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我国养老保险关系转移接续问题的研究

马　彦
随着市场经济的深入发展，资源配置需要进一步优化，劳动力的跨地区流动已经十分常见，但却引出了一个新问题——养老保险关系的转移和接续。目前的养老保险仍然延续各统筹区各自为政的状况。已越来越不能适应新形势，严重阻碍了劳动力的自由流动，削弱了养老保险的保障功能。养老保险关系转移接续难有多方面的原因，而解决这一难题在当前可以通过提高养老保险的统筹层次、加强信息化建设和出台转移接续的政策等办法来实现。
一、我国养老保险关系转续的现状
我国城镇企业职工基本养老保险制度的确立始于1997年国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，伴随中国经济的发展，它也在不断完善。截至2008年底，全国参加城镇职工基本养老保险的已有2亿多人，为社会安定团结发挥了巨大的保障作用。然而，时代的进步使社会出现了一些原有制度无法解决的新问题。其中。基本养老保险的关系转移问题十分突出，长此以往将影响社会稳定。为此，人力资源和社会保障部在2009年2月拟定了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》。并广泛征求公众意见。可见，基本养老保险关系的转移接续问题已经引起了各方的重视，并开始着手解决。
养老保险关系是指在社会保险制度下，社会保险经办机构、用人单位、劳动者之间形成的关系，连续性是它的一大特点。以前一份工作干到老的时代。连续性的问题还没显现。随着近几年市场经济的活跃，人们追求自身更好的发展，不再安定于一处，跨市跨省工作已很平常，这就形成大量人员流动，养老保险关系转移接续的问题日益凸显。
由于政治、经济、制度等种种原因，我国的养老保险制度被分割在200多个统筹单位中，多为县市级统筹内运作，各统筹区单位各自为政，即使是极少数实现省级统筹的省份，也不是真正意义上的省级统筹。且目前的养老保险多以城镇企业职工为重点，难以完全适应这种大规模流动状态，出现了一些劳动者，特别是农民工、灵活就业人员因跨地区、跨城乡就业而养老保险权益得不到有效维护的问题。已经持续近5年的农民32“退保潮”，就是因为养老保险关系转移接续不顺畅的典型案例。
二、养老保险关系转续难的负效应
(一)阻碍了劳动力的流动，不利于人力资源的优化配置
经济发展。社会上出现了几类人。如农民工、灵活就业人员、高学历高技术人才等。他们或从农村来到城市打工，或没有固定工作，或跨市跨省调派工作，其养老保险关系并不固定于一个地区或一个单位。这就给养老保险关系的接续带来了困难。各统筹区之间政策不统一，社会统筹账户既不能转走也不能提取，再加上转入地的限制条件，阻碍了劳动力的合理流动。人力资源得不到优化配置。
(二)损害了劳动者的养老保障权益，不利于社会保障事业的发展
劳动者跨地区换工作，转入地往往会对接续的养老保险关系提出各种苛刻的限制条件或征收额外费用，劳动者会损失相应的养老保险待遇；若接续不上。养老保险关系中断，有的转入地又不承认参保人员在转出地的缴费年限，缴纳的年限、费用少，退休后领取的养老金数额也会相应减少，影响生活水平，某些不满15年缴费年限的参保人员甚至领不到养老金；且转移关系时，劳动者只能转移个人账户储存额，社会统筹账户既不能转走又不能提取，而是并入地方财政，退休时也不能享受，因此这部分常常被认为是“为他人做嫁衣”。
(三)转续难，导致养老保险基金收支缺口扩大
目前各地纷纷出现了养老保险基金压力大、收不抵支的现象。由于养老保险关系跨地区转移接续困难，被迫或主动中断养老保险关系的人数增多，而新参加养老保险的人数减少，缴费人员大量流失。养老保险的基数下降必然减少基金收入。支付数额日趋增加，收缴总量却逐年下降，导致养老保险基金缺口扩大，为养老保险的发展埋下隐患。
(四)出现养老保险漏洞。产生异议和纠纷。影响社会稳定
在转移接续的过程中。由于养老保险管理的漏洞，可能给欺诈行为提供方便，如多头参保、骗保等。再比如，农民工流动性大。但养老保险关系不能转移，使农民工只能退保，而转出地却因“退保”获取利益。因为农民工退保只能领走个人账户部分，转入地政府既不用在其退休后支付养老金又能得到社会统筹部分的收益，因此反而欢迎农民工退保。违背了其为民服务、施惠于民的原则。另外，因为接续问题，在转入、转出地和劳动者三方以及产生接续关系的双方单位和劳动者三方之间出现的异议和纠纷，也成为影响社会安定的因素之一。
