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行政复议与行政诉讼的衔接问题研究

一、我国关于行政复议与行政诉讼衔接的法律规定
目前，我国的行政复议法、行政诉讼法以及众多的单行法律法规都对行政复议与行政诉讼的衔接作出了繁杂不同的规定，因此衔接模式存在着多种类型，主要有以下几种：
1、自由选择型
自由选择型，指现行法律赋予行政相对人自由选择是否经过行政复议的权利，其可以申请先进行行政复议，也可以不经过行政复议依法直接向有管辖权的人民法院申请行政诉讼；行政相对人还可以先申请行政复议，行政复议过后不服的，再依法提起行政诉讼。一般情况下，自由选择型是我[来自wW]国行政复议与[来自wWw.lW5u.CoM]行政诉讼衔接关系的多数情形。比如《环境保护法》赋予了受环境保护执法机关处罚的行政相对人可以自由选择行政复议和行政诉讼的权利，《城市规划法》第42条、《反不正当竞争法》第29条、《税收征收管理法》第88条第2款、《水污染防治法》第84条等都有相同的规定。
2、复议前置型
行政复议前置型，即行政复议应当作为行政诉讼的先行程序，行政复议程序必须作为行政诉讼提起的前提条件。在行政复议前置的情形下，行政相对人如果对行政主体的具体行政行为不服，必须先经有权机关的复议，对复议不服后才能提起诉讼。此处的复议并不具有终局性，只是一个先行程序，这是由行政复议本身的特点所决定的，因为某些领域的行政行为专业性或技术性较强，而行政机关拥有与之相关的专业人员、设备与技术等，可以更方便快捷的解决行政争议。我国有些行政管理类法律对复议前置型作出了明确规定，例如《海关法》第64条、《税收征收管理法》第88条第1款、《工伤保险条例》第53条《价格违法行为行政处罚规定》第16条等单行法都规定了复议前置的情形。
3、复议终局型
复议终局型，即行政相对人就特定行政争议向行政复议机关申请复议后，该行政复议机关作出的复议决定为终局性的，行政相对人必须遵从，不得再提起诉讼。根据我国法律规定，行政复议终局的情形只能由法律规定，法规、规章以及其他规范性法律文件均不得设立。同时，根据当事人对行政复议终局是否具有可选择性，行政复议终局可以分为选择性复议终局和单一性复议终局。
3.1选择性复议终局。即行政相对人可以在行政复议和行政诉讼之间自由选择其一，但一旦选择了复议，复议不服也不能再起诉，客观上造成了行政复议的终局效力。例如《行政复议法》第14条的规定。
3.2单一性复议终局。即行政相对人对行政主体作出的具体行政行为不服的，只能通过行政复议进行救济，对于行政复议机关怍出的复议决定只能遵从，即使不服也不得提起诉讼。例如《集会游行示威法实施条例》第14条的规定就是其一。
4、径行起诉型
径行起诉型，指行政相对人对行政机关作出的行政行为不服，可以直接向人民法院提起行政诉讼，寻求行政救济而无需先历经行政复议的程序。在这种情形下，法律规定当事人可以向法院提起行政诉讼，但没有规定当事人可以选择复议或诉讼，也没有规定复议前置。这种类型在我国只有极少数几部法律法规有规定。例如《草原法》第16条第3款规定：“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。”
二、我国关于行政复议与行政诉讼衔接存在的问题
目前，我国行政复议与行政诉讼衔接类型多种多样，我国在对行政复议与行政诉讼衔接模式上的立法原则是以当事人自由选择为原则、行政复议前置为例外，加之，选择性复议终局、单一性复议终局、径行起诉型作为辅助与补充。由于我国行政复议与行政诉讼制度发展起步晚且发展不均衡，我国单行法律、法规关于行政复议与行政诉讼衔接关系的规定繁琐且不统一，导致两项制度在实际实施过程中出现彼此脱节和相互冲突的情形，没有体现和发挥这两项制度各自的优势与价值，不利于有效解决行政争议，保障公民合法权益。
1、衔接模式未设置明确标准
从我国目前的各种衔接模式的类型来看，法律、法规设置复杂无章，即“行政相对人如何启动救济程序，完全听凭单行法律、法规的规定，毫无规律可循。”我国衔接模式并未设置统一标准，各种单行法律、法规从自身利益出发，规定采用不同的模式类型，缺乏体系性和宏观性的考虑，导致我国不但不同类型法律法规规定的衔接模式不同，而且相同机关管辖相同类型的案件甚至出现在同一部法律之中，不同条款之间的规定都不尽相同。例如同属于行政处罚的相关规定，在《行政处罚法》和《治安管理处罚条例》中规定的是自由选择型，而在我国公民和外国人出入境管理相关法律中规定的是选择性复议终局型；《行政复议法》第三十条第一款规定的是复议前置型，然而第二款则规定的是单一性复议终局型等等。
2、现有设置不利于维护行政相对人的合法权益
