评价中文字的模糊性及大量专业术语的使用，使审计报告的信息质量因使用者的理解能力不同而受到影响。这种定性评价为主、定量评价不足的现状，限制了审计评价体系的科学化、规范化。因此，需要加强定量评价指标的比重，也需要加强定性指标的定量化评价。
三、基于平衡计分卡视角的评价指标设计
平衡计分卡是20世纪90年代由哈佛大学教授Robert Kaplan和诺朗顿研究院的David Norton提出的一套绩效评价模式。区别于传统绩效评价体系的是，平衡计分卡能使企业高管迅速、全面、准确地把握企业绩效。不仅如此，平衡计分卡在反映企业历史财务信息的同时，还充分考量企业业绩成长的未来驱动因素，这是对传统绩效评价体系的一次重大突破。具体来说，平衡计分卡除了评价企业的财务维度之外，还从客户维度、内部业务流程维度以及学习与成长维度来全方位评价企业绩效，从而平衡了历史与未来的关系、长期与短期的关系、财务与非财务的关系，充分体现了平衡计分卡的“平衡”思想。基于平衡计分卡的系统性思维，我们试图利用平衡计分卡的思想构建非遗保护专项资金绩效审计评价指标体系。
（一）财务层面指标。随着依法治国基本方略的逐步推进，依法行政已经成为各级政府部门的基本要求。在这一背景下，非遗保护专项资金的筹集、分配及管理是否合规，专项资金的使用效益（如經济性、效果性、效率性）如何，已经日益受到社会公众的关注。这些关注都需要财务指标予以回应。财务指标与其他维度指标比较起来，也更直观、更通用，更有利于比较。因此在当前形势下，无论评价指标体系如何变化，财务层面指标仍居重要地位。
财政专项资金投向不同，其评价指标也不尽相同。一般来说，把相同的那部分评价指标称为通用指标，把不同的那部分财务指标称为专用指标。通用指标应用范围较广，包括资金到位率（上级资金到位率、本级配套资金到位率）、资金到位及时性、资金拨付进度、财政投入乘数、财务效益指标、资金使用率、资金目标实现率、支出相符性、支出合规性及支出节约率等。专用指标则需根据文化事业及文化产业的特点设计，如文化产业比例（文化产业增加值/GDP，%）、文化就业比例（文化产业就业/总就业，%）、文化消费比例（家庭文化消费/GDP，%）、文化GDP（人均文化GDP）、文化就业人数、比例、结构等。
（二）客户层面指标。平衡计分卡的客户层面要求企业关注核心顾客需求，以目标顾客为导向，形成客户层面的清晰的目标。一般来说，客户需求（偏好）包括质量、性能服务、成本以及时间。因此，企业须围绕上述偏好制定目标并形成具体评价指标：如客户获得率、客户保持率、客户满意率及客户盈利率等。
客户层面是平衡计分卡四维评价中最重要的维度，是财政专项资金绩效的直接反馈，亦是人民群众对非物质文化遗产保护事业满意度的重要评价指标。具体来说，客户层面的评价指标可以细分为教育消费评价（如成人教育消费满意度、在职学习和培训满意度等）、文化艺术消费评价（如报刊、书籍、期刊、音像制品、欣赏字画、鉴赏文物、音乐、戏剧舞蹈消费满意度等）、娱乐消费评价（如广播电视、电影、游览观光、歌厅娱乐、游乐园消费满意度等）、体育消费评价（如参与型体育活动、体育技能培训、体育健身活动、体育用品、体育竞赛表演消费满意度等）。
（三）内部业务流程层面指标。一般来说，在设计了财务层面和客户层面的评价指标后，就需要确定单位内部业务流程层面的评价指标。对于非遗保护项目来说，内部业务流程层面主要包括专项资金管理单位、使用单位的人、财、物等管理事务，主要评价其运行机制，包括机关效能和行政效率。因此，审计机关应重点关注被审计单位的制度是否健全、政务是否公开、行政是否依法、行政成本是否降低、办事是否高效。以行政成本评价为例，对于政府部门，可以评价其总费用是否持续降低（以“行政费用总额”为指标）；对于业务科室，可以评价其科室办公费用是否可控并持续降低（以“科室月办公费用”为指标）；对于科员，可以评价其是否降低个人办公费用，是否节约开支（以“办公耗材用量”为指标）。
（四）学习成长层面指标。学习成长层面虽然是平衡计分卡四维度当中的最后一个，但它为其他三个维度提供强大的支撑和原动力。一个单位在激烈竞争的市场环境中，如果不能确保其技术、能力与时俱进，迟早会被市场淘汰。因此，一个单位需要在员工的学习和成长上源源不断的投入，保证其学识、经验、专业胜任能力能适应日益增长的市场需求。以非遗保护项目为例，学习成长反映了财政专项资金使用过程中相关单位的未来发展潜力，因此可以选择如管理人员的受教育程度、管理团队建设、专业人才发展规划等，作为学习成长层面的考核指标。
四、评价指标体系权重的考虑
所谓权重，是指各指标在评价体系中的重要程度。因此，如果没有对评价指标的重要程度科学排序，整个评价指标体系将无法应用。一般可通过问卷调查法和层次分析法来确定各指标的权重。如果采用问卷调查法，可向业内专家10～30人发放调查问卷，要求对评价指标权重发表专家意见，从而得出评价指标权重的最终结果。如果采用层次分析法，可先利用各因素间的关系构建分析结构模型，然后对不同层次因素，就其重要性进行定量赋值，最后根据其重要性次序的结果得出权重数值。
总之，平衡计分卡并不是一种全新的方法，但将平衡计分卡应用于非遗保护专项资金绩效审计评价指标体系的构建，却是一种全新的尝试。理论的创新加上实践的突破，必将推进非遗保护工作更加稳健发展。
主要参考文献：
[1]万宁.专项资金绩效审计评价指标体系的构建与分析[D].浙江工业大学，2013.
[2]李卫斌，程鸣.新农村建设中公共资金绩效审计评价指标设计[J].产业与科技论坛，2010（3）.
[3]贺辉.文化消费满意度指标体系设[J].经济师，2017（2）.
[4]韩阳.平衡计分卡在我国政府部门绩效考评中的应用研究[D].中国海洋大学，2012.

-全文完-