三、养老保险关系转续难的六大原因分析
(一)基本养老保险统筹层次低是根本原因
由于各地区经济发展水平差异和政策独立，养老保险也多为县市级统筹，极少地区实行省级统筹。统筹层次太低、管理分散。这正是养老保险关系转移接续难、遭遇政策性壁垒的最根本原因。
(二)现行财政体制的原因
首先，在现行的分税制财政体制下。中央与地方两套税务机构分别征管，地方相对独立的财政管理体制与养老保险的统筹、基金的调剂发生冲突。其次，目前我国的非对称性财政结构，在地方财政收人占全国财政总收入比例不断减少的同时，其财政支出占全国财政总支出的比例却不断加大，而地方财政还要为养老保险基金缺口兜底，财政的枯竭导致地方公共服务能力的疲弱，因此各统筹区不愿意接纳养老保险关系转入而设置重重阻碍。
(三)陈旧的户籍制度
陈旧的户籍制度造成我国城乡二元经济社会结构，养老保险体系也在这种背景下被分割开来，农村社会养老保险制度与城镇养老保险制度分离并行、接续不畅，阻碍了农村剩余劳动力向城镇的迁徙。
(四)转入地统筹基金压力大
由于劳动者在原参保地转移养老保险关系时，只能转移个人账户储存额，统筹部分并入当地财政，不能转走或领取，转入地接续养老保险关系后，其退休后的养老金却要由转入地统筹基金支付。也就是说光有支出而没有收人，基金缺口加剧转出地将责任转嫁到转入地头上，无疑给转入地统筹基金加重负担。
(五)管理系统落后，关系转续成本高
各统筹区业务管理自成体系，政策、方式、操作皆不一致，信息网络互相不连接，使养老保险关系转移接续手续繁琐，甚至造成信息丢失，提高了养老保险关系的转续成本。
(六)养老保险关系转移接续与地方利益有冲突
地方财政是养老保险基金的保障，当养老保险基金不够支付时，地方财政要兜底。个人只转移个人账户部分，而地方在发放养老金时要发放所有的待遇并补齐差额，给转入地养老保险基金加重负担，间接拖累了地方财政。转出地欢迎关系转移，转入地拒绝转移，正是地方利益矛盾冲突的具体表现。
四、解决养老保险关系转续难的制度设计思路
(一)逐步提高统筹层次，先将统筹层次提高到省级
可以说，提高统筹层次是减少养老保险关系转移接续问题的关键性一步。具体做法是城镇企业职工基本养老保险仍然采用社会统筹和个人账户相结合的管理模式，缴费机制保持不变。但将统筹层次统一提高到省级统筹。全省执行统一的基本养老保险制度和政策，缴费基数和缴费比例统一规定。基本养老保险基金由省级统一调度使用，实行统收统支，由省级直接管理。全省统一编制和实施基本养老保险基金预算，明确各级政府的责任。基本养老保险业务经办规程和管理制度全省统一，全省执行统一的数据标准且使用统一的应用系统。
中央早在几年前就出台了要求提高统筹层次的通知、决定，但地方真正严格执行、落实的却极少，主要因为提高统筹层次需要兼顾各方面的利益分配。目前，人保部在2009年工作会议上已经申明，年底要在全国建立养老保险省级统筹制度，决心已表。重在实践。
(二)借鉴欧盟经验，实行分段计算养老金
中国之所以可以借鉴欧盟的经验。这是因为中国省、市之间基金封闭运行，政策不一。欧盟各成员国都是独立的国家，社保情况也不统一，两者的社会背景有很强的相似性。
在欧盟。劳动者先后在不同的国家就业。不论在哪个国家工作并缴纳社会保险费，都可以在当地进行权益记录。将来在任何一个国家退休，都可以通过相关凭证就地享受养老保障。同样，我们可以借鉴欧盟经验，采取“工作地缴费，分段记录：退休地发放。全国结算”的思路，以解决流动就业者社会保险关系转续问题。
(三)加强社会保障信息化建设。实行社会保障“一卡通”
首先建立全国统一的网络操作平台及完备的中心数据库，实现相关社保资料的共传、共享，实现业务联网。让劳动者能够在全国各地参保并及时查询个人的参保情况。然后在全国社保信息网络建成的基础上，社会保障“一卡通”成为实现养老保险分段计算模式的技术载体。当参保人员调动工作时，个人账户部分的资金随同保障卡转移；退休时，统筹基金部分将按照参保人员在不同地区、不同时段的缴费情况分段计算，并由不同地区的经办机构负责将资金划转到参保人员办理退休手续的地区，养老金由最后退休地负责发放。养老保险关系、个人账户随卡转移，实现无障碍流动。

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