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PPP模式下项目采购方式的分析

靳斐
摘 要：2015年PPP模式迅速成为热点话题，由PPP的内涵和特点，尤其是PPP模式下项目采购方式的特点和适用情况，引出采购方式的对比分析，提出了一些新的思路和想法，希望为PPP模式下项目的采购工作提供一点借鉴。
关键词：PPP模式；采购方式；对比分析
PPP成为2015年里的一个热词。李克强总理在2015年政府工作报告中提出，在公用事业、基础设施建设等领域，积极推广政府和社会资本合作模式（即PPP模式）。他提出2015年经济增长的主要预期目标是：中央预算内投资增加到4776亿元，但政府不唱“独角戏”，要更大激发民间投资获利，引导社会资本投向更多领域。发改委和财政部发了很多相关文件，地方财政成立了PPP中心，地方上做PPP的项目也风起云涌。带来了PPP模式下的采购。
一、PPP的内涵和特点
PPP是英文Public-PrivatePartnership这三个单词第一个字母的缩写，被译为“公共私营合作制”，通常模式是政府与社会资本合作，由社会资本进行设计、施工、操作、维护基础设施等大部分工作，通过使用者付费、政府付费，或可行性缺口补贴（使用者付费和政府补贴）来取得合理的投资回报；政府部门要对基础设施及公共服务价格和质量进行监管，并最终实现项目回购。PPP模式下项目政府采购较为复杂，但它把一部分政府应负的责任，用特许经营权方式间接转移给社会资本主体，双方建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的社会关系，具有风险共担的特点（在PPP模式中，公共部门和私营部门合理分担风险的特点，是它的明显特征），政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小，它是以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。
二、PPP模式下项目的采购方式
根据财政部（财库〔2014〕215号）《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》中第四条规定，公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购都是PPP项目的采购方式，根据PPP项目的采购需求特点，项目实施机构依法选择适当的采购方式。国办发〔2015〕42号《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》也有定义PPP模式，由政府通过竞争性方式择优选择社会资本。
1.公开招标：是指以招标公告的方式，招标采购单位依法邀请不特定的供应商参加投标。对于采购需求中核心边界条件，以及技术经济参数比较清晰、完整，遵守国家法律法规和政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目，适合使用公开招标。
2.邀请招标：是指从符合相应资格条件的供应商中，招标采购单位依法随机邀请3个或3个以上供应商，并要求提交投标邀请书，邀请他们参加投标。因为它只能从有限范围的供应商处进行采购，具有特殊性。当采用公开招标方式的价值占政府采购项目总成本的比例过大的时候，比较适用邀请招标。
3.单一来源方式：是指只能从唯一供应商处进行购买的；发生了不可预见的紧急情况，不能从其他供应商那里购买的；必须保证原采购项目一致性，或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处购买，而且购买资金总额，不得超过原合同采购金额的百分之十，在这些情况下适用单一来源方式。
4.竞争性谈判：是指采购代理机构直接邀请三个或三个以上供应商，进入谈判的购买方式。它可以缩短准备期，可使采购项目工作更快实施；可以减少工作量，节省大量开投标工作过程，提高了工作效率，减少了采购成本；可以使供求双方协商更灵活；可以保护民族工业；能够有意识的在采购产品中运用高科技，同时减少采购风险。
5.竞争性磋商：是指采购人、政府采购代理机构，通过竞争性磋商小组，与合格的供应商进行谈判，购买货物、工程和服务等事宜，按照磋商文件的要求，供应商提交相应文件和报价，磋商小组确定将要成交的候选供应商名单，采购人从中确定成交供应商的采购方式。
三、PPP模式下项目的采购方式分析
1.对采用招标的方式分析
与政府采购的工程招标相比，PPP项目的招标业务更复杂，所涉及的专业也更多。一是招标标的不同。PPP项目标的更广泛，要求提供运营或管理模式，还包含很多复杂的内容，比单纯的工程、设备或服务采购的要求要高很多。二是PPP项目有复杂的合同体系，涉及的法律部门要多得多，而普通的政府采购合同只是以交易合同为主。三是重视PPP项目，中央和地方政府都非常重视PPP项目，给予大力支持，甚至由政府主要领导亲自负责，但同时因项目参与方增多，组织协调工作也更难，并对人员的综合素质要求更高，除了要具有较高的专业能力外，还要求有良好的沟通和协调能力。