行政复议与行政诉讼衔接模式的设置都是以维护行政相对人的合法权益为出发点和立足点。在我国目前的衔接类型中，复议终局类型的存在客观上剥夺了行政相对人的诉权，无论对复议结果是否满意，行政相对人都必须接受复议的终局决定，不得再向法院提起行政诉讼。因此不管行政相对人选择哪一类型，都是剥夺了其诉权，这与行政复议、行政诉讼以方便有效地救济行政相对人受到侵害的合法权益的初衷背道而驰。我国衔接模式中的自由选择型被人们普遍认为它“体现了法治的精神，也体现了对行政相对人权利的保护”。但是由于我国未设置统一标准，行政相对人在选择过程中难免会出现救济解决不及时等相关问题，这就导致了不能及时有效地维护行政相对人的合法权益。
3、衔接在受案范围上脱节
我国《行政复议法》与《行政诉讼法》明确规定了这两种行政救济制度的受案范围。行政复议与行政诉讼在受案范围上的脱节主要有四种情形：一是行政机关未执行行政相对人申请其保护接受教育权利的法律规定的职责的情形；二是行政机关未依法执行行政相对人申请其履行的有关受教育、政治、劳动等方面权利的法律规定职责的情形；三是行政相对人对某个具体行政行为申请复议时，可以一起将该行为依据的规章以下的抽象行政行为申请复议；四是指国家行为。由此可见，行政诉讼的受理案件的范围明显狭窄于行政复议，行政机关受理案件的主要范围既包括具体行政行为也包括部分抽象行为。具体而言，行政复议受理所有权利领域受到侵害的案件，而行政诉讼则主要审理人身权和财产权这两类权利的案件。同时，在我国法律、法规上也存在只能进行行政复议而不能进行行政诉讼的情形。
三、完善我国行政复议与行政诉讼衔接机制的对策
“必须努力消除两种制度之间的脱节，使得两者能够相互配合，从而共同建筑起维护公民权利的堤坝。”行政复议与行政诉讼衔接模式确立的前提和基础是司法最终原则，秉承着这个基础，再以“自由选择为原则，复议前置为例外”的模式使两项制度在具体的案件实施过程中相互配合，最终使两者的衔接机制有效实现。具体从以下三个方面进行完善：
1、统一法律适用
行政复议和行政诉讼所适用的依据包括法律、法规、规章以及其他非法律形式的规范性文件，而在适用规章和非法律形式的规范性文件时，两种制度并不衔接。《行政诉讼法》第五十二、五十三条明确规定行政诉讼法的依据是法律、法规，参照规章。对于规章，行政复议过程中也应该是“参照”适用，毕竟规章是行政机关内部制定出来的，复议机关在适用过程中应当有所取舍，如果认为符合法律、法规，则可以作为依据适用，反之则不适用。对于非法律形式规范文件，文件本身具有一定的局限，与法律、法规的制定存在较大的差距，很难从内容、法律效力等方面保证非法律形式规范文件的公正与权威，所以将这类文件作为行政复议的适用依据略欠妥当，因此，应该统一行政复议与行政诉讼的法律适用，非法律形式规范性文件不能直接作为行政复议的适用依据。
2、自由选择型充分维护公民合法权益
自由选择型模式的设置是以保证公民合法权益的有效实现为根本目的。根据行政案件性质的不同，两种制度衔接模式的设置也将不同，对于技术性和专业性较强的行政案件，法律规定了行政相对人应当先向行政机关申请行政复议，因为这类专业性较强的案件法院可能无法直接将案件涉及的专业性事实审查清楚，经过复议前置有利于案件事实的审查，之后再由法院基于这些事实做出法律判断。而对于一般性质的行政案件，则应遵从自由选择为原则，赋予行为相对人在遇到具体行政案件时选择行政复议还是行政诉讼作为救济途径的权利，从而更有效地保障行为相对人的合法权益。因此，我国应当大力推行自由选择型模式，充分尊重行政相对人的自主选择权，从而维护他们的合法权益。
3、扩大行政诉讼的受案范围
我国行政诉讼的受案范围比行政复议狭窄很多，造成了两者在衔接上的脱节，继而出现了复议终局裁决现象。要解决这个问题，需从两个方面着手：
3.1对《行政复议法》第六条与《行政诉讼法》第十一条所规定的两者受案范围进行统一，基于公民行使《宪法》所赋予的人身权、财产权、受教育权、劳动权、政治权等基本权利，所引起的具体行政行为同样应列入行政诉讼的受案范围而受到司法机关的监督控制。
3.2对非立法性抽象行政行为进行审查，包括将规章及其以下的规范性文件也列入行政诉讼的受案范围，我国目前的法律法规在对非立法性抽象行政行为的制约上存在空白和漏洞，作为具体行政行为的根源，抽象行政行为是基础，是判断具体行政行为是否合法与合理的依据，若一个行政行为在源头上便存在错误且无法得到及时改正，其危害性不言而喻。因此，将非立法性抽象行政行为列入行政诉讼受案范围乃十分必要。
四、结语
我国行政法相关领域的立法起步较晚，发展不均，在实际运用过程中，出现了行政复议与行政诉讼制度脱节的现象。因此基于我国国情，提出需要改进的地方和相应的完善措施，使两种制度相互配合，有效衔接，帮助行政争议与冲突的解决，更加有效地保护行政相对人的合法权益，促进社会的全面稳定与和谐。

-全文完-