在PPP模式下，作为社会投资方的企业，PPP使他们有可能找到一个长期稳定的高收益来源。PPP是用未来若干年中的收益来回补初期的投资，表面上看起来是收益率很低的项目，实际收益率可能是非常高的。还有已经成功参与PPP投资的社会资本，它本身就很可能就是做这个项目建设的，在没有参与PPP之前，它就是项目的建设方，所以它可以通过PPP这种项目在短期提高经营收入，使一部分利润在初期（建设过程中）就能够获得回报。
如果是通过招标选择了特许经营的对象，也就是社会投资方，在该社会投资方自己就具有法定资质条件和要求，并且有能力完成的工作范畴，（根据《招标投标法实施条例》第九条第三款中也有规定，对于已经采取公开招标方式选定的特许经营项目的投资人，它依法有能力自行建设、生产或者提供的，可以不进行招标），那么就可以直接自己做了，它的一部分收益就在这一建设阶段可以收回了。如果它自己没有资格或没有能力做，目前的法律法规要求还是要再做一次招标的。但是，由于该社会投资方投入以后，它就不愿意再通过招标的方式，再继续选择土建设备和服务的供应商，因为它不认为通过再次招标是能够实现它的预期收益的。同时，二次招标模式不可避免地对工期造成一定的影响，由于招标结果的不确定性，也会影响建筑施工企业参与项目的积极性。所以在PPP模式下进行公开招标就会有一定的难度和阻碍。
2.对竞争性谈判和招标的分析
竞争性谈判相对于招标而言，它最大的区别就是招标文件。
招标的采购文件是在招标文件发布之前，是需要一次成形的。在招标的过程中，在开始卖标书以后，可以通过一定的法定程序进行招标文件的修改，但不能晚于开标时间。即标书递交以后，它在整个评审过程中，包括最后的合同签约，递交的招标文件、投标文件都不再更改的。如果不考虑招标文件的澄清，那么招标文件应该是在发售之前就一次成形的。
竞争性谈判最大特点是它可以不停地改变自己的采购文件。在签约之前，它可以通过多轮的谈判，不停地调整自己的采购工具，包括商务要求、技术要求、评审办法，甚至采购范围，都是可以在谈判中间进行更改的。那么这点是竞争性谈判和招标采购的一个最主要的区别，而这一区别也就促使PPP模式下的采购方式更多的倾向于竞争性谈判。
3.对竞争性谈判和竞争性磋商的分析
对于没有供应商报价、没有合格标的，重新招标却没能成立的一些情况；技术复杂或有特殊性质，没办法确定详细规格和具体要求；在紧急情况下，采用招标所需要的时间，不能满足用户需要的；以及招标时间紧急，无法事先计算总价等，都适合使用竞争性谈判。其中很重要的是技术足够复杂，以至于无法确定招标文件的商务技术要求和评选办法的，要用竞争性谈判。《中华人民共和国政府采购法》规定，在谈判结束后，所有参加谈判的供应商在规定时间内，对谈判小组要进行最后报价，从谈判小组提出的成交候选人中，根据符合采购需求、质量和服务且报价最低的原则，采购人确定最终的成交供应商。即我国财政规定竞争性谈判在经过若干轮谈判之后，最后采用最低价原则中标。
当技术比较复杂，各个投标商的技术方案差异比较大的情况下，我们要用竞争性谈判，而不能用招标。如果要用竞争性谈判，但商务技术要求是没有一个相对比较统一的标准的，需要在谈判过程中根据各家的实际情况设定相应的标准，肯定是有技术差异性的。竞争性谈判本来用在技术非常复杂，差异性很大，标准不容易定，好不容易通过多轮谈判定出了标准了，但在评审的时候又采取最低价原则（没有考虑技术差异性等因素），所以在PPP的项目中，招标文件不太容易写，标准不容易统一，万一不能用招标的话，就用竞争性谈判，而现在终于又有了竞争性磋商来进一步完善竞争性谈判的不足。
竞争性磋商是财政部于2014年依法创新的政府采购方式。财库〔2014〕214号《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的通知第二十三条，通过协商后确定最终采购需求和提交最后报价供应商之后，采用综合评价的方法，由磋商小组对这些供应商的响应文件和最终报价进行综合评分。竞争性磋商和竞争性谈判相比，二者关于采购程序、供应商（即PPP项目中的社会资本）来源方式、采购公告要求、响应文件要求、磋商或谈判小组组成等方面的要求基本一致，这些规范要求在流程上、在适用性上几乎都是一致的，唯一的区别就在于最后的选择标准既考虑价格也考虑技术等因素。竞争性谈判在评审的时候选最低价成交，而竞争性磋商在评审的时候一般是采用类似公开招标的综合评分法，考虑到了技术等不确定因素。这样就能避免最低价成交可能导致的恶性竞争，实现物有所值的价值目标。
4.对竞争性磋商和招标的分析
竞争性磋商显然是一种可以使用的采购工具，招标也是一种采购工具，要看招标文件的各种商务技术要求和评审因素是否能够比较准确地写出来。比如国家比较统一的市政道路、保障房等，越标准的项目用招标越容易做到。而当融资模式比较复杂，当收益回报形式又多种多样，多个渠道，并且技术非常复杂，差异性很大，标准不容易定，项目本身不常见，比较特殊的情况下，由于招标文件编制有困难，可以更多的选择竞争性磋商。
综上所述，在PPP模式项目中，应当根据具体的实际情况来进行分析，选择适合的采购方式，择优选择可靠的伙伴开展项目合作。同时，由于PPP模式下项目涉及合作各方的利益共享、风险分担、比较复杂等特点，应当给予双方充分的谈判或磋商空间，所以采用竞争性谈判或是竞争性磋商采购方式，灵活性会更强一些，使用的范围会更广，也会成为PPP模式下项目的主要采购方式。
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